II GSK 28/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 sierpnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 884/09 w sprawie ze skargi I. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską oddala skargę kasacyjną Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 884/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską I. K., stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, a także zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia. I. K. w dniu 20 września 2008 roku przystąpiła do egzaminu konkursowego na aplikację radcowską przed Komisją Egzaminacyjną działającą na obszarze Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. Uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2008 roku w/w Komisja Egzaminacyjna ustaliła wynik egzaminu konkursowego I. K. na 189 punktów, co zgodnie z przepisem art. 339 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059, ze zm.; dalej cytowanej jako: ustawa o r. pr.) oznaczało negatywny wynik tego egzaminu. Odwołanie od powyższej uchwały wniosła I. K. Skarżąca kwestionowała sformułowanie pytań nr 98, 118, 136 oraz 238. Decyzję z dnia [...] marca 2009 r., Minister Sprawiedliwości działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 33¹º ust 2 ustawy o r. pr. – utrzymał w mocy uchwałę Komisji Egzaminacyjnej. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że egzamin przeprowadzony został w trybie zgodnym z wymogami ustawy o r. pr. i rozporządzenia Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie powoływania i odwoływania członków komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzania egzaminu konkursowego i radcowskiego (Dz. U. Nr 258, poz. 2164, ze zm.). Minister ustosunkował się do zarzutów dotyczących kwestionowanych pytań i uznał, że wszystkie pytania sformułowane były jednoznacznie i zawierały tylko jedną poprawną odpowiedź. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła na powyższą decyzję I. K. Skarżąca zarzuciła Ministrowi Sprawiedliwości: 1) naruszenie prawa materialnego tj.: art. 339 § 1 ustawy o r. pr. poprzez przyjęcie, iż pytania nr 136 i 238 są prawidłowo sformułowane pomimo, iż więcej niż jedna odpowiedź zaproponowana w teście jest odpowiedzią prawidłową oraz poprzez nie przyznanie punktów za odpowiedzi udzielone na pytania nr 98, 118, 136 oraz 238, które nie są zgodne z kluczem odpowiedzi aczkolwiek są prawidłowe; 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi strona podtrzymała swoje dotychczasowe zarzuty dotyczące pytań testowych nr 98, 118, 136 i 238. Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Sprawiedliwości, stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu i orzekł o kosztach. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji uznał za nieuzasadnione zarzuty skarżącej dotyczące pytań nr 98, nr 136 oraz nr 238. Zdaniem Sądu, wskazane pytania testowe mieszczą się w ramach zakresu przedmiotowego egzaminu konkursowego na aplikację radcowską i zostały sformułowane zgodnie z przepisem art. 339 ust. 1 ustawy o r. pr. Sąd uznał za uzasadnione zarzuty skarżącej dotyczące pytania nr 118. Pytanie nr 118 brzmiało następująco: "Zgodnie z ustawą o swobodzie działalności gospodarczej, przedsiębiorca, którego wykreślono z rejestru działalności regulowanej z przyczyn rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności regulowanej, ponowny wpis do tego rejestru można uzyskać: A. w każdym czasie wyłącznie za zgodą ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, B. po upływie jednego roku od dnia wydania decyzji o zakazie wykonywania działalności objętej wpisem, C. nie wcześniej niż po upływie trzech lat od dnia wydania decyzji o wykreśleniu z rejestru działalności regulowanej". W kluczu odpowiedzi, jako prawidłową wskazano odpowiedz "C", zaś skarżąca udzieliła odpowiedzi "B". Sąd I instancji podkreślił, że ustawą z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 888) dokonano