II OSK 2064/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędzia del. WSA Anna Klotz Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością - Spółka Komandytowo Akcyjna z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 816/09 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkańców [...] na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2009 r., sygn. II SA/Kr 816/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkańców [...] na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent Miasta Krakowa decyzją z [...] stycznia 2009 r. znak [...] na mocy art.149 § 3 i art. 148 § 2 w zw. z art. 150 § 1 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Krakowie reprezentowanej przez zarządcę nieruchomości A. S., odmówił wznowienia postępowania, w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą dla [...] Sp. z o.o. Spółka Komandytowo-akcyjna w K., pozwolenia na budowę inwestycji pn. "budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami, garażem wbudowanym, instalacjami wewnętrznymi: kanalizacji, wody, c.o., energetyki, wentylacji mechanicznej mieszkań i garaży, parkingami i układem drogowym wewnętrznym, przekładkami sieci energetycznej, likwidacją nieczynnej sieci ciepłowniczej, zlokalizowanych na działkach ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] przy ul. [...] w K. oraz nowoprojektowanym wjazdem z ul. [...] - działki nr [...],[...] i [...]". W uzasadnieniu decyzji po obszernym przytoczeniu treści składanych przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w K. kolejnych pism w tym z dnia 10 września 2008 r. ( wpływ 15 września 2008 r.), z dnia 25 września 2008 r. (wpływ 29 września 2008 r.), z dnia 26 listopada 2008 r. ( wpływ 1 grudnia 2008 r.) i udzielanych jej odpowiedzi, organ wskazał, że wnioskodawca domaga się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. Ponadto podniósł, że biorąc pod uwagę, iż Wspólnota Mieszkaniowa [...] dowiedziała się o przedmiotowej decyzji w pierwszych dniach września 2008 r., a pismo, w którym po raz pierwszy poruszono kwestię wznowienia postępowania zakończonego jej wydaniem wpłynęło do organu w dniu 1 grudnia 2008 r. (data złożenia pisma w urzędzie pocztowym – 28 listopada 2008 r.), stwierdzić należy, iż miesięczny termin określony w art. 148 k.p.a. nie został zachowany. W tej sytuacji na podstawie art. 148 § 2 k.p.a., stosownie do art. 149 § 3 k.p.a., należało odmówić wznowienia postępowania. Ponadto organ podniósł, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, krąg stron ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. 2006 r. Nr 156, poz. 1118) i przytoczył brzmienie tego przepisu obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania jak i wydania decyzji pozwolenia na budowę. Ponadto organ stwierdził, że przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 k.p.a., co oznacza, że cytowany przepis k.p.a. nie będzie miał zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Ponadto zauważono, że w pismach z dnia 18 września 2008 r. oraz 2 października 2008 r., mieszkańcy budynku przy ul. [...] nie zostali uznani za stronę przedmiotowego postępowania zakończonego wydaniem decyzji Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r., gdyż działka na której ów budynek jest położony nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Organ wyjaśnił nadto, że w przedmiotowej sprawie odległości od granic działek inwestycji są zgodne z przepisami odrębnymi, a w szczególności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690). Dodatkowo, w oparciu o § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133), autor projektu sporządził dodatkową analizę zakresu oddziaływania projektowanego budynku na otoczenie, w szczególności zakresu przesłaniania i zacieniania budynków sąsiednich w związku z realizacją inwestycji. Analiza ta - zdaniem organu - również potwierdza, że planowana inwestycja nie oddziałuje na nieruchomości sąsiednie z punktu widzenia zgodności z obowiązującymi przepisami. Na skutek wniesionego odwołania przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] Wojewoda Małopolski decyzją z [...] marca 2009 r. znak [...], na podstawie art. 81 ust. 1, art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja jest słuszna i odpowiada prawu. Budynek przy ul. [...] w K. jest położony na sąsiedniej nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...] ob. [...] w P., która nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego budynku. Członkom Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K., a zarazem współwłaścicielom w/w działki, nie przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę co wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który precyzuje ogólne pojęcie strony postępowania z art. 28 k.p.a. