II GSK 997/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Trzciński Sędziowie NSA Krystyna Anna Stec Janusz Zajda (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt I SA/Ol 425/09 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w części oraz odmowa przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w części 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od P. M. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. kwotę 220 zł (dwieście dwadzieścia) złotych zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z [...] kwietnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wyrokiem z 27 sierpnia 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej odmowy przyznania płatności oraz zasądził od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: We wniosku z 27 marca 2008 r. P. M. zwrócił się o przyznanie płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej na rok 2008, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Decyzją z [...] lutego 2009 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w I., powołując się na art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.), przyznał wnioskodawcy płatności na rok 2008 z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO) w wysokości 8835,63 zł i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) w wysokości 2835,94 zł oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęce PZ). Odnośnie płatności zwierzęcych organ pierwszej instancji podał, że na podstawie informacji zawartych w rejestrze zwierząt oznakowanych i w rejestrze koniowatych wyliczona liczba zwierząt w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe wyniosła 0,00 DJP. Wnioskodawca nie spełnił zatem warunków przyznania płatności zwierzęcych na rok 2008, określonych rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 44, poz. 265; dalej: rozporządzenie MRiRW z 14 marca 2008 r.). Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wyjaśnił, że wnioskodawca w poprzednich latach ubiegał się o przyznanie płatności do gruntów rolnych, a zatem do przyznania płatności zastosowanie ma przepis § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MRiRW z 14 marca 2008 r. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. zwrócił uwagę, że skarżący 4 kwietnia 2006 r. przejął gospodarstwo po rodzicach, a bydło zostało mu przekazane 13 kwietnia 2006 r. Okoliczności te są istotne w świetle § 6, bądź § 7 rozporządzenia MRiRW z 14 marca 2008 r., gdyż powyższe przepisy umożliwiają otrzymanie płatności zwierzęcej niezależnie od kwestii posiadania zwierząt w okresie referencyjnym wymienionym w § 5 ww. rozporządzenia. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z uregulowań zawartych we wspólnotowych aktach prawnych stanowiących realizację wspólnej polityki rolnej wynika, że wsparcie finansowe rolników i wszelkie dopłaty do produkcji rolnej z założenia mają charakter przedmiotowy. Odnoszą się przede wszystkim do gospodarstwa rolnego i produkcji rolnej. Stąd uprawnienia do dopłat idą w ślad za gospodarstwem. Obowiązujące w tym zakresie przepisy (v. art. 74 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w Rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE.L.2004.141.18 ze zm.; dalej Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004) oraz odpowiadające mu art. 21 i 22 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego expressis verbis regulują sytuacje, w których do przekazania gospodarstwa rolnego dochodzi po złożeniu wniosku o przyznanie płatności. W przypadku, gdy przekazywane jest całe gospodarstwo przez jednego rolnika na rzecz drugiego po złożeniu wniosku pomocowego i przed spełnieniem wszystkich warunków przyznawania pomocy, przekazującemu nie przyznaje się żadnej pomocy w odniesieniu do przekazywanego gospodarstwa. W przypadku, gdy wniosek o pomoc zostanie złożony po wykonaniu czynności niezbędnych dla przyznania pomocy, a gospodarstwo przekazywane jest w całości przez jednego rolnika na rzecz drugiego po rozpoczęciu tych czynności, lecz przed spełnieniem wszystkich warunków przyznawania pomocy, pomoc może zostać przyznana przejmującemu pod warunkiem, że warunki ust. 3 lit. a/ i b/ zostały spełnione. W takim przypadku stosuje się ust. 4 lit. b/. Sąd podniósł, że w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego po okresie referencyjnym wskazanym w § 5 ust. 1 pkt 1 MRiRW