II OSK 441/12

Dnia 19 kwietnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1040/09 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 9 kwietnia 2009 r. nr WI.I.EM.7119-2-34-09 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestnika postępowania G.K. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1040/09, po rozpoznaniu skargi B. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, a także zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej B. B. kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Jak wynika z uzasadnienia wyroku decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2007r. znak [...], odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę drogi - ulicy [...] i murków oporowych na działkach nr nr : 222/15, 222/12, 298/2 i 216/4, obr. [...] K. w K., na wniosek M. K., G. K. oraz K. K. z dnia [...] marca 2007r. Uzasadnieniem dla powyższego rozstrzygnięcia była niespójność rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym z ekspertyzą opracowaną przez prof. zw. dr hab. K. P. Na skutek odwołania wnioskodawców, decyzją Wojewody Małopolskiego [...].08.2007r. znak [...], na podstawie art. 138 §2 k.p.a. w związku z art. 104 k.p.a. uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku inwestorów, decyzją Prezydenta Miasta Krakowa Nr [...] z dnia [...] stycznia 2009r. znak [...], na podstawie art. 28 , art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 , art.36 ustawy Prawo budowlane art. 104 k.p.a. zatwierdzono projekt budowlany autorstwa mgr inż. K. W. i udzielono M. K., G. K. oraz K. K. pozwolenia na budowę drogi - ulicy [...] i murków oporowych na działkach nr nr: 222/15, 222/12, 298/2 i 216/4, obr. [...] K. w K. ( kat. obiektu XXV ) z zachowaniem podanych w osnowie warunków. Odwołanie od ww. decyzji Prezydenta Miasta Krakowa złożyły w terminie M. S.i B. B., które żądały jej unieważnienia. W odpowiedzi na odwołanie inwestorzy wnosili o utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji . Po wniesieniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, w dniu [...].04.2009r. wpłynęło do akt sprawy pismo apl. Adw. P. S. kuratora spadku po A. S., datowane [...].04.2009r. W piśmie tym kurator dołączając kserokopię dwóch postanowień spadkowych informował o stanie prawnym wchodzących w skład spadku po A. S. działek nr 224 i nr 228/7 wskazywał, że stroną niniejszego postępowania winien być aktualny ich właściciel K. S. oraz wnosił o jego zawiadomienie o toczącym się postępowaniu. W piśmie tym wskazywał też na okoliczności niewzięte pod uwagę przy wydaniu postanowienia o ustanowieniu kuratora spadku po A. S. i wady tegoż orzeczenia wobec objęcia spadku przez jej następców prawnych. Zawiadamiał też o zwolnieniu go z obowiązków pełnienia obowiązków kuratora spadku postanowieniem Sądu rejonowego dla Krakowa-Krowodrzy w Krakowie Wydział I Cywilny z dnia 14.01.2009r. sygn. akt I Ns 2571/07/K, które zostało zaskarżone z przyczyn innych niż merytoryczne. Decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...].02.2009r. znak [...], na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania od decyzji nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...].01.2009r. znak [...], utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję . Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...].02.2009r. znak [...] B. B. domagała się jej uchylenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca zarzucała naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego, a to : 1. art. 34 ust. 3 pkt 4 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego pomimo braku aktualnych (obejmujących cały zakres wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego) wyników badań geologiczno - inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych; 2. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego pomimo jego sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Salwator" w Krakowie; 3. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie Krzysztofa Szewczuka jako strony postępowania oraz poprzez brak zapewnienia pozostałym stronom możliwości czynnego udziału w postępowaniu na wszystkich jego etapach; 4. art. 7 i 77 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego w sprawie; 5. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia i brak odniesienia się do wszystkich okoliczności podnoszonych przez strony postępowania; 6. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, zamiast jego uchylenia. Rozwijając powyższe zarzuty w obszernym uzasadnieniu skargi B. B. wskazywała, że przedmiotowa inwestycja narusza regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie postanowień : 1. §1 ust. 3 - nie spełniając w nim podanych wymogów ochrony charakteru osiedla Salwator, będzie powodować poważne uciążliwości dla terenów sąsiednich związane przede wszystkim z zalewaniem nieruchomości położonych poniżej przez wody opadowe płynące utwardzonym szlakiem ograniczającym ich wchłanialność, które nie zostaną przejęte przez przewidziany w projekcie prowizoryczny system odwadniający - wywóz beczkowozem, który nie stanowi zabezpieczenia dla nieruchomości sąsiednich nawet w przypadku niezbyt intensywnych opadów; 2. §10 pkt 2 - przewidującego odprowadzanie ścieków socjalno-bytowych i deszczowych z całego obszaru objętego planem do centralnego systemu kanalizacji Krakowa; co wyklucza stosowanie studzienek deszczowych niepodłączonych do centralnego systemu kanalizacji; 3. §7 ust. 4 - wobec braku opracowania dotyczącego kwestii przewidzianych i niewezwania inwestorów o uzupełnienie w tym zakresie braków w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wnosił o jej oddalenie. Odpowiedź na skargę złożył także uczestnik G. K. , który wnosił o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Uczestniczka M. S. wnosiła o uwzględnienie skargi. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Sąd pierwszej instancji uznał, że zasadnie wskazała skarżąca, iż w sprawie niniejszej doszło do naruszenia zasady z art. 10 k.p.a. , przy czym stwierdzone w tym zakresie uchybienia skutkują wystąpieniem przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Powyższe wiąże się z naruszeniem przepisów nakładających na organ administracji publicznej obowiązek prawidłowego ustalenia stron postępowania, zawiadomienie ich o jego wszczęciu oraz realizacji praw, o których mowa w art. 10 §1 k.p.a. . Dalej idące uchybienia odnoszą się do pominięcia udziału w sprawie właścicieli działki nr 224, obr. [...] K. w K., pozostałe zaś dotyczą wszystkich stron, których przed wydaniem decyzji rozstrzygających sprawę co do istoty nie zawiadomiono o zakończeniu postępowania wyjaśniającego. Stosownie do zgromadzonych przy wszczęciu postępowania wypisów z ewidencji gruntów właścicielami działki nr 224, obr. [...] K. w K. byli A. S. i W. S. Do tych właśnie osób skierowano zawiadomienie o wszczęciu postępowania i dalszą korespondencję. Doręczenia tej korespondencji następowały z naruszeniem art. 40 k.p.a. - jedna przesyłką przeznaczona dla dwóch adresatów. Ich skuteczność była zresztą różna , skoro korespondencję raz doręczono ( np. k 34 ), innym razem zwracano z relacją " Adresat nie mieszka "( k. 212 ).Dopiero dostępne w aktach zawiadomienie z zawiadomienia z dnia 5.10.2007r. powróciło z relacją poczty "Adresat zmarł". Organ pierwszej instancji uzyskał wówczas odpisy aktów zgonu W. S. (zm.4.02.2002r.) i A. S. (zm. 1.11.2005r.) , których kserokopie pozostawiono w aktach sprawy. Wynika z nich, że wyżej wymienieni zmarli przed datą wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Zarówno dane zawarte w tych dokumentach, jaki i wypisach z ewidencji gruntów co do ostatniego miejsca zamieszkania współwłaścicieli pozwalają na ustalenie sądu spadku. Mimo, że organ pierwszej instancji zwracał się o wskazanie spadkobierców do A. S., czy osób zgłaszających zgon, zaniechał jednak podjęcia właściwych czynności mających służyć ustaleniu kręgu stron. W szczególności zaś, mając stosowne informacje co do sądu spadku nie wstępował z odezwą do Sądu Rejonowego dla Krakowa - Krowodrzy w Krakowie o wyjaśnienie, czy po W. S. oraz A. S. toczyły się postępowania spadkowe oraz przesłanie stosownych postanowień wraz z danymi dotyczącymi adresów spadkobierców, którzy winni w takich postępowaniach uczestniczyć. Zaniechał też uzyskania stosownych informacji o stanie prawnym na podstawie aktualnych odpisów z księgi wieczystej nieruchomości, których treść determinowałaby dalsze działania. Takie działania należało bowiem także podjąć z uwagi na znany fakt niezgodności danych w ewidencji gruntów z rzeczywistym stanem prawnym. Pomimo faktu, że śmierć osób uznawanych dotąd za strony nastąpiła przed wszczęciem postępowania, a nie w toku sprawy, nie podejmując żadnej czynności mającej na celu ustalenie faktu objęcia spadku przez spadkobierców (co nie jest tożsame z ustaleniem ich pełnego kręgu), względnie sprawowana zarządu spadkiem przez osoby trzecie, organ pierwszej instancji błędnie i przedwcześnie podjął czynności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., mające na celu ustanowienie kuratora spadku. Gdyby nawet przyjąć w związku