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wyłącza kryteria, których uwzględnienia wymaga przepis art. 28 k.p.a. Zatem, zgodnie z prawem budowlanym, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jest terenem wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W przypadku obiektów budowlanych tymi przepisami odrębnymi są warunki techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Ponieważ odległość projektowanego budynku od budynku przy ul. [...] wynosi ponad 20m, pozwala to na stwierdzenie zgodności z § 271 w/w rozporządzenia, dotyczącym wymaganych odległości między budynkami ze względu na przepisy przeciwpożarowe. Projektowany budynek od strony wschodniej usytuowano w odległości 11,21 m od granicy działki nr [...], co nie narusza § 12 tego rozporządzenia tj. min. 4m dla budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy. Analiza przesłaniania pokazuje natomiast zgodność z przepisem § 13 cyt. rozporządzenia, gdyż nie zachodzi sytuacja, w której między ramionami kąta 60 stopni wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, znajdzie się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania. Odnośnie zaprojektowanych miejsc parkingowych również nie stwierdzono naruszeń § 19 w/w rozporządzenia, gdyż usytuowane na działce inwestycji 3 miejsca postojowe znajdują się w odległości większej niż 5m od granicy działki budowlanej nr [...]. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy stwierdził, że zachodzi niedopuszczalność wznowienia postępowania na wniosek złożony przez podmiot nie będący stroną postępowania (przyczyna formalna: brak legitymacji procesowej podmiotu wnioskującego), co już czyni bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy kwestię niezachowania miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wywiodła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w K., wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. W treści skargi zarzucili wydanej decyzji naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji mimo istnienia przesłanek do jej uchylenia, art. 10 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tego przepisu i rezygnację z realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, art. 149 § 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie oceny przyczyny wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania w oparciu o art. 149 § 1 k.p.a., art. 107 § 3, art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi wskazano przede wszystkim na niedopuszczalne w świetle art. 149 § 1 k.p.a. przeprowadzenie postępowania i dokonanie oceny co do przyczyn wznowienia bez wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Skarżąca zarzuciła, że ponieważ brak udziału strony w postępowaniu nie wynikał z winy strony, stwierdzenie, że nie została zrealizowana przesłanka pozytywna, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi poważne naruszenie art. 149 w zw. z 151 § 1 k.p.a. W pierwszej fazie rozpatrywania podania o wznowienie postępowania organowi administracji nie wolno bowiem ocenić czy przyczyny wznowienia z art. 145 § 1 k.p.a. faktycznie wystąpiły. Kwestię tę organ powinien rozważyć dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Ponadto - zdaniem skarżącej - Wojewoda Małopolski błędnie ocenił, że Wspólnocie nie przysługiwałby przymiot strony w postępowaniu o wydaniu pozwolenia na budowę zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2008 r., poprzez przyjęcie, że Wspólnota nie znajduje się w strefie oddziaływania planowanej inwestycji, zarzucając, że organ nie przeanalizował czy wybudowanie planowanego obiektu nie wpłynie na możliwość dalszej zabudowy działki, na której znajduje się budynek Wspólnoty. Za niewłaściwe uznała skarżąca ograniczenie zastosowania przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego tylko i wyłącznie do "istniejących nieruchomości budynkowych" jako znajdujących się obszarze oddziaływania obiektu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w decyzji z dnia [...] marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca naruszają prawo. Na początku swoich rozważań Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 149 k.p.a. złożenie wniosku