I SA/Wa 799/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Iwona Kosińska Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania od decyzji Ministra Transportu z dnia [...] października 2007 r. nr o odmowie wyrażenia zgody na dokonanie przez P. S.A. w W. czynności prawnej polegającej na oddaniu firmie [...] w dzierżawę gruntu położonego w W. przy ulicach [...], stanowiącego części działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków numerami [...], jednostka ewidencyjna [...], będącego własnością Skarbu Państwa - we władaniu P. S.A., stanowiącego część terenu Dworca [...] w W. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] października 2007 r. Minister Transportu - działając na podstawie art. 18 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 z późn. zm.) i na wniosek P. SA w W. - nie wyraził zgody na wydzierżawienie przez w/w Spółkę opisanego na wstępie gruntu. W dniu 14 grudnia 2007 r. J. G., którego oferta została uznana za najkorzystniejszą w przetargu zorganizowanym przez Zarząd P. SA w W. a dotyczącym oddania przedmiotowego gruntu w dzierżawę, zwrócił się do Ministra Transportu o zmianę, w trybie art. 154 § l k.p.a., w/w decyzji. W odpowiedzi otrzymał pismo z dnia 15 stycznia 2008 r. nr TK5z-054-l/08, w którym wyjaśniono mu przyczyny odmowy uwzględnienia wniosku. Uznając powyższe pismo za decyzję, J. G., zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postanowieniem z dnia 20 maja 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 287/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powyższą skargę odrzucił, stojąc na stanowisku, że pismo to nie stanowiło decyzji a jeśli nawet uznać je za tego rodzaju akt, to skarga nie została wniesiona do Sądu po wyczerpaniu środków zaskarżenia, które przysługiwały skarżącemu w postępowaniu administracyjnym. Postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 1006/08 skarga kasacyjna na to postanowienie Sądu Wojewódzkiego została oddalona. W dniu 14 lipca 2008 r. J. G. złożył wniosek do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Transportu z dnia [...] października 2007 r. Decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2008 r. nr [...] odmówiono wszczęcia postępowania nadzorczego a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją organu (wydaną na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]). Ta ostatnia decyzja została w dniu [...] grudnia 2008 r. zaskarżona skargą do Sądu. Z kolei w dniu 11 lutego 2009 r. J. G. złożył do Ministra Infrastruktury wniosek cyt. "o ponowne rozpatrzenie sprawy i zmianę decyzji Ministra Transportu z dnia [...] października 2007 r. nr [...], poprzez wyrażenie zgody na dokonanie przez P. SA w W. czynności prawnej polegającej na oddaniu firmie [...] w dzierżawę opisanych wyżej terenów." Z tymże wnioskiem złożył także wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Rozpatrując powyższy wniosek Minister Infrastruktury stwierdził – jak wspomniano wyżej – niedopuszczalność wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] października 2007 r. nr [...] podnosząc, że zgodnie z art. 127 § l k.p.a. odwołanie służy stronie. Jeżeli zatem odwołanie zostało wniesione przez osobę nie mającą tego statusu to jest ono niedopuszczalne. Organ wyjaśnił też, iż w myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego Minister podniósł, iż J. G., prowadzący działalność gospodarczą jako [...] nie był stroną w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed ministrem właściwym do spraw transportu, dotyczącym zgody na dokonanie czynności prawnej w zakresie rozporządzania składnikami aktywów trwałych - w rozumieniu przepisów o rachunkowości, a zaliczanymi do wartości niematerialnych i prawnych, rzeczowych aktywów trwałych lub inwestycji długoterminowych, w tym oddania tych składników do korzystania innym podmiotom na podstawie umów prawa cywilnego lub ich wniesienia jako wkładu do spółki, jeżeli wartość rynkowa przedmiotu rozporządzenia przekracza równowartość w złotych 50.000 euro, obliczoną na podstawie średniego kursu ogłoszonego