postanowieniem Sądu Rejonowego dla Krakowa - Krowodrzy w Krakowie Wydział I Cywilny z dnia 2.09.2009r. sygn. akt INs2571/07/K, że zachodziły podstawy do ustanowienia kuratora spadku po A.S., w sprawie niniejszej z uwagi na możliwość ograniczenia prawa własności nieruchomości sąsiednich poprzez oddziaływanie przedmiotowej inwestycji skuteczność czynności kuratora wymagała w myśl art. 667 §2 k.p.c. oraz art. 935 k.p.c. dodatkowego upoważnienia sądu spadku, do dokonania w tym zakresie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu. (por. wyrok SN z dnia 8.07.1969r. sygn. akt III CRN 220/69, OSNC 1970/5/83 ). Ponadto, treść pisma apl. adw. P. S. z dnia [...].04.2009r. , które wpłynęło do Wojewody Małopolskiego w dniu [...].04.2009r., obligowała do uchylenia w postępowaniu odwoławczym decyzji Prezydenta Miasta Krakowa Nr [...] z dnia [...].01.2009r. znak [...], jako wydanej w warunkach, o których mowa w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Zarówno z treści tego pisma, zawartych w nim wniosków i dołączonych dokumentów, w powiązaniu z poprzednio posiadanymi danymi wynika jednoznacznie, że stroną postępowania winni być od momentu jego wszczęcia spadkobiercy A. S. – A. S. i K.S., zaś od chwili śmierci A.S. (14.09.2008r.) – K. S. Kurator spadku nie jest przedstawicielem ustawowym lub zastępcą spadkobierców, lecz podmiotem sprawującym w imieniu własnym, pod nadzorem sądu spadku zarząd nieobjętym majątkiem spadkowym, w zakresie czynności zwykłego zarządu, względnie przy dodatkowym upoważnieniu - także co do czynności przekraczających zwykły zarząd. W sprawie niniejszej nie doszło do ustanowienia kuratora spadku po A. S. Dodatkowo należy też zauważyć, że przed wydaniem decyzji Prezydenta Miasta Krakowa Nr [...] z dnia [...].01.2009r. znak [...], kurator spadku po A. S. - podobnie jak pozostałe strony, nie został pouczony w trybie art. 10 §1 k.p.a. o zamiarze zakończenia postępowania wyjaśniającego pomimo, że po dacie ostatniego z takich zawiadomień organ pierwszej instancji prowadził nadal postępowanie dowodowe co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie objętym postanowieniem z dnia 14.11.2008r. Tym właśnie postanowieniem na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a, Prezydent Miasta Krakowa nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia przedłożonych w sprawie dokumentów o aktualne uzgodnienia włączenia projektowanej drogi do ulicy [...], aktualne warunki dotyczące odwodnienia terenu inwestycji oraz aktualną zgodę na wejście w teren działki drogowej nr [...], a tym samym nowe oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Informacji o wykonaniu obowiązków wynikających z postanowienia z dnia 14.11.2008r., czy stosownych pouczeń związanych z zamiarem wydania decyzji nie zawarto też w postanowieniu organu pierwszej instancji z dnia [...].01.2009r., którym podjęto postępowanie zawieszone uprzednio na wniosek inwestora postanowieniem z dnia [...].11.2008r. Z akt administracyjnych wynika ponadto, że organ drugiej instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie podjął ani czynności zmierzających do rozszerzenia kręgu stron, ani też nie zastosował trybu art. 10 k.p.a § 1 k.p.a., pomimo że dokumenty przedłożone przez kuratora stanowią nowy materiał dowodowy, który mógł być przedmiotem zgłaszanych przez strony zarzutów , czy wniosków. Kolejne, zdaniem Sądu pierwszej instancji, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy uchybienie, wiążą się z naruszeniem wymogu określonego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie, o którym mowa w tym przepisie jest oświadczeniem wiedzy, a nie oświadczeniem woli. Udzielenie pełnomocnictwa wywiera skutki w sferze czynności prawnych - w tym procesowych, co poza przewidzianymi prawem wyjątkami nie obejmuje skuteczności składania przez pełnomocnika oświadczeń nie będących oświadczeniami woli. Przy braku takich wyjątków w przypadku osób fizycznych, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi zostać złożone przez inwestora, jako podmiot posiadający w tym zakresie pełną bezpośrednią wiedzę oraz ponoszący odpowiedzialność karną za oświadczenie nieprawdy, czy zatajenie prawdy. Powyższe wynika też jednoznacznie z załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22.06.2003r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz.U. Nr 120, poz. 1127 ze zm.). Wspomniany załącznik, stanowiący wzór oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dopuszcza złożenie takiego oświadczenia przez pełnomocnika jedynie w przypadku osób posiadających pełnomocnictwo do