II SA/Kr 1048/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: NSA Andrzej Niecikowski WSA Małgorzata Brachel- Ziaja Protokolant: Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi B.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 4 maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego B.B. kwotę 500 zł ( pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki, na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki pawilonu tymczasowego znajdującego się przy ul. [...] w K. na działce nr 1 obr. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek B.B. . Kontrola przeprowadzona na działce 1 w dniu 11 września 2009 r. wykazała, że obiekt ten został rozebrany. Nadto organ ustalił, że na mocy umowy z dnia [...] kwietnia 2008 r. B.B. i B.B. jako współwłaściciele działki nr 1 sprzedali ją (jako działkę niezabudowaną) firmie A. S.A. (obecna nazwa B. S.A. z siedzibą w K. ). Tym samym, w ocenie organu, B.B. utracił przymiot strony w postępowaniu. Odwołanie od wyżej opisanej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniósł B.B. , domagając się jej uchylenia. Wskazał, że postępowanie nie może być uznane za bezprzedmiotowe, gdy istnieje stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracyjny. W przedmiotowej sprawie uregulowania wymaga sprawa nie dokonanych zaległych płatności za bezprawną, bezumowną, kilkudziesięcioletnią "dzierżawę" jego części działki na której stał przedmiotowy pawilon należący do Skarbu Państwa, we władaniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w K. . Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] maja 2009 r. (znak: [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Organ podzielił ustalenia organu I instancji. Brak pawilonu tymczasowego sprawia, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. W takiej sytuacji zbędne jest już odnoszenie się do zarzutów skarżącego. Skargę na decyzję WINB w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł B.B. Powtórzył argumenty podniesione w odwołaniu. Nadto wskazał, że nie została podana data rozpoczęcia postępowania administracyjnego, co skutkuje błędnie określonym zakresem postępowania. Jego wniosek dotyczył bowiem całości nielegalnie umiejscowionego pawilonu tymczasowego i został złożony w dniu 28 marca 1995 r. Jak wynika z umowy kupna-sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego Rep.[...] w dniu [...] lutego 2008 r. na działce znajdowała się część pawilonu. Nadto, nie wiadomo w jaki sposób "zniknął" przedmiotowy obiekt. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze, podał, że sprawa zaległych płatności za korzystanie z działki nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Natomiast skarżący może dochodzić odszkodowania za bezumowne korzystanie z jego działki na drodze postępowania cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Skarga jest zasadna. Podkreślenia wymaga, że B.B. wniosek o "wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu pawilonu tymczasowego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia przez Zarząd Autostrad, obecnie Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w K. , mieszczącego się przy ul. [...] w K. w złożył w dniu 28.03.1995 r., będąc współwłaścicielem działki objętej kw [...] nr 2 . Po uchyleniu przez organ odwoławczy w dniu [...].11.1995 r. (k [...]), decyzji Prezydenta Miasta K. o umorzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie, organ I instancji pismem z dnia 17 maja 1996 r. (k. [...]) zawiadomił strony (Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w K. , Z.S. , S.B., , B..B. , M.B. , S.Z. i S.N. ) o wszczęciu, na wniosek B.B. , postępowania w sprawie rozbiórki pawilonu tymczasowego wykonanego w latach 1975 - 76 przez Zarząd Autostrad (od 1982 r przejętego przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w K. ) przy ul. [...] w K. W dniu 3.06.1996 r. do wniosku przyłączyła się F.K. (k.[...]). Z dniem 1 stycznia 1999 r. nastąpił podział dotychczasowego państwowego nadzoru budowlanego, którego konsekwencją było oddzielenie funkcji inspekcyjno-kontrolnych (organy nadzoru budowlanego) od funkcji administracyjno-prawnych dotyczących nadawania prawa, czyli wydawania pozwoleń (organy administracji architektoniczno-budowlanej). Dlatego przedmiotowa sprawa została przejęta do rozpoznania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. . Po wieloletnim okresie bezczynności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w dniu 10 lipca 2007 r. wezwał wnioskodawcę o przedłożenie dokumentów potwierdzających stan prawny działki nr 1 , określając przedmiot postępowania jako " sprawę z wniosku o rozbiórkę pawilonu tymczasowego zlokalizowanego przy ul. [...] w K. , na działce nr 1 obr.[...]". Z kolei zawiadomieniem z dnia 22.09.2008 r., wystosowanym wyłącznie do B.B. i B.B. , organ pouczył strony w trybie art.10 kpa. Decyzja organu I i II instancji wydana w przedmiotowej sprawie doręczona została B.B. , B.B. i B. S.A. w K. Organy nie wyjaśniły dlaczego nie doręczyły decyzji pozostałym stronom zawiadomionym o wszczęciu postępowania w 1995 r. W uzasadnieniach decyzji odniesiono się jedynie do braku przymiotu strony B.B. Zgodnie z przepisem art.105 § 1 kpa, stanowiącym podstawę zaskarżonej decyzji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Postępowanie może się stać się bezprzedmiotowe z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Pierwszy przypadek będzie miał miejsce wtedy, gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej lub, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej. Natomiast z przyczyn podmiotowych postępowanie stanie się bezprzedmiotowe, gdy jedyna strona postępowania administracyjnego utraciła przymioty, o których mowa w art. 28 lub wskutek śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, podstawą uznania postępowania za bezprzedmiotowe było ustalenie, że pawilon tymczasowy na działce nr 1 został rozebrany oraz, że B.B. i B.B. jako współwłaściciele działki nr 1 sprzedali ją, co oznacza, że B.B. utracił przymiot strony w postępowaniu. Stanowisko to jest błędne. Zauważyć bowiem należy, że na skutek wniosku B.B. