II SA/Ol 638/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi J.K. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie równoważnika za remont lokalu - stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Wnioskiem z dnia "[...]" J. K. zwróciła się do Komendanta Powiatowego Policji w N. o wypłatę równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego za lata "[...]" wraz z należnymi odsetkami. Uzasadniając swe żądanie wskazała, że jest żoną emerytowanego funkcjonariusza Policji a pozbawienie jej równoważnika za wskazane lata nastąpiło bezprawnie, co jednoznacznie wynika z orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008r., sygn. akt I OSK 953/07. Do wniosku dołączone zostały oświadczenia mieszkaniowe za wnioskowane lata. Pismem z dnia "[...]" o numerze "[...]" Komendant Powiatowy Policji w N. poinformował J. K., iż brak jest możliwości wypłaty wnioskowanego świadczenia. Organ wskazał, że powołane orzeczenie sądu dotyczyło jednostkowej sprawy i wskazuje na wadliwość praktyki wydawania decyzji o wygaśnięciu wcześniejszych decyzji przyznających równoważnik osobom będącym emerytami i rencistami, natomiast nie rozstrzyga o niezasadności wstrzymania wypłaty równoważnika. Nawet pozostawanie w obrocie prawnym decyzji przyznającej prawo do równoważnika nie uzasadnia jego wypłaty po zmianie stanu prawnego od 1 stycznia 2006r. Organ powołał się również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008r., sygn. akt U 4/08, wskazujący, że emeryci i renciści policyjni mają zagwarantowane jedynie prawo do przydziału lokali oraz do pomocy w budownictwie mieszkaniowym, natomiast innych uprawnień, w tym do równoważnika za brak lokalu i za remont, nie posiadają. Komendant wskazał także, że od 1 stycznia 2006r., wobec uchylenia § 8 i § 9 ust.2 rozporządzenia komendanci powiatowi policji nie posiadają uprawnień do rozstrzygania w drodze decyzji o równoważniku za remont wobec emerytów i rencistów policyjnych. J. K., nie zgadzając się ze stanowiskiem organu I instancji, wniosła do Komendanta Wojewódzkiego Policji o ponowne rozpatrzenie jej sprawy i wypłatę należnego świadczenia. W uzasadnieniu wskazała, że "[...]" otrzymuje rentę rodzinną po zmarłym mężu funkcjonariuszu i po śmierci męża otrzymywała równoważnik za remont lokalu, gdyż uprawnienie to zostało nabyte w przeszłości. Stwierdziła, że niezrozumiałe jest dla niej stanowisko organu I instancji dotyczące braku właściwości tego organu w przedmiocie rozstrzygania o uprawnieniach w drodze decyzji administracyjnej. Ponownie powołała się na cytowane wcześniej orzeczenie NSA i podniosła, że w jej przypadku nie stwierdzono wygaśnięcia nabytego wcześniej uprawnienia, nie uchylono decyzji przyznającej prawo do równoważnika, a mimo to nie wypłacono jej świadczenia za lata "[...]". Postanowieniem z dnia "[...]" nr "[...]" Komendant Wojewódzki Policji, powołując się na art. 134 kpa stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że powoływane orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego określiło jedynie, że wygaśnięcie decyzji o przyznaniu równoważnika za remont lokalu nie jest właściwą formą wyeliminowania z obrotu prawnego takiej decyzji, nie rozstrzygnęło jednak kwestii istnienia prawa do równoważnika. Odnosząc się do wniosku J. K. organ wskazał, że nie było właściwe wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie, gdyż wszczęcie to nie przysługuje w sytuacji, gdy dane uprawnienie, brak uprawnienia lub obowiązek wynikają wprost z ustawy lub wydanego na jej podstawie aktu administracyjnego, a zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, uprawnienie emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego zostało zniesione. Ponadto organ stwierdził, że nie ma podstaw do wydania decyzji w sprawie, z uwagi na brak właściwości rzeczowej organu administracji do jej wydania oraz nieistnienie podstaw prawnych do takich działań. Odnosząc się do dopuszczalności odwołania Komendant wskazał, że zgodnie z art. 127 §1 kpa odwołanie służy od decyzji wydanej w pierwszej instancji, a zatem niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, które nie jest decyzją administracyjną, a stanowi czynność materialno-techniczną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie J. K. wniosła o potwierdzenie ważności decyzji przyznającej prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego oraz potwierdzenie nabytego przez nią z mocy tej decyzji uprawienia do równoważnika oraz o potwierdzenie, że zgodnie z obecnym stanem prawnym, pomimo uchylenia § 8 i § 9 rozporządzenia Komendant Powiatowy Policji w N. nadal jest organem właściwym do spełnienia jej roszczeń finansowych. W uzasadnieniu skargi opisała stan faktyczny sprawy oraz przytoczyła stanowisko organów orzekających w I i II instancji. Podniosła, że powoływany przez organy wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a nie odnosił się do równoważnika za remont lokalu. Wskazała także, iż nie domaga się wydania decyzji przyznającej prawo do równoważnika, gdyż taka została wydana wcześniej i nadal pozostaje w obrocie prawnym, natomiast wnosi o wypłatę świadczenia. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wskazał ponadto, że wobec śmierci adresata decyzji M. K., nie można mówić o ważności decyzji przyznającej prawo do równoważnika i nabyciu posiadanego uprawnienia, ponieważ zachodzi bezprzedmiotowość decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Skarga na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji jest uzasadniona, choć zgłoszone przez skarżącą żądania nie mogą zostać uwzględnione w formie przez nią wskazaną. Na wstępie rozważań wskazać należy, że zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Zatem ocenie w postępowaniu przed sądem administracyjnym podlega prawidłowość stosowania i wykładni przepisów prawa przez organy orzekające w toku postępowania administracyjnego. Kryterium legalności (zgodności z prawem) powoduje, że sąd administracyjny może wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm./ - dalej jako p.p.s.a.). Wobec tak uregulowanego zakresu kontroli zaskarżonego aktu sąd administracyjny nie posiada kompetencji do potwierdzania ważności innych decyzji znajdujących się w obrocie prawnym, w związku z tym żądania skarżącej w tym przedmiocie nie mogą zostać przez sąd uwzględnione. Wskazać także należy, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd może wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca wniosła skargę na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Komendanta Powiatowego Policji w N. w przedmiocie wypłaty równoważnika za remont lokalu za lata "[...]". Prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego dla policjantów wynika z przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji ( tekst jedn. Dz. U. z 2007r., Nr 43, poz.277 ze zm.) Do 1 stycznia 2006r. prawo emeryta lub rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz zmarłym emerycie lub renciście policyjnym do równoważnika za remont lokalu wywodzone było z § 8 – wydanego na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o Policji – rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ( Dz. U. Nr 100, poz. 919). Przepis ten wraz z § 9 ust. 2 został uchylony z dniem 1 stycznia 2006r. przez § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005r. zmieniającego rozporządzenie z 28 czerwca 2002r. (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) Rozporządzenie zmieniające nie zawiera norm, które określałyby następstwa nowelizacji w odniesieniu do stanów prawnych uregulowanych wcześniej w drodze wydania decyzji administracyjnej przyznającej prawo do równoważnika za remont. Prawodawca nie wskazał zatem w jaki sposób uchylenie § 8 rozporządzenia oddziaływać ma w sferze interesu prawnego osób, które wcześniej nabyły uprawnienie. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się , że uchylenie czy zmiana podstawy prawnej stosunku prawnego, skonkretyzowanego w decyzji, nie ma wpływu na dalsze istnienie tego stosunku. Jeżeli ustawodawca zamierza odnieść się do tych stanów w zakresie skutków zamieszcza stosowne rozwiązania w przepisach nowelizujących. ( por. postanowienie NSA z 18 czerwca 2008r., sygn. akt I OSK 953/07, T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej, PiP z 1992r. nr 7). Skoro rozporządzenie zmieniające nie zawiera stosownych przepisów, nadal zatem pozostają w obrocie prawnym decyzje przyznające uprawnienie. Wskazać także należy na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008r., sygn. akt U 4/08 dotyczący kwestii zgodności § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z art. 29 ust.1 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin w związku z art. 92 ust.1 ustawy o Policji oraz z art. 2 i art. 92 ust.1 Konstytucji. Wnioskowi w zakresie badania zgodności § 1 ust.2 rozporządzenia z 28 grudnia 2005r. z ustawą o Policji i Konstytucją Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 22 listopada 2007r. odmówił nadania dalszego biegu. Z uwagi jednak na analogiczne regulacje prawne dotyczące obu świadczeń (równoważnika za brak lokalu i równoważnika za remont lokalu) stanowisko Trybunału stwierdzające zgodność zaskarżonych przepisów rozporządzenia w zakresie równoważnika za brak lokalu ze wskazanymi ustawami i Konstytucją można odnieść do równoważnika za remont lokalu. Trybunał uznał, że żaden przepis ustawowy nie przyznaje emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W