reprezentowania osób prawnych ( tak stosowne rubryki i przypis nr 4 ), zaś w pozostałości równie jednoznacznie wskazuje na obowiązek jego złożenia osobiście przez inwestora. W sprawie niniejszej brak złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia K. K. o prawie dysponowania na cele budowlane działkami stanowiącymi teren inwestycji, czego nie sanuje okoliczność kilkakrotnego złożenie takich oświadczeń przez jej pełnomocnika A. S. W kwestii oświadczeń budzi też zastrzeżenia nierozważnie przez organy obu instancji, czy inwestorzy wykazali poprzez ich złożenie prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomością będącą własnością Gminy Kraków, stanowiącej działkę drogową nr 298/2 obr. [...] K. w K., objętej księgą wieczystą Kw nr 212428. W oświadczeniach o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazywano, że prawo to wynika z postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa - Krowodrzy w Krakowie Wydział I Cywilny z dnia 3.10.2005r. sygn. akt INs 1746/04/K. Zarówno to postanowienie, jak i zawiadomienie o wpisie do ksiąg wieczystych Sądu Rejonowego dla Krakowa - Podgórza w Krakowie z dnia 2.05.2006r. zawarte są w projekcie budowlanym ( karty 29 i 30 ). W myśl tychże dokumentów na treść służebności ustanowionej na rzecz każdoczesnych właścicieli działek nr 222/12, nr 222/13, nr 222/14 i nr 222/15 składa się prawo przejazdu, przechodu oraz przeprowadzania przewodów infrastruktury przez działkę nr 298/2 szlakiem szerokości 6 m. Tak określona treść służebności nie wskazuje wprost na prawo budowy lub przebudową drogi, albo jej części, czy też budowy nowego muru oporowego, albo przebudowy już istniejącego, którego dokładna lokalizacje obrazuje załącznik nr 1 ekspertyzy w sprawie projektowanej ulicy [...] i ścian oporowych wykonany na zlecenie M. K. i G. K. przez prof. zw. dr hab. K. P. w maju 2007r. Tych istotnych kwestii nie wyjaśniono także na tle treści samego projektu budowlanego poprzez kwalifikację objętych nim robót na działce nr 298/2, jako sprowadzających się li tylko do przeprowadzenia przewodów infrastruktury. Powyższe zaś upoważnia do stwierdzenia wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej z naruszeniem zasad wynikających z art. 7 k.p.a., 77 §1 k.p.a. i 107 §1 i 3 k.p.a. Analogiczna uwaga dotyczy pominięcia w uzasadnieniu obu decyzji okoliczności dokonania w pierwotnie przedstawionym projekcie budowlanym zmian polegających na wprowadzeniu jako elementu zamierzenia budowy fundamentu, w granicy działki inwestorów z działką nr 223/4, które dokładnie obrazuje załącznik nr 1 ekspertyzy. Takie elementy zaznaczono też w planie zagospodarowania i projekcie architektonicznym projektowanej drogi nie wyjaśniając zresztą dokładnie, czy jest to element istniejący, czy projektowany. W tym też zakresie inwestorzy nie składali oświadczeń o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, zaś w aktach administracyjnych nie zgromadzono dokumentów urzędowych pozwalających na ustalenie właściciela działki nr 223/4. W sprawie niniejszej tak organ pierwszej, jak i drugiej instancji zatwierdziły projekt budowlany, który nie spełnia istotnych wymogów określonych w art. 34 ust. 3 pkt 3 a - b ustawy Prawo budowlane , §3 ust. 1 pkt 5 oraz § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3.07.2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 zw zm.), jego poszczególne części są wzajemnie i wewnętrznie sprzeczne, co skutkuje wręcz niemożnością ustalenia jaka w istocie inwestycja ma być realizowana oraz, czy powyższe pozostaje w zgodzie z wnioskiem inwestorów zmienionym pismem z dnia 22.05.2007r. Powyższe świadczy dodatkowo o nieprawidłowym wykonaniu obowiązków wynikających z art. 35 ust. 1 pkt 2- 4 ustawy Prawo budowlane. W tym zakresie należy zauważyć, że w aktach niniejszej sprawy dostępny jest jeden dokument nazwany projektem budowlanym. Jego karta tytułowa wskazuje, że jest to projekt budowlany tom I część ogólna i projekt zagospodarowania działki. Dokumenty stanowiące to opracowanie nie posiadają jednolitej, ciągłej numeracji. Karty projektu ponumerowano bowiem w prawym górnym rogu strony pierwszej poszczególnych kart , pismem ręcznym, długopisami o różnej barwie wkładu, nadto w sposób niezapewniający ciągłości numeracji z uwagi na " doszycie do strony nr 4 dwóch odrębnych kart stanowiących zaświadczenia Przewodniczącego Małopolskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w Krakowie z dat 2.01.2007r. i 17.01.2008r. dotyczące K. W. Niektóre karty projektu budowlanego ponumerowano również w dolnej części strony pierwszej