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki pawilonu tymczasowego wykonanego przy ul. [...] w K. (całego), a nie jego części zlokalizowanej na wydzielonej następnie działce 1 . Ponieważ organ nie ustalił, że obiekt budowlany został rozebrany w całości, fakt jego nieistnienia na działce nr 1 nie może jeszcze być przyczyną uznania postępowania za bezprzedmiotowe. Organ nie ustalił przy tym, czy również składającej wniosek F. K. (k.[...] akt administracyjnych) nie przysługuje przymiot strony. Nadto, rozważyć należy, czy rzeczywiście postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się z wniosku skarżącego. Zgodnie z art.61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Tego rodzaju model inicjowania postępowania jest kompromisem między zasadą oficjalności a zasadą skargowości. Oficjalność wiąże się ze specyfiką działań podejmowanych przez administrację publiczną, a zwłaszcza z obowiązkiem kształtowania stosunków społecznych przy użyciu formy decyzji administracyjnej z urzędu, bez inicjatywy jednostki lub nawet wbrew jej woli. Wyrazem tego jest możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Natomiast zasada skargowości przyjęta jest tam, gdzie administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki. Jednakże przepisu tego "nie można tak interpretować, iż daje on podstawę prawną do wszczynania bądź z urzędu, bądź na wniosek postępowania w określonych sprawach administracyjnych. Decydują bowiem o tym przepisy prawa materialnego" (B. Adamiak, J. Borkowski, glosa do postanowienia NSA z dnia 3 grudnia 1987 r., SAB/Wr 8/87, OSP 1990, z. 11-12, poz. 397, t. 1). Przepisy prawa materialnego regulujące skutki samowolnej budowy obiektu budowlanego (art.48 - 51) nie określają sposobu (na wniosek czy z urzędu) wszczęcia postępowanie w tych sprawach. Mając jednakże na uwadze, że - zgodnie z art.81 prawa budowlanego - podstawowym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest nadzór i kontrola nad przestrzeganiem ustawy oraz wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą, przyjąć należy, że wszczęcie postępowania przed organami nadzoru budowlanego, w zakresie usuwania naruszeń prawa budowlanego prawa budowlanego następuje z urzędu. Również w doktrynie przyjmuje się stanowisko, że "jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Jeżeli chodzi zaś o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem, wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek" (B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 305). Taki pogląd wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając w wyroku z dnia 25.10.2006 r. II OSK 1257/05, że "W przypadku gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Wszczęcie postępowania przed organami nadzoru budowlanego, w zakresie usuwania naruszeń prawa budowlanego ...następuje z urzędu." Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny również w wyroku z dnia 4.07.2007 r. (II OSK 1314/06). Poglądy te sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. W konsekwencji przyjąć należy, że w sprawach, których przedmiotem jest naruszenie prawa budowlanego, wszczęcie postępowania przez organ nadzoru budowlanego nie jest oparte na zasadzie skargowości. A tylko w takiej sytuacji wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanej osoby jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania ( por.B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 337; zob. także uch. NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119; wyr. NSA z dnia 24 maja 2001 r., IV SA 599/99, niepubl.) Wobec powyższego uznać należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepis art.105 § 1 kpa. Skoro postępowanie nadzorcze powinno być wszczęte z urzędu, sam fakt sprzedania działki przez osobę występującą z inicjatywą jego wszczęcia nie może być podstawą do uznania postępowania za bezprzedmiotowe. Nadto, w sytuacji, gdy wszczęte zostało postępowanie w sprawie rozbiórki pawilonu tymczasowego przy ul. [...] w K. (całego obiektu), to ustalenie przez organ faktu rozebrania tego pawilonu w części położonej na działce nr 1 także nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania. Wreszcie, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art.10 kpa, stanowiącego, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W niniejszej sprawie, jak już to wyżej sygnalizowano, organ uznał za strony postępowania: Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w K. , Z.S. , S.B. , B.B. , M.B. , S.Z. i S.N. . Nie ustalił, czy również składającej wniosek F.K. (k. [...] akt administracyjnych) przysługuje przymiot strony. Skoro decyzja została doręczona jedynie B.B, , B.B. i B. S.A. w K. , pozostałe, wyżej wymienione osoby pozbawione zostały udziału w sprawie. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także obowiązek wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny i to bez względu na to, czy miało ono czy też nie wpływ na wynik sprawy. Za niezasadny uznać natomiast należy zarzut skarżącego, że uregulowania wymaga sprawa zaległych płatności za bezprawną "dzierżawę" działki , na której stał pawilon tymczasowy. Kwestia ta pozostaje bowiem poza kompetencjami organu administracji publicznej. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jak również inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też na podstawie wyżej wskazanych przepisów oraz art.135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.