o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (§ 1) lub odmową w drodze decyzji wznowienia postępowania (§ 3). Natomiast zgodnie z § 2 postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Ponadto podniósł, że zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, a zgodnie z § 2 termin do złożenia podania o wznowienie podania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 (gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Sąd I instancji podkreślił, że ustawodawca wskazał w treści art. 151 § 1 k.p.a., iż stwierdzenie występowania jednej z podstaw wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 k.p.a. i 145a k.p.a. może nastąpić dopiero po przeprowadzeniu postępowania wstępnego w trybie art. 149 § 1 i 2 k.p.a. Jedną z tych podstaw wznowieniowych stanowi fakt, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § pkt 4 k.p.a.). Ponadto Sąd podniósł, że ustawodawca nie wskazał przesłanek dla wydania przewidzianej w art. 149 § 3 k.p.a. decyzji o odmowie wznowienia postępowania, jednakże przesłanki te zostały określone w doktrynie i orzecznictwie. Nadto Sąd wyjaśnił, że przesłanki te mogą mieć charakter przedmiotowy lub podmiotowy. Decyzję o odmowie wznowienia uzasadnia również uchybienie ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Jedną z formalnych przesłanek o charakterze podmiotowym, która uzasadnia wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania stanowi wniesienie podania przez podmiot, który nie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Oznacza to jednak, że odmowa wznowienia postępowania z przyczyny podmiotowej następuje tylko i wyłącznie wtedy, gdy jednoznacznie wiadomo, iż podmiot składający wniosek o wznowienie postępowania nie może być uznany za stronę postępowania i nie trzeba w tym zakresie przeprowadzać postępowania wyjaśniającego. W szczególności ma to miejsce – zdaniem Sądu - gdy podanie wnosi strona, która z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu lub gdy wszystkie strony brały udział w postępowaniu, co jednoznacznie pozwala ustalić, że wnoszący podanie nie był stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej. W ocenie Sądu I instancji brak legitymacji do wniesienia wniosku ma miejsce wówczas, gdy podmiot składający wniosek nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej i gdy nie twierdzi we wniosku o wznowienie, że kwestionowana przez niego decyzja w trybie art. 145 § 1 k.p.a. narusza jego interes prawny lub obowiązek. Natomiast gdy podmiot składający wniosek - jak to miało miejsce w sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonego przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2009 r. - wskazał, że posiada przymiot strony dotyczący wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, a więc wskazał, że sprawa zakończona wydaniem w/w decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczy jego interesu prawnego - ustalenie podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania wymagało wydania postanowienia o wznowieniu, a po jego wydaniu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu sprawdzenie, czy strona skarżąca jest czy też nie jest stroną wnioskowanego do wznowienia postępowania. Niedopuszczalne zatem było, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, aby organy badały w trybie art. 149 § 3 k.p.a. czy skarżąca jest stroną postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Kwestia ta bowiem może być rozstrzygnięta dopiero po ewentualnym wznowieniu postępowania zakończonego udzieleniem pozwolenia na budowę. Ponadto Sąd stwierdził, że w omawianej sprawie organy l i II instancji uznały, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z [...] maja 2008 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna w K., pozwolenia na budowę w/w inwestycji ponieważ Wspólnocie Mieszkaniowe [...] nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu przepis z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 w/w ustawy bowiem wskazana we wniosku o wznowienie nieruchomość należąca do Wspólnoty (oznaczona jako dz. nr [...]) znajduje się poza zasięgiem negatywnego oddziaływania przedmiotowej inwestycji. W ocenie Sądu podjęcie przez organy decyzji, w której przesądzono o statusie odwołującej się Wspólnoty jako nie posiadającej przymiotu strony należy ocenić jako przedwczesne, bowiem zostało dokonane na etapie badania dopuszczalności wniosku o wznowienie w trybie art. 149 § 3 k.p.a. Odnosząc się zaś do kwestii uchybienia