tym kontekście uchylenie § 8 omawianego wyżej rozporządzenia z 28 grudnia 2005r. nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy. Wskazany wyrok Trybunału nie rozstrzyga jednak kwestii wpływu zmiany stanu prawnego na sytuację emerytowanych funkcjonariuszy posiadających pozostającą w obrocie prawnym decyzję przyznającą prawo do równoważnika za remont. W rozpoznawanej sprawie decyzją nr "[...]" M. K. (mężowi skarżącej) przyznane zostało prawo do równoważnika za remont lokalu. Tryb uzyskania prawa do równoważnika i podstawę jego wypłaty skarżącej po śmierci męża nie został w toku postępowania administracyjnego ustalony, nie potrafił też okoliczności tych wyjaśnić pełnomocnik organu podczas rozprawy. Wnioskiem z "[...]" skarżąca zwróciła się o wypłatę tego świadczenia za lata "[...]". W myśl art. 61 § 1 kpa postępowanie w sprawie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, natomiast datą wszczęcia postępowania na wniosek jest dzień doręczenia żądania strony organowi administracji. Skoro zatem skarżąca złożyła stosowny wniosek określający treść żądania, adresata tego żądania i podpisała go, to niewątpliwie postępowanie administracyjne zostało wszczęte ( bez względu na to czy żądanie jest zasadne, czy nie ). Z kolei w myśl art. 104 § 1 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Obowiązek załatwienia sprawy w terminie oznacza obowiązek wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty lub kończącej postępowanie w sprawie w sposób formalny. W ocenie sądu skutkiem przyznania w przeszłości emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego w drodze decyzji administracyjnej na podstawie obowiązujących wówczas przepisów jest powstanie stosunku prawnego, którego zmiana lub rozwiązanie wymagają także wydania decyzji, podlegającej kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej. Skoro uprawnienie wynikało z decyzji to brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że kolejne wnioski mogą być załatwiane w innej formie. Indywidualna sprawa administracyjna rozstrzygnięta raz w formie decyzji w tej samej formie winna być nadal rozstrzygana. Organ nie mógł zatem poprzestać na udzieleniu stronie informacji, jak miał to miejsce w rozpoznawanej sprawie , o braku możliwości załatwienia sprawy. Podobne stanowisko co do formy załatwienia wniosku wypłatę równoważnika było już prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 2 lipca 2009r., sygn. akt III SAB/Gd 20/09; wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 lipca 2009r., sygn. akt II SAB/Bd 29/09; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 sierpnia 2009r, sygn. akt IV SA/Wr 165/09) Za niezasadne Sąd uznał stanowisko organów administracji, dotyczące braku w aktualnym stanie prawnym organu posiadającego kompetencję do rozpoznania wniosku skarżącej, z uwagi na uchylenie § 9 ust. 2 rozporządzenia z 28 czerwca 2002r. Skoro bowiem przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji odsyłają w kwestiach uprawnień mieszkaniowych emerytów do przepisów regulujących tę kwestię w odniesieniu do funkcjonariuszy pozostających w służbie, to organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta (członka rodziny uprawnionego do renty rodzinnej) będzie organ wskazany w § 9 ust.1 rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie będzie to więc, z mocy § 9 ust.1 pkt 5 rozporządzenia, Komendant Powiatowy Policji w N. Takie samo stanowisko w kwestii właściwości organów zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w powołanym wyżej wyroku oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 30 lipca 2009r. , sygn. akt II SAB/Go 31/09. Rzeczą organu drugiej instancji będzie, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dokonanie oceny, czy pismo organu I instancji z dnia "[...]" skierowane do skarżącej w odpowiedzi na złożony przez nią wniosek, jest decyzją administracyjną zawierającą rozstrzygnięcie o jej żądaniu, mimo niepełnej formy przewidzianej dla decyzji w art. 107 § 1 kpa; w takim przypadku odwołanie skarżącej winno być rozpatrzone zgodnie z przepisami dotyczącymi postępowania odwoławczego, czy też pismo to decyzją nie jest - w tym przypadku, zgodnie z wcześniejszymi wskazaniami Sądu, wniosek J. K. winien być załatwiony przez organ I instancji rozstrzygnięciem władczym. Dla pełnego ustalenia stanu faktycznego wyjaśnienia także będzie wymagać sposób i forma uzyskania przez skarżącą jako wdowę po funkcjonariuszu, prawa do równoważnika i podstaw jego wcześniejszej wypłaty do jej rąk (za rok "[...]"). W tym stanie rzeczy, uznając zaskarżone postanowienie za wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie II sentencji wynika z art. 152 p.p.s.a.