kart, jednakże wyrywkowo i bez zapewnienia chronologii nawet w częściach opracowania zbliżonych przedmiotowo. Na karcie tytułowej projektu budowlanego zamieszczono dalej nazwę inwestycji (budowa ulicy), jej adres (Kraków, ul. [...], dz. nr : 222/15, 298/2, 216/4 obr. [...] - K. , K.), przy czym w tej ostatniej rubryce dopisano czarnym długopisem również działkę nr 222/12, bez opatrzenia powyższego stosownym datą i podpisem osoby zmieniającej w tej części projekt. Analogiczny dopisek znajduje się jeszcze na kartach 38 i 40 projektu budowlanego, mających charakter tytułów określonych jego części. Na karcie tytułowej projektu budowlanego wymieniono dalej inwestorów oraz sporządzono listę projektantów i sprawdzających, obejmującą wskazanie branży, imię nazwisko, nr uprawnień oraz datę i podpis. Z danych zawartych na karcie tytułowej wynika, że projekt budowlany sporządzono w październiku 2006r. Z tego też okresu pochodzą złożone w rubrykach pieczęcie oraz podpisy wszystkich projektantów i sprawdzających. Do analogicznych wniosków prowadzą inne karty projektu budowlanego (w tym metryki) z podpisami: sprawdzającego projekt drogowy mgr inż. Z. G., projektanta konstrukcji murów oporowych mgr inż. A. P. i dokonującej sprawdzenia w tym zakresie mgr inż. A. K., które składano jedynie w październiku 2006r. Na karcie tytułowej została zamieszczona długopisem w kolorze niebieskim dodatkowa adnotacja o zweryfikowaniu projektu 24.09.2007r., którą opatrzono pieczęcią i podpisem tylko jednej osoby , tj. projektanta mgr inż. K. W.. Taka treść karty tytułowej oraz innych wzmianek w dalszej części projektu świadczy o zaniechaniu obowiązku jego sprawdzenia nawet w części drogowej pomimo szeregu dokonywanych istotnych zmian tak obszaru inwestycji, jak i pierwotnych rozwiązań, które zostaną omówione niżej. Na karcie tytułowej projektu budowlanego nie zamieszczono spisu jego zawartości wraz z wykazem załączonych do projektu wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii, także specjalistycznych, oraz, stosownie do potrzeb, oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3. Takiego spisu nie ma także na dalszych kartach opracowania, co ma znaczenie dla oceny kompletności projektu budowlanego . Zważyć należy dalej, że treść inicjującego postępowanie wniosku z dnia [...].06.2007r. oraz okoliczności wynikające z innych dokumentów wskazują, że w toku sprawy ulegał zmianie tak przedmiot wniosku, jak i przedłożony pierwotnie projekt budowlany. W tym zakresie szczególne znaczenie ma treść pisma inwestorów z dnia 22.05.2005r., w którym między innymi podano, że : rozszerza się zakres opracowania o działkę nr 222/12 obr. [...] K. w K.; do złożonych projektów zostały wprowadzone dodatkowe zabezpieczenia uwidocznione na rysunku 1,3,4, projektu drogowego; zmieniono usytuowanie projektowanych murów oporowych ( rys. 1 projektu drogowego); istniejący mur oporowy nie ulegnie likwidacji, jedynie niewielkiej modernizacji części górnej. Takie właśnie zmiany oraz także inne, niepodpisane lub opatrzone wyłącznie podpisem K. W. nie dają pewności czy projekt budowlany faktycznie zawiera rozwiązania prawidłowe w planie zagospodarowania, czy opisie technicznym i rysunkach projektu architektonicznego drogi , co wbrew tym twierdzeniom inwestorów nie obejmuje jednak projektu konstrukcji murów oporowych. Nowowprowadzone rozwiązania nie podlegały sprawdzeniu przez mgr inż. Z. G. Powyższe naruszenie przepisów prawa jest tym bardziej istotne, że zmiany w projekcie budowlanym obejmują kwestię o podstawowym znaczeniu dla stosunków wodnych na terenie inwestycji i w obszarze jej oddziaływania. Takie bowiem znaczenie ma wprowadzenie nieprzepuszczalnej geowłókniny, przy uprzednim braku w warstwie drogowej elementów utrudniających przedostawania się wód opadowych do gruntu. Równie istotne znaczenie ma także nie eksponowany uprzednio fundament pod ogrodzenie, wprowadzony na skutek zmian jako element zabezpieczający przedostawanie się wody na drogę, który może wpływać negatywnie na inne nieruchomości, czy też nieprojektowany uprzednio, dodatkowy ciąg drenarski. Nadto, wprowadzone zmiany dotykają zagadnienia konstrukcji murów oporowych, których projektantem jest mgr inż. A. P., sprawdzającym mgr inż. A. K., zaś projekt sporządzono w październiku 2006r. Projekt ten obejmuje budowę dwóch nowych murów oporowych. W myśl niekwestionowanych przez strony ustaleń organu pierwszej instancji z pierwszej fazy postępowania, projekt ścian oporowych nie uwzględnia istnienia w miejscu jednego z nich już istniejącego w terenie muru oporowego. Takich