terminu do wniesienia przez stronę skarżącą podania o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z [...] maja 2008 r. znak: [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, że nie ulega wątpliwości, iż uchybienie terminom z art. 148 k.p.a. uprawnia, a zarazem zobowiązuje organy do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Zarazem jednak należy mieć na uwadze, że organ l instancji przyjął, iż Wspólnota Mieszkaniowa [...] uchybiła terminowi art. 148 k.p.a. wskazując, że jak wynika z informacji podanej przez skarżącą , ta dowiedziała się o wydaniu w/w decyzji o pozwoleniu na budowę "w dniu 2 lub 3 września 2008 r. po zapoznaniu się z treścią tablicy informacyjnej umieszczonej na placu budowy zamierzenia". Natomiast pismo, w którym - zdaniem organu l instancji - po raz pierwszy poruszono kwestię wznowienia postępowania wpłynęło do organu w dniu 1 grudnia 2008 r. (data złożenia pisma w urzędzie pocztowym – 28 listopada 2008 r.). W ocenie Sądu powyższe ustalenie, że strona skarżąca uchybiła miesięcznemu terminowi określonemu w art. 148 k.p.a., nie zostało dokonane przez organ l instancji w sposób nie budzący wątpliwości. Jak wynika z akt sprawy poza sporem jest, że skarżąca dowiedziała się o przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę w pierwszych dniach września 2008 r. tj. 2-3 września 2008r.). Organ nie wyjaśnił jednak przesłanek, dla których przyjął, że dopiero pismo, w którym Wspólnota zarzucił organowi przewlekłość postępowania w sprawie o wznowienie przedmiotowego postępowania uznał za wniosek o wznowienie, a odmówił takiego charakteru pismom wcześniej skierowanym przez Wspólnotę do organu, uchybiając przez to dyspozycjom z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które nakładają na organy administracji publicznej obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nadto Sąd I instancji podniósł, że jakkolwiek ustalenie czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w terminie było obowiązkiem organów obu instancji, to jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ II instancji ograniczył się jedynie do wskazania, że kwestia zachowania terminu jest "bez znaczenia" z uwagi na niedopuszczalność wznowienia przedmiotowego postępowania ze względu na brak legitymacji podmiotu wnioskującego. Tym samym organ II instancji uchybił także zasadzie dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a. Konkludując Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wyjaśni wszystkie okoliczności związane z terminem złożenia przez stronę skarżącą wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W zależności od ustaleń organ podejmie jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 149 k.p.a., a w sytuacji gdy zajdzie potrzeba badania wskazanej przez stronę skarżącą podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ wznowi postępowanie zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. i przeprowadzi postępowanie w trybie art. 149 § 2 k.p.a. Ponadto Sąd I instancji zauważył, że w sprawie wątpliwości budzi prawidłowość umocowania pełnomocnika strony skarżącej A. S., albowiem z przedłożonych w aktach administracyjnych dokumentów, w tym uchwał Wspólnoty nr [...] i nr [...] r. nie wynika zakres umocowania A. S. Ponieważ zakres uprawnień i obowiązków zarządcy nieruchomości, które jak wynika z uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej [...] nr [...] został ustalony w umowie zawartej między A.S. i Wspólnotą organ powinien wezwać A. S. do dołączenia tej umowy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowo-akcyjna w Kr. (dawniej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowo-akcyjna w K.), zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie wnosząc o stwierdzenie nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie i zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania według norm przepisanych. Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na naruszeniu przez zaskarżony wyrok przepisów postępowania sądowoadministracyjnego poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, bądź też niezastosowanie, a to naruszeniu: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, w wyniku niewłaściwej wykładni art. 149 k.p.a., b) art. 151 p.p.s.a. w wyniku niewłaściwej wykładni art. 149 k.p.a., c) art. 133 p.p.s.a., d) art. 135 p.p.s.a., e) art. 31 p.p.s.a w zw. z art. 28 i 29 p.p.s.a., f) art. 49 p.p.s.a w związku z art. 46 § 3 p.p.s.a, albowiem naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że zarzuca błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i jednocześnie niezastosowanie art. 151 p.p.s.a. jako że w postępowaniu przed Sądem nie było podstaw do stwierdzenia, że decyzja Wojewody Małopolskiego i decyzja Prezydenta Miasta Krakowa naruszają przepisy postępowania w sposób który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Stąd również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie, jako że skarga wniesiona przez Wspólnotę Mieszkańców [...] podlegała oddaleniu. Ponadto skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 149 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis art. 149 § 3 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej odmawia wznowienia postępowania w drodze decyzji. Odmowa wznowienia postępowania następuje w razie ziszczenia się przesłanek podmiotowych i przedmiotowych oraz w razie uchybienia terminowi, do złożenia wniosku o wznowienie. Ponadto skarżący kasacyjnie przytoczył stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 13 listopada 1998 r., sygn. I Sa 625/98 (LEX nr 45121) i wskazał, że stąd wniosek, że podstawą do odmowy wznowienia postępowania jest wniesienie wniosku przez podmiot niebędący stroną postępowania. W związku z tym, że wniosek o wznowienie postępowania złożył podmiot nie będący stroną, zdaniem skarżącego kasacyjnie, stanowi to podstawę do odmowy wznowienia postępowania. W tej sytuacji, Sąd I instancji błędnie przyjął, że ustalenie przez organy administracji publicznej przesłanki braku przymiotu strony wymagało uprzedniego wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Wskazano również, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 K.p.a., zatem wyłącza stosowanie tego przepisu. Ponadto podniesiono, że celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę "jedynie do wymienionych" tam podmiotów dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikając z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Czyni to stroną postępowania budowlanego jedynie tego, komu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania jego nieruchomości. Ponadto, autor skargi kasacyjnej wskazał, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji niewłaściwie zastosował art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie że organ nie wyjaśnił przesłanek dla których pismo Wspólnoty z dnia 28 listopada 2008 r. uznał za wniosek o wznowienie postępowania jako, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa szczegółowo uzasadnia ustalenie złożenia wniosku o wznowienie postępowania z naruszeniem terminu z art. 148 k.p.a., tym samym – zdaniem skarżącego kasacyjnie - organ podjął wszelkie niezbędne kroki konieczne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy oraz wydając decyzję na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Wskazano również, że Wspólnota dopiero w piśmie z dnia 28 listopada 2008 r. podniosła kwestię wznowienia postępowania, co organ słusznie ocenił jako uchybienie miesięcznemu terminowi na wniesienie wniosku o wznowienie postępowania. Skoro – zdaniem skarżącej Spółki - sama Wspólnota przed dniem 28 listopada 2008 r. nie kwestionowała okoliczności braku swego udziału w postępowaniu to organ również nie mógł sam nadać odmiennego charakteru żądaniu pisma z dnia 10 września 2008 r. Autor skargi kasacyjnej wskazał również, że sama okoliczność iż Wspólnota Mieszkańców [...] nie miała uprawnienia do żądania wznowienia postępowania w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje, że decyzje organów wydawane w postępowaniu administracyjnym odpowiadają prawu, a skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zasługuje na oddalenie. W tym kontekście, nawet gdyby uznać, iż decyzje organów odmawiające wznowienia postępowania uchybiają przepisom art. 7, 77 i 80 k.p.a., skarga nie powinna zostać uwzględniona ze względu na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ponieważ ww. naruszenie przepisów postępowania nie mogłoby mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. W dalszej części uzasadnienia z ostrożności procesowej skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonym wyrokiem również decyzji Prezydenta Miasta Krakowa (organ I instancji) mimo że - jak wykazano powyżej - szczegółowo odnosiła się ona do kwestii uchybienia terminowi do żądania wznowienia postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie powyższe uchybienie, przy założeniu nieuwzględnienia wskazanej wyżej argumentacji skargi kasacyjnej, mogłoby być przesłanką uchylenia co najwyżej decyzji Wojewody Małopolskiego (organ II instancji). Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że skoro wątpliwości Sądu budziło umocowanie A. S. do reprezentowania Wspólnoty Mieszkańców [...], to Sąd winien wezwać ją w trybie art. 31 p.p.s.a. do wykazania swego umocowywania przy pierwszej czynności procesowej. Wobec tego skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 31 p.p.s.a w zw. z art. 28 i 29 p.p.s.a. lub naruszenie art. 49 p.p.s.a. i wskazał, że niewłaściwe umocowanie osoby działającej za stronę przed Sądem stanowi jednocześnie podstawę do uznania postępowania za nieważne w trybie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Z tego względu naruszenie art. 31 i art. 49 p.p.s.a. może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota Mieszkańców [...] w K. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) - zwanej w dalszej części tego uzasadnienia p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Oceniając przesłanki nieważności postępowania zauważyć należy, iż w skardze kasacyjnej podniesione zarzuty naruszenia prawa procesowego a to art. 31 p.p.s.a. w związku z art. 28 i 29 p.p.s.a. oraz art. 49 p.p.s.a w związku z art. 46 § 3 p.p.s.a. zmierzają do wykazania, iż w sprawie tej zaistniała nieważność postępowania o jakiej mowa w art. w art. 183 § 2 pkt. 2 p.p.s.a. Nie można wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uznać, że w tej sprawie zachodzi nieważność z art. 183 § 2 pkt. 2 p.p.s.a. czy też inna o jakiej mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z dyspozycji wskazywanego art. 183 § 2 pkt. 2 p.p.s.a. wynika , że nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Zdolność sądowa została zdefiniowana w art. 25, a zdolność procesowa w art. 26. Zdolność sądowa stanowi cechę danego podmiotu, która pozwala na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z jego udziałem w charakterze strony, tj. zgodnie z art. 32 p.p.s.a. - skarżącego lub organu, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Brak zdolności sądowej danego podmiotu, w zależności od momentu jego ujawnienia, powoduje odrzucenie skargi lub wniosku, zawieszenie postępowania , nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) lub przesłankę do jego wznowienia (art. 271 pkt 2 p.p.s.a.). Uniemożliwia więc podjęcie czy też kontynuowanie postępowania lub daje podstawę do usunięcia jego skutków, jeżeli zostało zakończone. Dlatego też posiadanie zdolności sądowej przez podmioty występujące przed sądem administracyjnym jest niezbędnym warunkiem przeprowadzenia skutecznego i ważnego postępowania. Zdolność procesowa oznacza prawo podmiotu wyposażonego w zdolność sądową do samodzielnego (tj. w wypadku osób fizycznych - osobiście, zaś jednostek organizacyjnych - przez swoje organy lub osoby uprawnione do działania w ich imieniu albo w odniesieniu do obu kategorii podmiotów - przez pełnomocników) podejmowania czynności procesowych w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niespornym pozostaje w tej sprawie co wprost wynika z akt tej sprawy, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] w K. złożyła skargę do WSA w Krakowie podpisaną przez zarządcę nieruchomości A. S., która spowodowała uruchomienie przedmiotowego postępowania jak też występowała w imieniu tej Wspólnoty w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonych decyzji. Po złożeniu tej skargi Sąd I instancji wezwał A. S. dnia 12 czerwca 2009 r. do usunięcia braków skargi poprzez wskazanie umocowania do wniesienia skargi i określonej reprezentacji strony skarżącej . Pismem z dnia 22 czerwca 2009 r. wykonano zarządzenie Sądu i przedstawiono uchwałę nr [...] właścicieli lokali Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. upoważniającego zarządcę do dokonania czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu polegającej na zawarciu umowy w sprawie reprezentowania Wspólnoty oraz udzielenia pełnomocnictwa radcy prawnemu S. K. do reprezentowania tej Wspólnoty przed sądem administracyjnym. Na podstawie tej uchwały udzielono w/w radcy prawnemu pełnomocnictwa do występowania przed WSA w imieniu Wspólnoty i ten pełnomocnik reprezentował Wspólnotę przed sądem. Zatem kwestia reprezentacji skarżącej Wspólnoty przed Sądem I instancji nie wpływa w żadnym wypadku na nieważność postępowania w opisanym zakresie. Skargę złożyła natomiast A. S. w oparciu o uchwałę nr [...], którą