I SA/Wa 753/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA Bogdan Wolski Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. , nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego R. W. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 753/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania R. W. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...].08.2008 r. nr [...] orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] uregulowaną w księdze wieczystej Kw Nr [...] zajętą pod drogę publiczną utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Decyzją Nr [...] z dnia [...].08.2008 r. Prezydent W., działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), umorzył postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość wskazując w uzasadnieniu, iż na dzień 31.12.1998 r. wnioskodawca nie był właścicielem gruntu zajętego pod drogę publiczną, co powoduje, że zgłoszone roszczenie pomimo złożenia go w terminie jest bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł radca prawny A. W. pełnomocnik Pana R. W. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, iż organ I instancji nie był uprawniony do dokonywania oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 73 ust. 11 cytowanej wyżej ustawy, ponieważ jedynym uprawnionym do tego organem jest wojewoda, którego decyzja stanowi podstawę ujawnienia w księdze wieczystej przejścia nieruchomości na własność podmiotu publicznoprawnego. Rozstrzygnięcie wojewody stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie może być zastąpione samodzielnym rozstrzygnięciem Prezydenta W. Dalej w odwołaniu wskazano, iż skarżący nabywając przedmiotową nieruchomość umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [...].07.2000 r. Repertorium A nr [...] działał w dobrej wierze, opierając się o stan prawny ujawniony w księdze wieczystej. Tym samym R. W. wystąpił w prawa swoich poprzedników, którzy byli właścicielami nieruchomości zajętej pod drogę publiczną na dzień 31.12.1998 r. Mogą więc dochodzić roszczeń, które poprzednio przysługiwały zbywcom nieruchomości, bo z nabyciem nieruchomości przeszły na nowego właściciela również roszczenia odszkodowawcze. Organ I instancji swoim postępowaniem, polegającym na błędnej interpretacji prawa naruszył art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13.10.1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, które jest ustalane i wypłacane na wniosek właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego następuje z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., a zatem z tym dniem część nieruchomości zajęta pod drogę publiczną staje się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a dotychczasowy właściciel nieruchomości traci prawo własności do tej jej części. Dochodzi więc do podziału z mocy prawa takiej nieruchomości, której część pozostaje własnością dotychczasowego właściciela, natomiast część zajęta pod drogę publiczną staje się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Warunkiem przyznania odszkodowania w tym trybie jest uzyskanie decyzji deklaratoryjnej, w której zostanie wskazany właściciel gruntu, a więc podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, jak również zostanie wskazana wielkość gruntu przejętego pod drogę publiczną. Brak takiej decyzji w obrocie prawnym stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania. Wystąpienie w sprawie zagadnienia wstępnego, które musi być rozstrzygnięte przez inny organ lub sąd, nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zawieszenia postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie organ ten powinien wystąpić do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwać stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie (art. 100 § 1 k.p.a.). W realiach niniejszej sprawy kwestia wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 wyżej cyt. ustawy z dnia 13.10.1998 r. nie była jednak zdaniem organu wbrew twierdzeniu strony skarżącej kwestią stanowiącą zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Bez względu bowiem na rozstrzygnięcie Wojewody [...] w związku z wnioskiem Pana R. W. z dnia 05.09.2006 r. w sprawie stwierdzenia nabycia własności działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], są zdaniem organu przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie o odszkodowanie. Decyzja Wojewody mogłaby stanowić zagadnienie wstępne w postępowaniu o ustalenie odszkodowania w omawianym trybie w sytuacji, kiedy z roszczeniem wystąpiłyby osoby uprawnione, a zdaniem organu skarżący taką osobą nie jest. Wystąpienie z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania w terminie wskazanym w omawianym art. 73 ust. 4 ustawy, to jest do końca 2005 r. przez R. W., który nabył działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] aktem notarialnym po dacie 31.12.1998 r., uniemożliwiło organowi skorzystanie z trybu zawieszenia postępowania odszkodowawczego do czasu wydania przez inny organ deklaratoryjnej decyzji o przejściu własności konkretnych nieruchomości na Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. Ustalając bowiem krąg podmiotów legitymowanych do skutecznego wystąpienia z roszczeniem o wypłatę przedmiotowego odszkodowania organ uznał, że legitymacja taka przysługuje wyłącznie właścicielom nieruchomości zajętej pod drogę publiczną na dzień 31.12.1998 r., spadkobiercom tych właścicieli oraz osobom, które w drodze czynności prawnych (np. umowy cesji) nabyły prawo do tego odszkodowania. Pogląd o możliwości scedowania na inny podmiot w drodze umowy roszczenia odszkodowawczego przysługującego byłemu właścicielowi nieruchomości drogowej wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 10.03.2008 r., sygn. akt I OSK 1981/06 oraz z dnia 17.04.2008 r., sygn. akt I OSK 676/07 (opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych –www.nsa.gov.pl). W ostatnim z tych orzeczeń Sąd stwierdził, że za cesję taką nie można uznać zawartych w akcie notarialnym postanowień dotyczących przejścia na kupującego całości praw i obowiązków związanych z prawem własności, odnoszą się one bowiem do samego przedmiotu umowy, nie zaś do wierzytelności sprzedającego wynikającej z art. 73 ust. 4 ustawy. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania wyżej wskazane szczególne okoliczności nie wystąpiły. R. W. nie jest bowiem spadkobiercą byłych współwłaścicieli nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], K. i J. W. a z aktu notarialnego, mocą którego nabył przedmiotową nieruchomość, w żadnej mierze nie wynika by przedmiotem transakcji była nie tylko zbywana nieruchomość, lecz także przelew przysługującej Państwu K. i J. W. wierzytelności w postaci przyszłego odszkodowania z tytułu odjęcia z dniem 01.01.1999 r. prawa własności działek. Zawarte w § 2 umowy notarialnej postanowienie dotyczy wyłącznie sprzedaży i kupna nieruchomości. Reasumując organ stwierdził, że umorzenie postępowania nastąpiło z uwagi na brak legitymacji strony skarżącej do wystąpienia z roszczeniem, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy. Treść tego przepisu nie budzi zdaniem organu wątpliwości w tym zakresie, a w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż brak roszczenia, które mogłoby być uwzględnione na drodze postępowania administracyjnego oznacza, że takie postępowanie jest bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania stanowi zaś przesłankę do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Odnosząc się natomiast do zarzutu strony skarżącej dotyczącej naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a. organ wskazał, że w aktach administracyjnych przekazanych organowi wojewódzkiemu znajduje się adresowane do R. W. zawiadomienie z dnia 15.07.2008 r. o zakończeniu postępowania w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w dzielnicy [...] przy ul. [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...]z obrębu [...] uregulowaną w księdze wieczystej Kw Nr [...], w którym poinformowano o tym, że istnieje możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie oraz o prawie składania ewentualnych wniosków lub pisemnych wyjaśnień w terminie 7 dni od daty otrzymania tegoż zawiadomienia Zawiadomienie to doręczono stronie postępowania w dniu 24.07.2008 r. Termin siedmiodniowy liczony od dnia 25.07. 2008 r. upłynął więc w dniu 31.07.2008 r. Zaskarżona decyzja została wydana następnego dnia po upływie wyznaczonego terminu. Tak więc nie można stawiać zarzutu, że organ naruszył zawartą w art. 10 § 1 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, bowiem udzielono stronie wymaganej przepisami k.p.a. informacji o tym, gdzie i w jakim terminie może zapoznać się z aktami sprawy, a skoro skarżący nie skorzystał z tej możliwości to trudno zarzucać organowi naruszenia przepisów KPA. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Pełnomocnik skarżącego na rozprawie wniósł o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ze względu na rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej przez NSA, to znaczy zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, które zostało przedstawione do rozstrzygnięcia składowi 7 s. NSA, a zagadnienie to dotyczy kwestii analogicznej jak w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie czy osobą uprawnioną do odszkodowania i złożenia wniosku o którym mowa w art. 73 ust. Ustawy z dnia 13 X 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm) jest wyłącznie osoba, która była właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w dniu 1.01.1999 r. czy także osoba, która po dniu 1.01.1999 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy nabyła taką nieruchomość w drodze kupna(akt notarialny) i została wpisana jako właściciel nieruchomości w księdze wieczystej w trybie art. 31 ust 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Zagadnienie to do dnia rozprawy nie zostało rozstrzygnięte Sąd nie uwzględnił powyższego wniosku skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest odmowa ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w dzielnicy [...] przy ul. [...] oznaczona jako działka nr [...] z obrębu [...] zajęta pod drogę publiczną. Stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (...) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. (ust. 4). Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody (ust. 3). Sądowi rozpatrującemu przedmiotową sprawę znane są wątpliwości NSA dotyczące rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego (mającego także istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie): czy osobą uprawnioną do odszkodowania i złożenia wniosku o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 1 X 1998 r. o której mowa wyżej jest wyłącznie osoba, która była właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w dniu 1.01.1999 r., czy także osoba, która po dniu 1.01.1999 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy nabyła taką nieruchomość w drodze umowy w formie aktu notarialnego i została wpisana jako właściciel nieruchomości w księdze wieczystej w trybie art. 31 ust 1 ustawy z dnia 6.07.1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) Orzecznictwo sądowo administracyjne jest w tej kwestii rozbieżne. Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko, według którego prawo do złożenia wniosku o odszkodowanie nie może być łączone wyłącznie z osobą, która była właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w dniu 1 stycznia 1999 r. Prawo takie, zdaniem sądu, przysługuje także osobie, na rzecz której prawo to przeniesiono w drodze umowy cywilnoprawnej (patrz: wyrok NSA z 10 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1981/06, niepublikowany, treść [w:] orzeczenia. nsa.gov.pl;wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 676/07, niepublikowany, treść[w:] orzeczenia. nsa.gov.pl). Na ten sam aspekt następstwa prawnego w zakresie prawa do złożenia wniosku o odszkodowanie, z uwzględnieniem regulacji art. 30 § 4 K.p.a., zwrócono uwagę w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 394/06 (niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 348011). Zgodnie bowiem z przepisami ustawy z dnia 6.07 1998 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 ze zm.) księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości (art. 1 ust. 1);domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, a prawo wykreślone nie istnieje (art. 3), a w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treści księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Przytoczone wyżej przepisy oznaczają, że dopóki w księdze wieczystej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nie zostanie ujawnione przejście nieruchomości na własność Skarbu Państwa na podstawie ostatecznej decyzji wojewody, możliwe jest zbycie takiej nieruchomości przez właściciela wpisanego w dziale II księgi wieczystej. Właścicielowi nieruchomości, w miejsce którego Skarb Państwa stał się właścicielem, którego prawo własności zostało ujawnione w księdze wieczystej na podstawie ostatecznej decyzji wojewody, na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (...) zostanie ustalone i wypłacone odszkodowanie, jeżeli wniosek o odszkodowanie złoży w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. – co w niniejszej sprawie miało miejsce. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób który ma istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. ).