właśnie nie uwzględniających w projekcie rozwiązań dotyczy oświadczenie mgr inż. A. P. z dnia [...].10.2006r. Z pisma inwestorów z dnia [...].05.2005r. wynika jednoznacznie okoliczność zmiany zamierzenia w części objętej kolizją. Zakres koniecznych zmian obrazuje zaś załącznik nr 1 ekspertyzy w sprawie projektowanej ulicy [...] i ścian oporowych wykonany na zlecenie M. K. i G. K. przez prof. zw. dr hab. K. P. w maju 2007r. Pomimo powyższego projekt konstrukcji ścian oporowych w projekcie budowlanym pozostał ten sam. W opisanej sytuacji brak spójności pomiędzy zamiarem i wnioskiem inwestorów, oraz projektem zagospodarowania i projektem architektonicznym drogi, z projektem konstrukcji ścian oporowych. Ten ostatni projekt nadal przewiduje budowę dwóch murów oporowych bez rozbiórki fragmentu istniejącego, o czym nie orzekano też w wydanych decyzjach. Przedmiotowy projekt budowlany dyskwalifikuje nadto dopisanie tylko w kartach tytułowych (w uprzednio podany sposób) jako terenu inwestycji działki nr 222/12. Niezależnie od analizowanej już kwestii zaniechania sprawdzenia projektu budowlanego zmienionego przez K. W. zwraca uwagę, że pomimo zwiększenia terenu inwestycji nie wspomina się o działce nr 222/12 w części tekstowej projektu zagospodarowania, czy też opisie technicznym oraz w obliczeniach hydrologicznych i hydraulicznych. Nadto, skoro elementem zabezpieczającym inwestycji uczyniono fundament pod ogrodzenia usytuowany w granicy z działką nr 223/4, w części tekstowej planu zagospodarowania należało uwzględnić również tę cześć inwestycji, którą pominięto. Dodatkowo, tak organ pierwszej, jak i drugiej instancji nie zwrócił uwagi na prawidłowość sporządzenia, czy kompletność przedmiotowego projektu budowlanego pod katem wykonania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. Jak wynika z projektu konstrukcji murów oporowych, który został sporządzony w październiku 2006r., podstawę jego opracowania stanowiła dokumentacja geotechniczna wykonana przez mgr inż. Krzysztofa Nowaka. W projekcie budowlanym jako jego cześć została wprowadzona jedynie dokumentacja geologiczno-inżynierska dla projektowanej ulicy [...] opracowana na zlecenie M. K. i G. K. przez mgr inż. K. N. w styczniu 2007r., a więc później niż projekt konstrukcji murów oporowych. Nie jest to zatem dokumentacja, o której mowa w projekcie konstrukcyjnym ścian oporowych. Analogiczne opracowanie oprawione odrębnie stanowi nadto element akt administracyjnych, przy barku jednak jakichkolwiek innych dokumentów tego rodzaju pochodzących z okresu wcześniejszego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z treścią wniosku inwestorów z dnia [...].03.2007r. jako załączniki przedłożono: cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ustawy Prawo budowlane, oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dwa pełnomocnictwa i wypis z planu. Wskazano też, że pozostałe dokumenty znajdują się w sprawie AU-01-3-JM-73531-1570/06. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy nie wynika bu korzystano z materiałów wskazanych dodatkowo przez inwestorów. Nadto, w odpowiedzi na skargę złożonej przez Wojewodę Małopolskiego i uczestnika G. K. wskazuje się na istotne znaczenie dla wydanego rozstrzygnięcia dokumentacji geologiczno - inżynierskiej mgr inż. K. N. (bez bliższego oznaczenia) oraz opinii do projektu wykonawczego pod budowę ulicy [...] w K. mgr inż. M. G. znajdujących się przy sprawie AB-01-2-H-737431-20029-127/2001. Ani akt tej sprawy, ani też opinii mgr inż. M. G. nie dołączono do niniejszej, w której brak innego niż wyżej opisane opracowania mgr inż. K. N. Powyższe należy uznać za naruszenie obowiązków organu wynikających z art. 7 k.p.a., 77 §1 k.p.a. i 107 §1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy wskazywanych wyżej brakach samego wniosku inwestorów oraz wadach projektu budowlanego jak dotąd inwestorzy nie zostali prawidłowo wezwani o ich uzupełnienie, zaś rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło przedwcześnie. Ani organ pierwszej, ani drugiej instancji nie odniosły się do wszystkich zarzutów stron dotyczących przedmiotowej inwestycji, co stanowi naruszenie obowiązków wynikających art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zaś skutkuje również naruszeniem art. 8 k.p.a. i 11 k.p.a. Powyższe dotyczy kwestii oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, działki sąsiednie, czy też spełnienia wymogów sanitarnych z uwagi na bliskie sąsiedztwo cmentarza Salwatorskiego. O ile organ administracji publicznej z uwagi na treść art. 20 i art. 35 Prawa