Wspólnota powierzyła zarząd i zarządzanie nieruchomości [...] w K. A. S. Podnieść w tym miejscu należy, iż niezależnie od tego, że wniesienie skargi jest to czynność zachowawcza ( a nie rozporządzająca) będąca czynnością zwykłego zarządu to przede wszystkim prawo do wniesienia przedmiotowej skargi w imieniu Wspólnoty wynikało z tego, że A.S. występowała w postępowaniu administracyjnym w imieniu właśnie w/w Wspólnoty, gdyż to organy administracji uznały ją za podmiot ( badając to we wstępnym etapie postępowania), który mógł skutecznie złożyć wniosek w tej sprawie ( uznany za wniosek o wznowienie), a ponadto w/w brała udział w tym postępowaniu reprezentując Wspólnotę Mieszkaniową [...] w K. a więc tym samym co do zasady nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy w/w mogła skutecznie wnieść skargę w imieniu tej Wspólnoty aby domagać się oceny legalność zaskarżonych decyzji dotyczących przecież spraw Wspólnoty, którymi ta zarządza. Odrębną kwestią była sprawa reprezentowania tejże Wspólnoty przed Sądem co też skutecznie zostało w tej sprawie zauważone i braki pisma w tym zakresie skutecznie w oparciu o przepis art. 49 § 1 p.p.s.a. zostały uzupełnione, jak również to, że w takim stanie faktycznym Sąd oceniając legalność zaskarżonych decyzji i w jej ramach mógł zwrócić uwagę uchylając zaskarżone rozstrzygnięcia na potrzebę oceny należytej reprezentacji Wspólnoty w toku postępowania administracyjnego. Kwestia ta nie ma jednak żadnego związku z dopuszczalnością złożenia skargi mającej na celu zbadanie legalności podjętych decyzji przez uznaną w postępowaniu za uprawniony podmiot – "stronę". Tym samym nie można w tej sprawie mówić o naruszeniu art. 31 p.p.s.a. dotyczącego skutków braku zdolności sądowej lub procesowej jak też działaniu bez należytego umocowania ( art. 28 i 29 p.p.s.a.) co prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie podobnie jak i naruszenia art. 49 p.p.s.a w związku z art. 46 § 3 p.p.s.a. nie zasługiwały na uwzględnienie. Powyższe zaś stwierdzenie w pełni uzasadnia pogląd, o braku zaistnienia przesłanek do przyjęcia stanowiska skarżącego kasacyjnie, że w tej sprawie mamy do czynienia z nieważnością postępowania z art. 183 § 2 pkt. 2 p.p.s.a. Również i pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie. Stwierdzić trzeba, iż wbrew odmiennym wywodom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał prawidłowej wykładni i wskazał na prawidłowy sposób zastosowania przepisu art. 149 § 3 k.p.a., a także innych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących wznowienie postępowania. Należy podzielić zasadność stwierdzenia tego Sądu, iż we wstępnej fazie postępowania regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub art. 145a k.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Tylko, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo, że nie zaistniały przesłanki wznowienia skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn np. wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeśli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 k.p.a. Przedstawiona wykładnia przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego jest bezspornie przyjmowana w orzecznictwie i doktrynie. Należy tu wskazać chociażby na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1286/09 publikowany w internetowej bazie orzeczeń NSA https://cbois.nsa.gov.pl, z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1747/07, z dnia 1 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1981/06, a także wyroki z dnia 13 listopada 1987 r. sygn. akt I SA 1326/86 (publ. ONSA 1987, nr 2, poz. 80), z dnia 20 czerwca 1991 r. sygn. akt 487/91, (publ. ONSA nr 2, poz. 50), z dnia 14 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 2397/08 (niepubl.), z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1716/06 ( niepubl.) oraz poglądy doktryny np. M. Jaśkowska, A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie II, Zakamycze 2005, s. 882). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie trafnie, zatem zauważył, że ustalenie stwierdzenia dopuszczalności wznowienia postępowania w tym z przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., wymagało wydania postanowienia o wznowieniu a dopiero po jego wydaniu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu sprawdzenie czy strona skarżąca przed Sądem I instancji jest czy też nie jest stroną wnioskowanego do wznowienia postępowania. Badanie co do przyczyn wznowienia nie w postępowaniu rozpoznawczym lecz przed jego wznowieniem, naruszyło omówione wyżej przepisy w tym przede wszystkim art. 149 § 3 k.p.a. Niewątpliwie skuteczność zastosowania wskazanego wyżej przepisu zależy od prawidłowych ustaleń czy wniosek o wznowienie postępowaniu złożony został w terminie o jakim mowa w art. 148 § 1 k.p.a. W tej sprawie organ stwierdził, że niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. gdyż żądanie to było spóźnione. To ustalenie jednak skutecznie zostało zakwestionowane przez Sąd I instancji. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Wspólnota reprezentowana przez zarządcę sformułowała w tej sprawie trzy pisma z których w szczególności pierwsze ( to z dnia 10 września 2008 r.- przypomnienie Sądu) złożone był w terminie jednego miesiąca od dnia dowiedzenia się o przesłance wznowienia a więc w terminie o jakim mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę w motywach zaskarżonego wyroku, że skarżąca Wspólnota żądała weryfikacji prawomocnej decyzji a jeżeli pismo strony budziło wątpliwości organu co do intencji strony to organ mógł i powinien wezwać wnoszącego pismo do usunięcia braków poprzez m. in. sprecyzowanie żądania. Również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ oceniając powyższe pismo z 10 września 2008 r. jak i kolejne to z dnia 25 września 2008 r. winien kierować się postanowieniami art. 235 k.p.a., który stanowi, że skarga w sprawie, w której w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja ostateczna, uważa się za zależnie od jego treści za żądanie wznowienia postępowania lub za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany decyzji. W szczególności z pisma z dnia 10 września 2008 r. wynika , iż wnoszący tę skargę informował, że na sąsiedniej działce rozpoczęto realizację budynku wielomieszkaniowego a w związku z tym zapytano czy jest ona prowadzona zgodnie z przepisami prawa, jednocześnie zwrócono się o wyjaśnienie dlaczego o inwestycji oraz zamiarze wydania pozwolenia na budowę nie zostali zawiadomieni współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...], a w związku z tym pozbawieni możliwości wniesienia uwag i zastrzeżeń. Zatem taka treść oznacza to, że wnoszący skargę nie brał udziału w postępowaniu. Przepis wskazanego wyżej art. 235 k.p.a. stanowi wyraz harmonizacji postępowania skargowego z postępowanie administracyjnym ogólnym. Nakaz rozpatrzenia możliwości wzruszenia ostatecznej decyzji we właściwym trybie, zawarty w art. 235 § 1 k.p.a. oznacza, że jeżeli w skardze zarzuca się, iż podmiot ją wnoszący został pominięty jako strona postępowania, to właściwym trybem rozpatrzenia takiego zarzutu wymienionego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest właśnie tryb wznowienia postępowania. Tym samym trafnie więc w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji uznał, że nie można pisma, które wpłynęło do organu 1 grudnia 2008 r. uznawać za wniosek uruchamiający niniejsze postępowanie, bez wyjaśnienia tej kwestii w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy sprawy zgodnie z art. 7 , 77 § 1 i 80 k.p.a. Dlatego też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. nie mógł również zostać uwzględniony. Zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c stanowiło, bowiem wynik kontroli dokonanej przez ten Sąd legalności zaskarżonych aktów. Stąd też oparcie skarżonego wyroku przez Sąd pierwszej instancji na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. było konsekwencją uwzględnienia wniesionej skargi z uwagi na stwierdzone uchybienia procesowe w toku postępowania przed organami administracji, a tym samym Sąd był uprawniony powołać jako podstawę swego rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., co też i uczynił. Nie można w tej sytuacji uznać, aby zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez niezastosowanie art. 151 p.p.s.a. był uzasadniony w sytuacji, gdy z przyczyn wyżej wskazanych skarga winna była zostać uwzględniona jako zasadna. Dlatego też uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji trafnie zastosowano również przepis art. 135 p.p.s.a. Natomiast zaskarżony wyrok wydany po zamknięciu rozprawy i na podstawie akt sprawy nie może w żadnym wypadku naruszać wskazanego w kasacji przepisu art. 133 p.p.s.a określającego właśnie czas i podstawy wyrokowania. Reasumując stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna jako nie posiadającą usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.