II OSK 1066/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./ Sędzia WSA del. Leszek Kamiński Protokolant: Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. i R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 758/09 w sprawie ze skargi J. P. i R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty planistycznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 758/09 po rozpoznaniu skargi J. i R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Osina z dnia [...] stycznia 2009 r. w sprawie ustalenia opłaty planistycznej - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, iż pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty wynikającej z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm./ oraz uchwały Nr XXV/179/2005 Rady Gminy Osina z dnia 17 września 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego terenu, na którym znajduje się działka skarżących. Po wszczęciu postępowania została wydana decyzja ustalająca przedmiotową opłatę w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę w dniu [...] kwietnia 2008 r. Uwzględniając odwołanie od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie uchyliło zaskarżoną decyzję i skierowało sprawę do ponownego rozpoznania. W toku uzupełnionego postępowania organ pierwszej instancji zlecił sporządzenie nowego operatu szacunkowego, który opracowano w dniu [...] grudnia 2008 r. Rzeczoznawca ustalił, że wartość nieruchomości skarżących wzrosła z kwoty 7.496,00 zł do kwoty 49.899,00 zł, to jest o kwotę 42.403,00 zł. Odwołanie od tej decyzji wnieśli skarżący podnosząc, iż organ orzekający oparł się wyłącznie na operacie szacunkowym nie badając, czy miał miejsce faktyczny wzrost wartości nieruchomości w następstwie wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ dla zabudowy działki skarżących w ich ocenie było możliwe uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, zatem samo uchwalenie planu nie miało bezpośredniego znaczenia dla wartości nieruchomości. Zakwestionowano też kwestię publikacji uchwały w sprawie planu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wskazało, iż zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w razie zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od uchwalenia planu miejscowego, w związku z czym wzrosła wartość nieruchomości, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną procentowo w stosunku do wzrostu wartości nieruchomości, która to opłata jest dochodem własnym gminy. Wycena sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego jest obligatoryjnym środkiem dowodowym w sprawie ustalenia przedmiotowej opłaty. Jest ona pisemną opinią o wartości nieruchomości zawierającą fachowe i specjalistyczne informacje dotyczące szacowanej nieruchomości oraz obrazującą czynności przeprowadzone przez rzeczoznawcę w postępowaniu związanym z określeniem wartości nieruchomości /( 55-56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm./. Operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy w ocenie organu odwoławczego spełnia wszelkie wymogi stawiane przez ustawodawcę tego rodzaju opracowaniom. Wbrew przekonaniu strony, jedynie prawidłowo sporządzony operat szacunkowy może stanowić podstawę ustalenia opłaty planistycznej. Operat sporządzony w sprawie "jednoznacznie dowodzi wzrostu wartości nieruchomości w następstwie wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji zaistnienia zmiany przeznaczenia nieruchomości". W związku z zarzutem odwołania, iż strona mogła uzyskać decyzję o warunkach zabudowy na przedmiotowej nieruchomości organ odwoławczy stwierdził, iż brak jest dowodu, aby skutecznie ubiegała się o wydanie takiej decyzji. "Tym samym to właśnie uchwalenie planu sprawiło, iż doszło do zmiany przeznaczenia gruntu w konsekwencji uchwalenia planu". Ponadto ustawodawca dopuścił ustalenie opłaty planistycznej także w razie wydania decyzji o warunkach zabudowy /art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym/. Odnosząc się do zarzutu nienależytego opublikowania uchwały w sprawie planu, organ odwoławczy stwierdził, że plan ten został prawidłowo opublikowany w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżący podnieśli, że zostały naruszone przepisy art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku ze stwierdzeniem, że wyłącznie ze zmiany przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym wynika wzrost wartości nieruchomości; art. 7, 77, 80 i 107 ( 3 kpa wobec braku wyjaśnienia sprawy i przyjęcia, że jedynym i wystarczającym dowodem w sprawie jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego; art. 29 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez brak publikacji w sprawie planu miejscowego na stronie internetowej niezwłocznie po ogłoszeniu tej uchwały w dzienniku urzędowym. W ocenie skarżących to na organie ciąży obowiązek wykazania, że wzrost wartości nieruchomości spowodowała zmiana lub uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wzrost ten mógł bowiem nastąpić w wyniku ożywienia na rynku nieruchomości, co miało miejsce w sprawie w 2008 r. W sąsiedztwie działki skarżących znajdują się bowiem obiekty zabudowy jednorodzinnej oraz warsztat samochodowy, wybudowane przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego. Brak planu nie byłby więc dla skarżących przeszkodą dla zrealizowania inwestycji w postaci zabudowy ich działki na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Jedyną różnicą jaką powoduje uchwalenie planu jest to, że w razie jego braku inwestor musiałby uzyskać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, zaś wejście w życie planu powoduje, że przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę o taką decyzję nie musi już występować. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd stwierdził, że podstawą do ustalenia opłaty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości, który jest bezpośrednim wynikiem uchwalenia /lub zmiany/ miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś obowiązek wykazania tej okoliczności ciąży na organach prowadzących postępowanie, które zlecają rzeczoznawcy majątkowemu opracowanie operatu szacunkowego. W niniejszej sprawie zostało ustalone, iż przedmiotowa działka przeznaczona pod uprawy polowe w wyniku wprowadzenia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzyskała przeznaczenie na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług, zaś środkiem dowodowym obligatoryjnym na tę okoliczność jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Organy orzekające w sprawie w ocenie Sądu pierwszej instancji prawidłowo zatem ustaliły, że na skutek zmiany planu nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, co wynika z operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Podzielona została też przez Sąd kwestia taka, iż w sytuacji, gdy strona przed wejściem w życie planu nie ubiegała się o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, to tym samym właśnie uchwalenie planu sprawiło, iż doszło do zmiany przeznaczenia gruntu, a w konsekwencji do zmiany wartości nieruchomości. "Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że rozważania, czy wniosek strony o wydanie warunków zabudowy miałby analogiczny skutek, jest bezprzedmiotowe, albowiem wszelkie ustalenia w tym zakresie miałyby charakter hipotetyczny i nie zmieniałyby faktu, iż przeznaczenie nieruchomości przed wejściem w życie uchwały było inne, aniżeli po tym zdarzeniu." Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. P. i R. P. zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż wzrost wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika tylko i wyłącznie ze zmiany sposobu przeznaczenia nieruchomości, jaka dokonała się poprzez uchwalenie planu i tym samym błędne przyjęcie, iż operat szacunkowy jest wystarczającą przesłanką do ustalenia wzrostu ceny zbywanej nieruchomości, bez zbadania innych przyczyn mogących spowodować wzrost ceny nieruchomości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że opłata przewidziana art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest świadczeniem publiczno- prawnym wiążącym się z przysporzeniem majątkowym właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, dokonanym wskutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Warunkiem ustalenia tej opłaty jest zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W każdym przypadku jest więc wymagane rozważenie, czy istotnie uchwalenie lub zmiana planu miejscowego spowodowały ten wzrost. W niniejszej sprawie jedynym argumentem wysuwanym przez Sąd I instancji stanowiącym podstawę do wymierzenia opłaty planistycznej, jest operat szacunkowy sporządzony przez biegłego K. R. Zdaniem skarżących stanowisko to nie jest prawidłowe. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowany jest pogląd, iż to organ musi ustalić, że do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu. Chodzi przy tym o obiektywny wzrost wartości nieruchomości związany z przekwalifikowaniem nieruchomości. Przykładowo w sprawie orzekanej wyrokiem NSA z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1244/06 Sąd wskazał na to, iż operat szacunkowy sporządzony w tej sprawie wskazywał wprawdzie na wzrost wartość nieruchomości, nie wynikało jednak z niego, na czym polega bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości a ustaleniami przyjętymi w planie miejscowym. Organ nie jest przy tym związany ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. W wyroku z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II SA/Po 328/07 wskazano, iż należy ustalić w jakim w zakresie wzrost wartości nieruchomości jest spowodowany uchwaleniem planu miejscowego, a w jakim spowodowany czynnikami niezależnymi, nie można bowiem wykluczyć sytuacji, iż był on spowodowany ożywieniem rynku nieruchomości. Również inne czynniki jak np. inflacja, wzrost zamożności społeczeństwa, dynamiczny w ostatnich latach rozwój budownictwa, mogły mieć wpływ na wzrost wartości nieruchomości. Poza tym, skoro w sąsiedztwie działki skarżących znajduje się zabudowa umożliwiająca uzyskanie przez nich decyzji o warunkach zabudowy /przy spełnieniu zasady kontynuacji funkcji określonej w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym/ zanim został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to nie można uznać, że wyłącznie uchwalenie tego planu spowodowało wzrost wartości nieruchomości skarżących. Sąd powołał się na to, iż działka skarżących była przeznaczona pod uprawy polowe nie uwzględniając, że spełnia ona warunki z art. 61 ust. 1 ww. ustawy a ponadto stanowi użytek rolny klasy uprawniającej do tego, aby nie była wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia jako grunt rolny. Skoro więc sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego nie uniemożliwiał realizacji inwestycji w postaci zabudowy jednorodzinnej lub usług nieuciążliwych nie można zasadnie twierdzić, że uchwalenie planu wpłynęło na możliwość zlokalizowania na tym terenie tego rodzaju inwestycji. Okoliczność, że po uchwaleniu planu właściciel nieruchomości nie musi się już ubiegać o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę sama w sobie nie jest wystarczająca do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż wzrost wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika tylko i wyłącznie ze zmiany sposobu przeznaczenia nieruchomości, jaka dokonała się poprzez uchwalenie planu i tym samym błędne przyjęcie, iż operat szacunkowy jest wystarczającą przesłanką do ustalenia wzrostu ceny zbywanej nieruchomości, bez zbadania innych przyczyn mogących spowodować wzrost ceny nieruchomości. W ocenie orzekającego w niniejszej sprawie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy zarzut nie mógł być uwzględniony z tej przyczyny, iż w sytuacji, gdy bezpośrednio przed uchwaleniem przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu nie było planu miejscowego, to rację miał Sąd I instancji oddalając skargę na decyzję o ustaleniu opłaty planistycznej, opierając się na materiale dowodowym, który stanowił operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę. Sąd I instancji zauważył przy tym, że ustalone, iż przedmiotowa działka przeznaczona pod uprawy polowe dopiero w wyniku wprowadzenia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzyskała przeznaczenie na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług, zaś środkiem dowodowym obligatoryjnym na tę okoliczność jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał także za zasadne stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż bez znaczenia dla sprawy pozostaje okoliczność, czy skarżący mógł przed wejściem w życie przedmiotowego planu miejscowego uzyskać decyzję administracyjną o ustaleniu warunków zabudowy dla określonej inwestycji, skoro o taką decyzję się w ogóle nie ubiegał. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.