nowelizacji ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.). Zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w brzmieniu obowiązującym w dniu 20 września 2008 r., a więc w dacie przeprowadzenia egzaminu konkursowego dla kandydatów na aplikantów radcowskich, przedsiębiorca, którego wykreślono z rejestru działalności regulowanej, może uzyskać ponowny wpis do rejestru w tym samym zakresie działalności gospodarczej nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 71 ust. 1. W tej sytuacji uznać należy, iż treść pytania testowego nr 118 wraz z odpowiedzią "C", uznaną przez organ za jedynie prawidłową, odpowiada treści przepisu art. 72 ust. 1 sprzed nowelizacji ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, dokonanej ustawą z dnia 10 lipca 2008 r. Sąd wskazał, że zgodnie z wyraźnym pouczeniem zawartym w punkcie 7 widniejącym na stronie tytułowej urzędowego druku egzaminu konkursowego – pytania testowe miały zostać opracowane według stanu prawnego na dzień 20 września 2008 r., tj. na dzień przeprowadzenia egzaminu. Sąd stwierdził, że po nowelizacji powołany przez Ministra Sprawiedliwości, jako podstawa prawna prawidłowej odpowiedzi na pytania egzaminacyjne nr 118, przepis art. 72 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie dawał możliwości uznania za prawidłową jakiejkolwiek odpowiedzi, w tym przede wszystkim odpowiedzi "C". W tej sytuacji pytanie testowe nr 118 zostało opracowane z ewidentnym naruszeniem normy prawnej wskazanej w przepisie art. 339 ust. 1 ustawy o r. pr. Sąd uchylił decyzję Ministra z dnia [...] marca 2009 r. celem przeprowadzenia przez ten organ ponownej analizy zarzutów związanych ze spornym pytaniem nr 118 i wskazał, że I. K. brakowało wyłącznie jednego punktu, co dodatkowo czyni zasadnym dokonanie wnikliwej analizy pytania testowego nr 118, w kontekście art. 339 ust 1 ustawy o r. pr. Sąd uznał, że Minister Sprawiedliwości uchybiając zasadom postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. nie wykazał dostatecznie jasno wszystkich okoliczności przekonywujących o trafności swojego rozstrzygnięcia w zakresie pytania testowego nr 118, a uchybienia te mogły mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Sprawiedliwości. Zaskarżył wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Powołując się na art. 173 § 1 i art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.) zarzucił: naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie, to jest naruszenie przepisów art. 339 ust 1 i 3 ustawy o r. pr. w brzemieniu właściwym dla okresu, w którym odbywał się egzamin konkursowy, poprzez błędne przyjęcie, że pytanie nr 118 egzaminu konkursowego na aplikację radcowską zostało skonstruowane wadliwie i z naruszeniem ustawy o radcach prawnych, że nie było możliwości uznania za prawidłową jakiejkolwiek odpowiedzi na to pytanie, w tym przede wszystkim odpowiedzi C, naruszenie przepisów postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewłaściwym wyjaśnieniu podstaw rozstrzygnięcia, błędnej ocenie, że w postępowaniu przed Ministrem Sprawiedliwości doszło do naruszenia przepisów k.p.a. i nieuzasadnionym przyjęciu, że istnieją podstawy do uwzględnienia skargi w miejsce jej oddalenia. W uzasadnieniu Minister Sprawiedliwości nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do pytania testowego nr 118 i wskazał, że zmiana ustawy, nie wiązała się z istotną rekonstrukcją normy prawnej, czy też z nadaniem jej nowej treści normatywnej. Celem ustawodawcy było dokonanie jedynie zmian redakcyjnych, bez wpływania na samą regulację i jej zakres. Zmiana dokonana nowelizacją nie miała wpływu na wybór prawidłowej odpowiedzi. Zdaniem Ministra należy rozważyć, czy sam fakt dokonania nowelizacji może przesądzić o konieczność dodania skarżącej za jedno pytanie dodatkowego punktu. Zdaniem organu przyznanie punktu prowadziłoby do niesprawiedliwych ocen w płaszczyźnie porównawczej pomiędzy kandydatami na aplikantów. Jeden punkt za pytanie testowe nr 118 otrzymywałyby zarówno osoby, które odpowiedziały prawidłowo z uwagi na zasób posiadanej wiedzy, jak i te osoby, które takiej wiedzy nie posiadały. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, ilość punktów uzyskanych na egzaminie konkursowym na aplikację radcowską winna wiązać się z poziomem wiedzy kandydata. Ewentualne nawet uchybienia w konstrukcji pytania mogą prowadzić do podwyższenia punktacji, jednak tylko wówczas, gdy pozostają w dostatecznym powiązaniu z procesem zakreślania prawidłowej odpowiedzi, czego w wypadku pytania nr 118 zabrakło. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania sądowego. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, wyznacza strona przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Oceniana w ten sposób skarga kasacyjna Ministra Sprawiedliwości jest nieusprawiedliwiona i podlega oddaleniu. W świetle zarzutów skargi kasacyjnej przedmiotem rozważań jest naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego przy dokonywaniu oceny prawidłowości sformułowania pytania nr 118 oraz naruszenie prawa procesowego polegające na błędnej ocenie, że istniały podstawy do uwzględnienia skargi. Zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywody kasatora koncentrują się na ocenie poprawności pytania nr 118, natomiast zarzuty procesowe nie zawierają w istocie merytorycznego uzasadnienia. Wobec faktu, że I. K. brakowało jednego tylko punktu do osiągnięcia pozytywnego wyniku egzaminu, ocena prawidłowości pytania nr 118 ma znaczenie decydujące dla ustalenia wyniku egzaminu konkursowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie uznał, że pytanie nr 118 było sformułowane wadliwie i nie spełniało wymagań ustawowych, zaś zarzuty skargi kasacyjnej, co do tej oceny, nie są usprawiedliwione. Na wstępie przypomnieć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, iż pytania na egzaminie konkursowym na aplikacje powinny być skonstruowane w sposób możliwie precyzyjny, przy czym jedna z trzech odpowiedzi zawartych w teście musi być prawidłowa. Sposób formułowania pytań nie może wprowadzać w błąd uczestników egzaminu (por. np. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 641/08, wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 28/10). Prezentowane było też w orzecznictwie NSA stanowisko, że aby test spełniał wymogi zawarte w art. 339 ust. 1 ustawy o r. pr. musi istnieć możliwość udzielenia odpowiedzi na pytanie w oparciu o uregulowania ustanowione przez prawodawcę (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 310/0, wyrok NSA z dnia 7 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 415/07). Poglądy te Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie uznał, że Minister w zaskarżonej decyzji nie wykazał w sposób przekonywujący, że kwestionowane przez skarżącą pytanie 118 spełnia wymogi ustawowe tzn. jest precyzyjne i jedna z odpowiedzi testowych, wskazana w kluczu jako prawidłowa, jest rzeczywiście prawidłowa. Egzamin testowy został przeprowadzony 20 września 2008 r. i zgodnie z pouczeniem i pisemną instrukcją do testu kandydaci powinni udzielać odpowiedzi na pytania testowe zgodnie ze stanem prawnym na datę egzaminu. Nie ulega wątpliwości, że pytanie nr 118 zostało sformułowane w oparciu o art. 72 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 71 tej ustawy. Art. 72 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej został znowelizowany ustawą z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 141, poz. 888). Ustawa zmieniająca została ogłoszona w dniu 5 sierpnia 2008 r. i stanowiła, że nowelizacja art. 72 weszła w życie akurat w dniu egzaminu tj. w dniu 20 września 2008 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że w dacie egzaminu tj. dnia 20 września 2008 r. nowe brzmienie ustawy powinno być znane zdającym i powinni oni udzielać odpowiedzi mając na uwadze