z 14 marca 2008 r., uprawnienia następcy do otrzymania płatności zwierzęcej w 2008 r. oceniane być powinny na podstawie ilości, rodzaju i wieku zwierząt wpisanych do rejestru, przynależnych przekazanemu gospodarstwu. W konkluzji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien ustalić, czy osoba przekazująca skarżącemu gospodarstwo była w posiadaniu zwierząt wpisanych do rejestru, a następnie rozważyć wniosek skarżącego w oparciu o § 7 rozporządzenia MRiRW z 14 marca 2008 r., bowiem P. M., jak wynika z akt administracyjnych, składał już wcześniej wniosek o przyznanie mu płatności bezpośrednich. Powyższy wyrok został zaskarżony przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. skargą kasacyjną, którą zarzucił wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) przez ustalenie rzekomych naruszeń przepisów postępowania przez organy administracji, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię w postaci § 5 ust. 1 i § 7 rozporządzenia MRiRW z 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Mając powyższe na uwadze organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi P. M. na decyzję organu drugiej instancji, a nadto o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, iż skarżący wystąpił z pierwszym wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych w 2006 r. Wobec tego do skarżącego ma zastosowanie przepis § 5 rozporządzenia MRiRW z 14 marca 2008 r. Konstrukcja tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że muszą być spełnione dwie przesłanki, tj. posiadanie zwierząt w okresie referencyjnym, które to zwierzęta były wpisane do rejestru lub zgłoszone. P. M. w okresie referencyjnym tj. od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r. nie posiadał w swoim gospodarstwie zwierząt wpisanych lub zgłoszonych przez siebie do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych. Organ nie zgodził się również ze wskazaniem Sądu w zakresie ewentualnej możliwości zastosowania § 7 rozporządzenia MRiRW z 14 marca 2008 r., gdyż zgodnie z tym przepisem warunkiem ewentualnego przyznania płatności jest nabycie własności wszystkich gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, będących własnością rolnika, któremu co najmniej raz przyznano płatność zwierzęcą. Natomiast z materiału dowodowego w sprawie wynika, że P. M. nabył gospodarstwo rolne od rolnika, któremu nigdy nie przyznano płatności zwierzęcej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawy, na których oparto skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie są usprawiedliwione. Co do zasady, związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) ogranicza kontrolę zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji do oceny, czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami wyartykułowanymi w skardze kasacyjnej, poza przypadkami nieważności postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 ww. ustawy, której w niniejszej sprawie się nie dopatrzono. Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku został w sprawie oparty na zarzucie naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni § 5 ust. 1 i § 7 rozporządzenia MRiMW z 14 marca 2008 r. W związku z brakiem uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł dokonać jego merytorycznej oceny. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest ani zobowiązany, ani uprawniony do uzupełniania za stronę nie tylko podstaw kasacyjnych, ale także ich uzasadnienia. Przechodząc natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego zauważyć należy, że w ocenie WSA - wobec regulacji zawartej w art. 74 ust. 5 ww. Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 - § 6 i § 7 rozporządzenia MRiMW z 14 marca 2008 r. umożliwiają otrzymanie płatności zwierzęcej niezależnie od kwestii posiadania zwierząt w okresie referencyjnym wskazanym w § 5, związane są bowiem z nabyciem całości gospodarstwa przez rolnika. Uprawnienia następcy do otrzymania płatności zwierzęcej w 2008 r. oceniane być powinny na podstawie ilości, rodzaju i wieku zwierząt wpisanych do rejestru, przynależnych przekazanemu gospodarstwu. Ocena prawidłowości wykładni ww. przepisów, dokonanej przez WSA wymaga odniesienia się do całokształtu unormowań dotyczących płatności zwierzęcej. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługiwały płatności obszarowe uzupełniające m.in. do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych - położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. Stosownie do regulacji zawartej w ust. 1 tego artykułu przyznanie płatności obszarowej uzależnione było zaś od posiadania w oznaczonym czasie gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikującego się do objęcia tą płatnością. Szczegółowe warunki i tryb przyznawania płatności uzupełniającej jak i rodzaje roślin objętych tą płatnością regulowało rozporządzenie MRiMW z 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (wydane na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. a/ oraz art. 24c ww. ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego). Według § 2 ww. rozporządzenia płatność uzupełniająca do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, określonych tym przepisem, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, to tzw. płatność zwierzęca. Płatność zwierzęcą przywołane rozporządzenie przewidywało dla rolników, którzy: - posiadali w okresie od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r. określone tym przepisem zwierzęta, które w tym okresie były wpisane lub zgłoszone przez tego rolnika do rejestru zwierząt gospodarskich, a ponadto na podstawie wniosku złożonego w 2006 r. przyznano im płatność zwierzęcą (§ 5 ust. 1 ust. 1 pkt 1 i 2). - nie występowali uprzednio z wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej i w okresie od 15 września roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o przyznanie płatności zwierzęcej do 14 marca roku złożenia wniosku byli posiadaczami określonych zwierząt, które w tym okresie były wpisane lub zgłoszone przez tego rolnika do rejestru zwierząt gospodarskich (§ 6 ust. 1); przepis nie dotyczył przypadków określonych art. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru oraz art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego tzn. przypadków, gdy doszło do zmiany posiadania gospodarstwa i inwentarza w czasie między złożeniem wniosku a doręczeniem decyzji; - występowali uprzednio z wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub uzupełniającej, jeżeli: 1/ nabyli własność wszystkich gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego będącego własnością rolnika, któremu co najmniej raz przyznano płatność zwierzęcą na podstawie określonych przepisów, 2/ w okresie od 15 września roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o przyznanie płatności zwierzęcej do 14 marca roku złożenia tego wniosku byli posiadaczami określonych zwierząt, które w tym okresie były wpisane lub zostały zgłoszone do właściwego rejestru zwierząt (§ 7 ust. 1). Brzmienie przytoczonych regulacji wskazuje, że płatność zwierzęca przysługiwała rolnikowi, jeśli należał do jednej z grup rolników określonych w § 5, 6 lub 7 rozporządzenia. Wyjątek dotyczył zaś sytuacji, gdy doszło do przeniesienia posiadania gospodarstwa i zwierząt po złożeniu wniosku pomocowego. Niewątpliwie interpretacja unormowań krajowych, regulujących zasady przyznawania płatności zwierzęcych, winna uwzględniać regulacje wspólnotowe. Kwestie następstw przekazywania gospodarstw rolnych w zakresie nabycia prawa do płatności związanych z tym gospodarstwem reguluje art. 74 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. W ust. 2 stanowi on, że przekazującemu nie przyznaje się żadnej pomocy w odniesieniu do przekazywanego gospodarstwa, w przypadku gdy przekazywane jest całe gospodarstwo przez jednego rolnika na rzecz drugiego - po złożeniu wniosku pomocowego i przed spełnieniem wszystkich warunków przyznania pomocy. Według ust. 3 zaś pomoc, o którą ubiega się przekazujący, przyznawana jest przejmującemu w przypadkach określonych tą regulacją, w szczególności gdy przejmujący we właściwym czasie poinformuje właściwe władze o przekazaniu i zwróci się o wypłacenie pomocy. W treści ust. 4 zawarto wiążące zasady przekazywania gospodarstw, odnoszące się do stron tej czynności przyjmując m.in., że: a) wszystkie prawa i obowiązki przekazującego wynikające ze stosunku prawnego między przekazującym a właściwym organem powstałe na skutek złożenia wniosku o pomoc przechodzą na przejmującego; b) wszelkie działania niezbędne do przyznania pomocy i wszystkie deklaracje złożone przez przekazującego przed przekazaniem są przypisane przejmującemu do celów stosowania odpowiednich reguł