I OSK 1183/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia WSA del. Iwona Kosińska Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 1 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej PKP S.A. w W. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 194/08 w sprawie ze skargi PKP SA w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] listopada 2007 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku Polskich Kolei Państwowych S.A. w W. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z [...] sierpnia 2007 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę Jaworzyna Śląska z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w Jaworzynie Śląskiej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obecnie działka nr [...]), umorzyła postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wskazała, że rozpoznając sprawę stwierdziła, że odwołująca się spółka nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, ani też nie przysługuje jej do tej nieruchomości żadne prawo rzeczowe. Twierdzenie, że spółce przysługuje prawo zarządu, które nie jest prawem rzeczowym powoduje, że nie może być ona uznana za stronę postępowania. W wyniku czego Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zaskarżoną decyzją umorzyła postępowanie odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 maja 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 194/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że komunalizacja w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja komunalizacyjna miała charakter deklaratoryjny, potwierdzała ona jedynie przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że w postępowaniu tym, którego celem jest przejście prawa własności mienia Skarbu Państwa na określoną gminę z dniem 27 maja 1990 r., stronami są Skarb Państwa i właściwa gmina. Inne podmioty mogą uczestniczyć w tym postępowaniu jedynie wówczas, gdy legitymują się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Tylko, bowiem taki tytuł powoduje, że dany podmiot ma w postępowaniu interes prawny, a zatem przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Uczestniczenie jakiegoś podmiotu w postępowaniu administracyjnym bez tytułu prawnego nie czyni z takiego podmiotu strony postępowania administracyjnego. Musi on wykazać, że ma materialnoprawny interes w uczestniczeniu w danej sprawie. W przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie miało ustalenie czy skarżąca spółka dysponuje prawem zarządu ustanowionym jeszcze na rzecz przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Przy czym tej prawnej formy władania nieruchomości nie można domniemywać i musi ona wynikać z indywidualnego aktu dotyczącego przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Z mocy art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że PKP nie legitymował się na dzień 27 maja 1990 r. (tj. dzień, z którym ustawa komunalizacyjna wiąże przejście prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy na właściwe gminy) tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Sądu tytuł prawnorzeczowy spółki do przedmiotowej nieruchomości nie wynika ani z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego PKP, które powołuje skarżąca spółka, ani też z konkretnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Jak wskazano obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób, co oznacza, że prawa do gruntu takie, jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogły powstać w sposób dorozumiany. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu prawa zarządu. Jeżeli natomiast określone mienie ogólnonarodowe należało do przedsiębiorstwa państwowego w sensie faktycznym, a nie prawnym – gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia – to mienie podlegało komunalizacji ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Odpowiadało to bowiem ustrojowej przesłance wymienionej w tym przepisie (mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej). Źródłem interesu prawnego nie mogą też być art. 34–34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) odnoszą się do sytuacji faktycznej – posiadania przez Polskie Koleje Państwowe nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r. – nie wiadomo zatem jaki miałyby one mieć związek z ustaleniem stron postępowania komunalizacyjnego na dzień 7 maja 1990 r., w ramach którego sytuacja posiadacza nie ma żadnego znaczenia. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że słusznie organ odwoławczy uznał, iż skarżąca spółka nie legitymowała się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, a tym samym nie posiada w postępowaniu komunalizacyjnym przymiotu strony, co skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego na mocy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Co prawda wydając zaskarżoną decyzję jako podstawę prawną, poza art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa powołała przepisy prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, które w istocie nie mogą stanowić podstawy prawnej orzekania w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Uchybienie to w ocenie Sądu nie jest jednakże uchybieniem istotnym i nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wydane rozstrzygniecie jest bowiem zgodne z prawem. W tej sytuacji za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ powołanych w skardze przepisów prawa materialnego, poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje w postępowaniu komunalizacyjnym przymiot strony. Jak wykazano interes prawny w postępowaniu komunalizacyjnym skarżącej spółce istotnie nie przysługiwał. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. Polskie Koleje Państwowe Spółka Akcyjna z siedzibą w W. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje status strony postępowania w sprawie komunalizacji mienia, co skutkowało nierozpoznanie zarzutów wobec zaskarżonych decyzji i oddalenie skargi. Drugi zarzut skargi kasacyjnej powiązany z pierwszym to naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) naruszenie art. 4 ust. 1 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312) oraz dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz.U. z 1945 r. Nr 51, poz. 295) oraz art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 Nr 22, poz. 159.) poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że do powstania tytułu prawnego do nieruchomości niezbędne było wydanie decyzji administracyjnej w warunkach, gdy przedmiotowe przepisy wskazują na normę rangi ustawowej jako źródła zarządu i użytkowania nieruchomości Państwowych; 2) naruszenie art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z dnia 14 lipca 1961 r. w związku z art. 80 ust. 1 ustawy dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, iż jednostka taka musi legitymować się decyzją administracyjną w zakresie zarządu lub użytkowania mienia państwowego, gdy z przedmiotowych norm prawnych wynika, iż istnieje kategoria nieruchomości, na których zarząd lub użytkowanie obowiązuje mimo braku przedmiotowych decyzji administracyjnych; 3) naruszenie art. 16 oraz art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP poprzez jego niezastosowanie i odmowę uznania, iż przedmiotowa nieruchomość jako "mienie skarżącego" do niego należała; 4) naruszenie art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17) poprzez jego niezastosowanie. Trzeci zarzut, to niezastosowanie przepisów prawa materialnego, wykluczające możliwość komunalizacji wskazanej działki w Jaworzynie Śląskiej: 1) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), który wyłącza mienie skarżącego spod procedury komunalizacji, 2) art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), który wyłącza mienie skarżącego spod procedury komunalizacji. Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylenie wyroku sądu pierwszej instancji poprzez uchylenie decyzji [...] z dnia [...] listopada 2007 r. i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Dolnośląskiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. i przekazanie sądowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpoznania lub ewentualnie zmianę wyroku sądu pierwszej instancji w całości poprzez uchylenie wyżej wymienionych decyzji w razie uznania, że zachodzi jedynie przypadek naruszenia przepisów prawa materialnego bez naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2) zasądzenie kosztów postępowania za wszystkie instancje według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego nie został przedstawiony prawidłowo, a to z tego względu, że art. 28 choć zawarty w regulacji procesowej jest przepisem prawa materialnego a nie przepisem prawa procesowego. Art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek prawny". Interes prawny wyprowadzony może być wyłącznie z przepisów prawa materialnego, na podstawie których dochodzi do ukształtowania praw lub obowiązków jednostki. Podstawą materialnoprawną decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] listopada 2007 r. nr [...] był art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), który stanowił o nabyciu z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1. Komunalizacja w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r. a wydana decyzja Wojewody ma charakter deklaratoryjny. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił stanowisko przyjęte w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, że podstawa do wyprowadzenia interesu prawnego ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę i pracownikach samorządowych jest wykazanie tytułu prawnorzeczowego do działki położonej w Jaworzynie Śląskiej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] (obecnie działka nr [...]). Tylko w takim przypadku można wyprowadzić interes prawny do ochrony tytułu prawnorzeczowego. Sąd dokonał w pełni prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Strona skarżąca nie wykazała tytułu prawnego do ww. działki. Sąd trafnie przyjął, że PKP na dzień 27 maja 1990 r. nie legitymowała się tytułem prawnym do gruntu. Brak tytułu prawnorzeczowego uzasadniał komunalizację ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę i pracownikach samorządowych. W myśl art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tym stanie prawnym należały do terenowych organów administracji państwowej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Przepis art. 11 ust. 1 i 2 wyłączał spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, przy czym określenie "należące" oznaczało, że przedsiębiorstwo legitymowało się tytułem prawnym, mienie "należało" wiec w znaczeniu prawnym a nie tylko faktycznym. W sprawie nie zostało wykazane żadnym dokumentem, że Przedsiębiorstwo Państwowe uzyskało tytuł prawny do władania nieruchomością. Ustawodawca uszczegółowił katalog przedsiębiorstw wskazanych w tym przepisie przez zamieszczenie w art. 11 ust. 1 pkt 3 delegację dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu przedsiębiorstw, o których mowa w ust. 1 pkt 2. W wydanym przez Radę Ministrów w dniu 9 lipca 1990 r. rozporządzeniu w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe PKP nie zostało wymienione. Sąd nie podzielił stanowiska co do naruszenia przepisów aktów prawnych regulujących status prawny przedsiębiorstwa państwowego PKP oraz aktów ustawowych, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, bowiem akty te mają charakter ogólnych aktów normatywnych nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych przedsiębiorstw lub składników mienia ogólnonarodowego. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił stanowisko przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1457/06. Sąd podzielił też w pełni stanowisko przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2008 r. I OSK 1957/06 "Grunty, o których mowa w art. 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego «Polskie Koleje Państwowe» (Dz.U. Nr 84, poz. 948), a więc te, które wskazuje art. 34 tej ustawy nie dotyczą gruntów, które podlegają komunalizacji z mocy art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 171 ze zm.), tj. tych, które z dniem 27 maja stały się z mocy prawa mieniem gminnym". W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.