przez Narodowy Bank Polski, według stanu z dnia wystąpienia o zgodę (art. 18 ust 2 ustawy z dnia 8 września 2000 roku o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"). Powyższe bowiem postępowanie miało charakter nadzoru administracyjnego sprawowanego nad Spółką P. S.A., który to nadzór (nad działalnością gospodarczą P. S.A., w kwocie przewyższającą 50.000 euro) sprawuje minister właściwy do spraw transportu na podstawie art. 18 ust 2 wyżej wskazanej ustawy. Nadzór ten sprawowany zaś jest w celu zapobiegania zagrożeniom mogącym powstać w wyniku prowadzenia przez przedsiębiorcę (P. S.A.) działalności gospodarczej. Uprawnienia nadzorcze w przedmiotowej sprawie powiązane są z uprawnieniami kontrolnymi organu nadzoru. Organ nadzoru może zatem, on po przeprowadzeniu weryfikacji przedłożonego przez P. S,A., wniosku władczo ingerować w wprowadzoną działalność gospodarczą, w celu zapobieżenia wystąpieniu zagrożenia, przeciwdziałania zagrożeniom lub usunięcia ich skutków. Natomiast podmiot, na rzecz którego miałoby nastąpić rozporządzenie składnikami aktywów trwałych będących mieniem P., ma jedynie interes faktyczny w rozstrzygnięciu tej sprawy. Jest on bowiem wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, ale brak jest przepisu prawa powszechnie obowiązującego, mogącego stanowić podstawę żądania stosownych czynności organu. Organ podkreślił, że wynikające z prawa cywilnego uprawnienie J. G. działającego pod firmą [...], do żądania zawarcia umowy dzierżawy może dopiero powstać po udzieleniu przez ministra właściwego do spraw transportu zgody P. S.A. na dokonanie przedmiotowej czynności prawej. Do tego momentu zaś sfera uprawnień potencjalnego nabywcy nie jest powiązana z prowadzonym postępowaniem nadzoru. Powołując się na stanowisko orzecznictwa i doktryny, podkreślano też, iż interes prawny strony, uprawniający ją do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, musi być interesem własnym i nie można go wywodzić wyłącznie z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet gdyby związki te miały charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny. Nabywca zaś ma jedynie interes faktyczny w udzieleniu zezwolenia przez organ, ale nie ma interesu prawnego, uzasadniającego uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Konkludując organ stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", stroną jest tylko ten, kto przedstawia wniosek określony w art. 18 ust. 2c do rozpatrzenia przed właściwym organem. Powyżej przedstawione postanowienie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniósł J. G. Skarżący, wnosząc o uchylenie w/w postanowienia, zarzucił organowi naruszenie art. 28 i 154 k.p.a. oraz art. 18 ustawy z dnia 18 września 200 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" a także art. 70 (2) § 3 k.c. – poprzez przyjęcie, iż skarżący nie jest stroną postępowania i nie posiada interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym wyrażenia zgody na zawarcie przez PKP SA umowy dzierżawy części terenu Dworca [...] w W. Ponadto – zdaniem skarżącego – organ naruszył również art. 2 Konstytucji RP poprzez odmowę skarżącemu prawa do rzetelnej i sprawiedliwej procedury administracyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej akcentowano zwłaszcza, że oddalając skargę kasacyjną na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 287/08, Naczelny Sad Administracyjny, podzielając pogląd Sadu pierwszej instancji, że w sprawie nie został wyczerpany tryb zaskarżenia decyzji w postępowaniu administracyjnym, uznał jednak, że wniesiona w tamtej sprawie skarga była skargą na decyzję administracyjną. Powyższe – zdaniem skarżącego – oznaczało, że w pewnym zakresie Naczelny Sad Administracyjny uznał za uzasadnione zarzuty objęte podstawami kasacyjnymi, bo stwierdził, że skarżącemu przysługiwał wniosek do Ministra Infrastruktury o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jako źródło swego interesu prawnego w powyższym postępowaniu skarżący wskazywał art. 70(2) § 3 k.c., gdyż na podstawie tego przepisu