budowlanego nie ma kompetencji do ingerencji w przyjęte rozwiązania projektowe, o tyle ma prawo żądać w tym zakresie od projektanta wyjaśnienia wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań (art. 20 ust. 1 pkt 3). O ile nie podziela wątpliwości stron winien powyższe poddać samodzielnej analizie, w celu ich wyjaśnienia. Specyficzne ukształtowanie terenu w rejonie zamierzonej inwestycji eksponują nie tylko powoływane przez skarżące przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także dostępne w aktach materiały, takie jak dokumentacja geologiczno-inżynierska dla projektowanej ulicy [...] opracowana na zlecenie M. K. i G. K. przez mgr inż. K. N. w styczniu 2007 r., czy ekspertyza w sprawie projektowanej ulicy [...] i ścian oporowych wykonany na zlecenie M. K. i G. K. przez prof. zw. dr hab. K. P. w maju 2007r. W tej sytuacji wątpliwości stron co do wydolności projektowanych studzienek kanalizacji opadowej, sposobu ich opróżniania, czy skutków ingerencji w istniejący mur oporowy należało w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić. Wbrew zarzutom skargi organ podejmował czynności zmierzające do ustalenia, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, przy czym, w toku dalszego postępowania administracyjnego nie kwestionowano okoliczności stwierdzonych protokołem z dnia 23.05.2007r. ( k. 153 ). Co do zasady nie budzi zastrzeżeń, zdaniem Sądu pierwszej instancji ustalenie, w myśl którego przedmiotowa inwestycja jest zgodna z postanowieniami uchwały Nr LV/531/04 Rady Miasta Krakowa z dnia 8.09.2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Salwator" w Krakowie (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 319, poz. 3396). Powyższe ustalenie nie zostało jednak poparte w żadnej decyzji dokładnym wskazaniem na konkretny przepis części tekstowej planu, zaś stanowi go § 27. Odrębnym zagadnieniem jest zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowanie przestrzennego, którą w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego należało sprawdzić przed wydaniem w sprawie niniejszej decyzji. Warunkiem prawidłowego wykonania tego obowiązku było jednak uprzednie usunięcie wad projektu budowlanego. Jak podkreślono w uzasadnieniu wyroku, nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich obowiązków orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia przepisom prawa materialnego i postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a - c p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, do której nawiązują pozostałe zarzuty skargi dotyczące niezgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. W sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn taka kontrola jest niemożliwa, a wypowiadanie w tym zakresie wiążących ocen z zakresu prawa materialnego przedwczesne. Oddalając wnioski dowodowe złożone przez uczestnika G. K. piśmie stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy uwzględniono przesłanki z art. 106 §3 p.p.s.a., które w sprawie niniejszej nie zostały spełnione. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. S. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając: I. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1-4 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1-3 ustawy Prawo budowlane poprzez brak uznania, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności skarżonej decyzji. II. Naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.) poprzez brak zamieszczenia w uzasadnieniu precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, co skutkuje brakiem możliwości poznania motywów podjętego rozstrzygnięcia i uniemożliwia kontrole orzeczenia w toku instancji, 2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 9 kwietnia 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy istniały podstawy do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podzielono stanowisko Sądu pierwszej instancji co do wadliwości uchylonej decyzji, jednak skarżąca kasacyjnie uważa, że stwierdzone uchybienia powinny doprowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, a nie jej uchylenia. Zdaniem skarżącej kasacyjnie kwestionowana decyzji została wydana z rażącym naruszeniem art. 34 ust. 3 pkt 1-4 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1-3 ustawy Prawo budowlane. Wojewoda Małopolski zatwierdził bowiem niekompletny i sprzeczny z przepisami projekt budowlany udzielając pozwolenia na budowę dla inwestycji sprzecznej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze kasacyjnej podniesiono także, że inwestycja objęta zaskarżoną decyzją jest