nowy, zmieniony tekst ustawy. Pytanie testowe także powinno opierać się na nowym tekście ustawy, nie zaś na tekście, który dzień wcześniej tj. dnia 19 września utracił moc, co było powszechnie wiadome od dnia ogłoszenia ustawy zmieniającej, tj. od dnia 5 sierpnia 2008 r. Wszelkie odstępstwa od wskazanej zasady musiały wywoływać niejasność i budzić wątpliwości zdających, co nie może być akceptowane przy ocenie pytań testowych pod względem ich zgodności z prawem. Wskazać należy, że wbrew stanowisku Ministra, zmiana treści art. 72 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej miała wpływ na ocenę pytania nr 118, bowiem w świetle nowej treści ustawy pytanie to wymagało korekty. Zgodnie z tekstem art. 72 ust. 1 przed nowelizacją "Przedsiębiorca, którego wykreślono z rejestru działalności regulowanej, może uzyskać ponowny wpis do tego rejestru nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji o wykreśleniu z rejestru działalności regulowanej z przyczyn, o których mowa w art. 71 ust. 1". Te przyczyny to m.in. rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej, o których mowa w pytaniu nr 118. Zgodnie z tekstem art. 72 ust. 1 po nowelizacji (obowiązującym w dacie egzaminu) "Przedsiębiorca, którego wykreślono z rejestru działalności regulowanej może uzyskać ponowny wpis do rejestru w tym samym zakresie działalności gospodarczej nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 71 ust. 1". Decyzja, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy to decyzja o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem. Nie jest to zatem decyzja o wykreśleniu z rejestru, tylko zupełnie inna decyzja o zakazie wykonywania działalności objętej wpisem, która to decyzja, gdy wykreślenie następuje z przyczyn wymienionych w art. 71 ust. 1 ustawy, zawsze poprzedza wykreślenie z rejestru. Nowy stan prawny nawiązuje zatem do decyzji o zakazie wykonywania działalności, nie zaś do decyzji o wykreśleniu z rejestru. W tym stanie prawnym żadna z trzech odpowiedzi przewidzianych w pytaniu nr 118 nie jest poprawna. W szczególności nie jest poprawna przewidziana w kluczu odpowiedź C: Zgodnie z ustawą o swobodzie działalności gospodarczej, przedsiębiorca, którego wykreślono z rejestru działalności regulowanej z przyczyn rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności regulowanej, ponowny wpis do tego rejestru może uzyskać: C. nie wcześniej niż po upływie trzech lat od dnia wydania decyzji o wykreśleniu z rejestru działalności regulowanej. W świetle powyższego wywody Ministra na temat "kosmetycznego" charakteru omawianej zmiany prawa oraz braku rzeczywistej zmiany stanu prawnego nie są zasadne. Niezależnie bowiem od oceny znaczenia i skutków całokształtu wprowadzonej nowelizacji, spowodowała ona, że odpowiedź C na pytanie nr 118 przestała być poprawna i żadna inna odpowiedź testowa też nie była poprawna. W tym stanie rzeczy pytanie nr 118 nie odpowiadało wymogom art. 339 ustawy o r. pr., a Sąd I instancji nie naruszył prawa materialnego prezentując takie stanowisko. Sąd I instancji nie naruszył też prawa procesowego uchylając decyzję Ministra w sytuacji, gdy skarżącej brakowało jednego punktu, a punktu tego nie otrzymała właśnie za wadliwie sformułowane pytanie nr 118. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie prezentował pogląd, że wadliwie sformułowane pytanie nie może powodować negatywnych skutków dla zdającego, zatem za wadliwie formułowane pytanie należy zdającemu przyznać punkt. Przyznanie punktu za wadliwe pytanie nr 118 powodowało konieczność uznania, że skarżąca uzyskała 190 punktów. Zważywszy, że przedmiotem sprawy jest ustalenie negatywnego wyniku egzaminu konkursowego, a nie odpowiedź na poszczególne pytania, uznać należy, że wyrok Sądu I instancji uchylający decyzję Ministra utrzymującą w mocy uchwałę o negatywnym wyniku egzaminu jest prawidłowy. Zważywszy powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.