przysługuje mu roszczenie o zawarcie przedmiotowej umowy dzierżawy. W końcowej części uzasadnienia skargi (str. 6 skargi) skarżący podniósł ponadto, że mając właśnie na względzie treść postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2009 r., złożył on wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z jednoczesnym wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku, cyt. "na podstawie art. 154 k.p.a. w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Wniosek ten jest uzasadniony, gdyż decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2008 r. [...] w przedmiocie zmiany decyzji Ministra Transportu z dnia [...] października 2008 r. [...], wbrew przepisom art. 107 § 1 k.p.a., nie zawierała pouczenia o obowiązku wyczerpania trybu odwoławczego (...)". W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną a to z tej przyczyny, że organ, mylnie odczytując treść wniosku z dnia 11 lutego 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionego przez J. G., rozpoznał go jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której została wydana w dniu [...] października 2007 r. decyzja przez Ministra Transportu. W rzeczywistości zaś wniosek ten dotyczył postępowania nadzwyczajnego, prowadzonego w trybie art. 154 k.p.a., w którym została wydana przez Ministra Infrastruktury – jak uznał to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 8 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 1006/08 - decyzja z dnia [...] stycznia 2008 r. dotycząca odmowy zmiany w/w decyzji Ministra Transportu. Choć przyznać trzeba, że istotnie redakcja przedmiotowego wniosku z dnia 11 lutego 2008 r. jest mało precyzyjna i może wprowadzać w błąd, jednak obowiązkiem organu – w przypadku wątpliwości, co do treści żądania strony - było w takim przypadku wyjaśnienie tej kwestii. Znamienne w sprawie było, że w piśmie z dnia 11 lutego 2008 r. skarżący napisał cyt. "W związku z wydaniem przez Ministra Infrastruktury decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji Ministra Transportu z dnia [...] października 2007 r. (...) o odmowie zgody na dokonanie przez P. SA czynności prawnej polegającej na oddaniu w dzierżawę (...) wnoszę o ponowne rozpatrzenie sprawy i zmianę decyzji Ministra Transportu (...)" co należało rozumieć, iż skarżący składa wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2008 r. i domaga się, aby rozpoznając ten wniosek, organ zmienił decyzję Ministra Transportu z dnia [...] października 2007 r. Na takie rozumienie wniosku z dnia 11 lutego 2008 r. wskazuje również treść jego uzasadnienia, w którym J. G. chronologicznie przedstawia przebieg podejmowanych przez niego w tej sprawie działań i po przedstawieniu poglądu zawartego w w/w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2009 r. stwierdza, że (powołując się na to stanowisko Sądu) wnosi o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w trybie przepisów art. 127 § 3 k.p.a., bowiem pismo Ministra z dnia 15 stycznia 2008 r., nie zawierało pouczenia o terminie i trybie wniesienia odwołania. Powyższe rozumowanie znajduje także potwierdzenie w treści skargi wniesionej do Sądu, w której skarżący formułując zarzuty w stosunku do organu, wskazuje – jak podniesiono to wyżej - m. in. na obrazę art. 154 k.p.a. Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy organ centralny winien rozpoznać wniosek J. G. z dnia 11 lutego 2008 r. jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy o zmianę - w trybie art. 154 k.p.a. - decyzji Ministra Transportu z dnia [...] października 2007 r. W tych warunkach, ponieważ organ – jak wspomniano wyżej – wydał postanowienie o niedopuszczalności odwołania w sprawie, w której odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) nie zostało wniesione, czym rażąco – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – naruszył przepisy procedury administracyjnej, warunkujące wydanie tego rodzaju postanowienia od wniesienia odwołania czy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 134 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).