sprzeczna z treścią § 10 pkt 2 planu miejscowego, który stwierdza, że odprowadzanie ścieków (socjalno – bytowych i deszczowych) z całego obszaru objętego planem następować będzie do centralnego systemu kanalizacji Krakowa. Zapis ten zdaniem skarżącej kasacyjnie wyklucza realizację inwestycji, która przewiduje odprowadzenie wód opadowych do studzienek deszczowych nie podłączonych do centralnego systemu kanalizacji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania G. K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Podkreślić w pierwszej kolejności należy, że skarżąca kasacyjnie zaakceptowała pogląd Sądu pierwszej instancji co do wadliwości uchylonej decyzji, uważając jednak, że stwierdzone uchybienia powinny doprowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, a nie jej uchylenia. Takiego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie podziela. Podkreślenia wymaga fakt, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sposób bardzo szczegółowy wskazał liczne uchybienia organów administracji publicznej w toczącym się postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pozwolenia na budowę, dopatrując się między innymi podstawy do wznowienia postępowania, co zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b obliguje sąd do uchylenia decyzji. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie dostrzeżone naruszenia przepisów nie miały jednak charakteru naruszeń rażących, a tylko takie uzasadniałyby stwierdzenie nieważności decyzji. Jak niewadliwie wskazano w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną, cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Jak wynika z utrwalonych w orzecznictwie poglądów "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Uznać jednak należało, że w sprawie niniejszej dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji błędy nie miały charakteru rażących naruszeń prawa skutkujących koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Samo bowiem odwołanie się do wynikającego z aktu normatywnego sformułowania, że wskazane uchybienia "rażąco naruszały prawo" nie stanowi o wykazaniu tego twierdzenia, co nie wymaga głębszego uzasadnienia. Tym samym nie znajdował również uzasadnienia zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 9 kwietnia 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy istniały podstawy do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Nie mógł przy tym odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jak wskazywano powyżej, Sąd pierwszej instancji w sposób bardzo szczegółowy wskazał błędy jakich dopuściły się organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie. Wskazanie i omówienie przez Sąd wad postępowania administracyjnego jest jednocześnie wskazaniem co do dalszego postępowania organów w sprawie. Co więcej Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji podniósł, między innymi, że przy licznych opisanych brakach samego wniosku jak dotąd inwestorzy nie zostali prawidłowo wezwani o ich uzupełnienie, zaś rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło przedwcześnie. W uzasadnieniu wyroku podkreślono także, że organy obu instancji nie odniosły się do wszystkich zarzutów stron dotyczących przedmiotowej inwestycji. Odnosząc się do zarzutu wskazanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że inwestycja objęta zaskarżoną decyzją jest niezgodna z treścią §10 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zauważyć należy, że brzmienie tego zapisu samo w sobie nie wskazuje na sprzeczność realizacji przedmiotowego zamierzenia budowlanego z planem. Podnieść przy tym należy, że wobec licznych uchybień formalnych w tym dotyczących ustaleń faktycznych, na tym etapie postępowania Sąd nie jest władny oceniać zgodności zamierzenia budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Taka kontrola zostanie przeprowadzona po przedłożeniu kompletnego i wykonanego zgodnie z obowiązującymi wymaganiami projektu budowlanego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjna oddalił. Odnosząc się do wniosku o zwrot kosztów postępowania wskazać należy, że zgodnie z ogólną zasadą postępowania sądowoadministracyjnego strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie. Wyjątki od tejże zasady przewidziane są w przepisami o zwrocie kosztów postępowania (art. 200-204 p.p.s.a.). Sąd nie uwzględnił wniosku uczestnika postępowania o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem żaden z przepisów Działu V ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania, który nie wnosił skargi, ani skargi kasacyjnej.