wspólnotowych. Zgodnie natomiast z ust. 5, gdy wniosek o pomoc zostanie złożony po wykonaniu czynności niezbędnych dla przyznania pomocy, a gospodarstwo przekazywane jest w całości przez jednego rolnika na rzecz drugiego po rozpoczęciu tych czynności, lecz przed spełnieniem wszystkich warunków przyznawania pomocy, pomoc może zostać przyznana przejmującemu pod warunkiem, że w czasie przekazywania przejmujący poinformuje właściwe władze o przekazaniu i zwróci się o wypłacenie pomocy oraz przedstawi dowody przekazania wymagane przez właściwe władze, przy tym działania niezbędne do przyznania pomocy i wszystkie deklaracje złożone przez przekazującego przed przekazaniem są przypisane przejmującemu do celów stosowania odpowiednich reguł wspólnotowych. Treść powołanych wyżej przepisów prawa krajowego w zestawieniu z przepisami Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 nie pozwala wywieść z nich - jak uczynił to Sąd pierwszej instancji - że po przekazaniu gospodarstwa rolnego po okresie referencyjnym wskazanym w § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MRiMW z 14 marca 2008 r. uprawnienia przejmującego gospodarstwo do otrzymania płatności zwierzęcej oceniane winno być na podstawie ilości, rodzaju i wieku zwierząt wpisanych do rejestru, przynależnych gospodarstwu. Przepisy te nie stanowią oparcia dla wywodów, że uprawnienie do płatności zwierzęcej "idzie w ślad za gospodarstwem". Bez znaczenia jest, że zwierzęta określone ww. przepisem w tym czasie posiadali rodzice skarżącego. (por. wyrok NSA z 10 sierpnia 2008 r., sygn. akt II GSK 722/09, niepubl.). W ocenie NSA zarówno prawodawca wspólnotowy jak i krajowy przewidują możliwość przyznania uprawnień przysługujących przekazującemu na rzecz przejmującego tylko gdy przekazujący przed tą czynnością złożył stosowny wniosek pomocowy. Regulacja zawarta w art. 74 ust. 5 Rozporządzenia (WE) nr 796/2004 - do której odwołał się WSA - od sytuacji opisanych w poprzednich ustępach tego przepisu różni się tym, że wniosek o pomoc został złożony po wykonaniu czynności niezbędnych dla przyznania pomocy. Nie zmienia to jednak faktu, że przyznanie pomocy przejmującemu może mieć miejsce wyłącznie, gdy o pomoc tą ubiegał się przekazujący. W rozpoznawanej sprawie tymczasem - według niepodważonych ustaleń faktycznych - skarżący przejął gospodarstwo od rodziców, którzy nie złożyli wniosku pomocowego. Celem umowy darowizny było uzyskanie przez M. M., ojca skarżącego, renty strukturalnej. Z ewidencji wniosków o przyznanie płatności, załączonej do skargi kasacyjnej, wynika, że M. M., przed przekazaniem gospodarstwa rolnego synowi, nie otrzymał płatności zwierzęcej. W związku z tym nie została spełniona przesłanka, wskazana w § 7 rozporządzenia MRiMW z 14 marca 2008 r., że płatność zwierzęca przysługuje również rolnikowi, który występował uprzednio z wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej, jeżeli nabył własność wszystkich gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego będących własnością rolnika, któremu co najmniej raz przyznano płatność zwierzęcą. Nie jest też kwestionowane, że skarżący - jako rolnik, który występował uprzednio z wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej - nie spełniał warunków określonych § 6 rozporządzenia MRiMW z 14 marca 2008 r. Tym samym, w ocenie składu orzekającego NSA - wbrew wykładni dokonanej przez Sąd pierwszej instancji - z brzmienia przywołanych przepisów nie można wywieść, że w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego po okresie referencyjnym wskazanym w § 5 ust. 1 rozporządzenia, uprawnienia następcy (przejmującego gospodarstwo rolne) do otrzymania płatności zwierzęcej w 2008 r. oceniane winny być na podstawie ilości, rodzaju i wieku zwierząt wpisanych do rejestru, przynależnych przekazanemu gospodarstwu - niezależnie od tego, czy przekazujący przed przekazaniem gospodarstwa wniósł o przyznanie płatności zwierzęcej i spełniał prawem przewidziane wymogi do uwzględniania tego wniosku. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna, jako oparta na usprawiedliwionych podstawach, zasługiwała na uwzględnienie. Z uwagi na brak naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w sytuacji gdy zachodziło jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone orzeczenie i rozpoznał skargę. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).