II GSK 1006/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Trzciński Sędziowie NSA Krystyna Anna Stec Janusz Zajda (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 września 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 964/09 w sprawie ze skargi T. Spółki z o.o. w C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz T. Spółki z o.o. w C. kwotę 317 (trzysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 2 września 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 964/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. Spółki z o.o. w C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, oraz zasądził na rzecz skarżącej Spółki zwrot kosztów postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] listopada 2008 r., nr [...] nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1.900 zł za stwierdzone podczas kontroli pojazdu przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego: 1) o czas powyżej 15 minut do 30 minut - 150 zł, 2) za każde następne rozpoczęte 30 minut - 1600 zł, 3) o czas - powyżej 15 minut do jednej godziny - 150 zł. Decyzją z [...] marca 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego: 1) uchylił decyzję pierwszej instancji w zakresie kary pieniężnej w wysokości 150 zł i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji; 2) utrzymał zaskarżoną decyzje w pozostałym zakresie w mocy. Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: Kpa), art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej u.t.d.), lp. 10.3 lit. a/ i b/ oraz lp. 10.4 lit. a/ i b/ załącznika do tej ustawy, art. 6 i art. 7 rozporządzenia (WE) Nr 561/2006 z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U.UE.L 2006.102 1). Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę stwierdził, że rodzaje rozstrzygnięć, jakie może wydać organ odwoławczy, zawarte są w zamkniętym katalogu określonym w art. 138 Kpa. Według WSA rozstrzygnięcie, jakie podjął organ drugiej instancji nie mieści się w tym katalogu. Organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie przekazał organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 Kpa. W pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał takie rozstrzygnięcie, pomimo że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej stanowi niepodzielną całość. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro stwierdzone naruszenia stanowiły jedną sprawę administracyjną, którą rozstrzygała jedna decyzja o nałożeniu kary pieniężnej, to organ odwoławczy nie mógł w jednej sprawie administracyjnej wydać w istocie dwóch decyzji: jednej w trybie art. 138 § 1, drugiej w trybie art. 138 § 2 Kpa. Tym samym wydanie przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzji niemieszczącej się w katalogu rozstrzygnięć organu odwoławczego stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji musiało to prowadzić do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a w zw. z art. 1 pkt 1, art. 12 § 1, art. 104 oraz art. 138 § 1 i § 2 Kpa, a także art. 136 i art. 15 Kpa, polegające na uznaniu przez Sąd, że przedmiotem postępowania była jedna sprawa administracyjna oraz, że organ odwoławczy wydając decyzję w drugiej instancji podjął rozstrzygnięcia nieprzewidziane w art. 138 Kpa, czym dopuścił się naruszenia tego przepisu, a także, że sprawa nie została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ drugiej instancji wskutek nieprzeprowadzenia przezeń postępowania, czym naruszono zasadę dwuinstancyjności, podczas gdy organ w ramach jednej decyzji rozstrzygnął o kilku sprawach i w ramach każdej ze spraw podjął rozstrzygnięcie zgodne z art. 138 Kpa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: p.u.s.a.), poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja organu drugiej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zawarcie w jednym akcie administracyjnym kilku rozstrzygnięć (decyzji) odnoszących się do tej samej strony, nie daje samoistnej podstawy do sformułowania pod adresem takiego aktu zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż można przyjąć, że ww. rozstrzygnięcie administracyjne, pomimo nadania mu formy jednego aktu administracyjnego, stanowi w istocie odrębne rozstrzygnięcia (decyzje) w zakresie kilku spraw. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrażono pogląd, że przedmiotem sprawy administracyjnej na gruncie stwierdzonych naruszeń określonych w art. 92 u.t.d. nie jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie stwierdzone naruszenia, ale nałożenie kary pieniężnych za poszczególne, odrębne rodzajowo naruszenia, konkretyzujące normy prawa materialnego w konkretnym stanie faktycznym. W związku z tym decyzja organu odwoławczego wydawana na podstawie art. 138 Kpa może zawierać rozstrzygnięcia, co do wielu przedmiotów tj. wielu kar pieniężnych za poszczególne rodzajowo określone naruszenia (grupy naruszeń lub pojedyncze naruszenia). Zdaniem skarżącego organu, zawarcie w jednym akcie administracyjnym kilku rozstrzygnięć (decyzji) odnoszących się do tej samej strony, nie daje samoistnej podstawy do sformułowania pod adresem takiego aktu zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż można przyjąć, że takie rozstrzygnięcie administracyjne, pomimo nadania mu formy jednego aktu administracyjnego, w istocie stanowi odrębne rozstrzygnięcia (decyzje), co do kilku spraw. Jednocześnie organ zarzucił, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał analizy wpływu na wynik sprawy naruszeń przepisów postępowania i tym samym nie wykazał, że naruszenia te mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka T. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a., a także art. 1 § 2 p.u.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest on chybiony. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa, jakie składniki powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Jeżeli nawet argumentacja zawarta w uzasadnieniu jest błędna, a uzasadnienie zawiera przewidziane prawem elementy, zarzut naruszenia omawianego przepisu nie ma uzasadnionych podstaw. W zakresie wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia istotne jest to, czy ta część uzasadnienia sformułowana została w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie zarzuca, aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawierało któregoś z elementów wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a., względnie, aby nie była możliwa kontrola orzeczenia. Twierdzi natomiast, że wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku merytoryczne stanowisko Sądu jest błędne. Nawet gdyby twierdzenie takie było zasadne nie usprawiedliwiałoby zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W takiej sytuacji nie można też przyjąć, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli decyzji pod względem zgodności z prawem i nie wydał wyroku na podstawie akt sprawy (art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a.). Istota problemu zawarta w skardze kasacyjnej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w niniejszej sprawie możliwe było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji w części w sytuacji, gdy w art. 138 Kpa ustawodawca nie dopuścił możliwości uchylenia decyzji w części. Do tego zagadnienia odnosi się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1, art. 12 § 1, art. 104 oraz art. 138 § 1 i 2 Kpa, a także art. 136 i art. 15 Kpa. W myśl art. 138 § 1 Kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Natomiast zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zakres kognicji organu odwoławczego wyznacza decyzja organu pierwszej instancji. Od niej bowiem (stosownie do art. 127 Kpa) przysługuje stronie odwołanie, które podlega rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przy zastosowaniu jednego z przewidzianych w art. 138 Kpa rodzajów rozstrzygnięć. Innymi słowy, organ odwoławczy jest związany zakresem rozstrzygnięcia dokonanym przez organ pierwszej instancji i nie może wychodzić poza jej przedmiot. Jak podkreśla się w piśmiennictwie, zakres rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy wyznaczony jest granicami sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Sprawa rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym powinna być tożsama ze sprawą rozpatrzoną przez organ pierwszej instancji. Tożsamość ta dotyczy zarówno elementów podmiotowych, jak i przedmiotowych. Zmiana któregokolwiek z nich będzie skutkować pojawieniem się nowej sprawy. Jej rozpoznanie i załatwienie przez organ odwoławczy, ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, stanowiłoby rażące naruszenie prawa. (Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Komentarz do art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego; LEX, 2007, wyd. II). Treść decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, stanowiącej przedmiot postępowania odwoławczego, nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż zaskarżoną jedną decyzją nałożono również jedną karę pieniężną za poszczególne grupy rodzajów naruszeń przewidzianych w art. 92 ust. 1 u.t.d. i penalizowanych w załączniku do omawianej ustawy. Poszczególne kary składające się na kwotę nałożonej kary pieniężnej w wysokości 1900 zł, nie stanowiły więc odrębnych decyzji, lecz były jedynie elementem uzasadnienia jednej decyzji organu pierwszej instancji o nałożeniu jednej tylko kary pieniężnej w kwocie 1900 zł. Powyższym stanem faktycznym organ odwoławczy był związany przy podejmowaniu rozstrzygnięcia na gruncie przepisów art. 138 Kpa. Mówiąc inaczej, jak to zresztą trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, sprawą ponownie rozstrzyganą przez organ odwoławczy w okolicznościach niniejszej sporawy była jedna niepodzielna decyzja organu pierwszej instancji o nałożeniu jednej kary pieniężnej we wskazanej wyżej kwocie. Stąd, bez narażenia się na zarzut naruszenia przepisów art. 138 Kpa, organ odwoławczy nie mógł z jednego rozstrzygnięcia zapadłego w decyzji organu pierwszej instancji uczynić przedmiotu dwóch rozstrzygnięć (decyzji). Wywody skargi kasacyjnej, dotyczące kwestii, czy na gruncie naruszeń określonych w art. 92 u.t.d. nakładana jest jedna kara, czy też, jak wywodzi skarga kasacyjna, kilka kar, są bezprzedmiotowe w konkretnym stanie faktycznym sprawy. Jak już bowiem wskazano w postępowaniu toczącym się w pierwszej instancji, wydano jedną decyzję zawierającą rozstrzygnięcie o nałożeniu jednej kary pieniężnej. W tych granicach decyzja organu pierwszej instancji stanowiła przedmiot postępowania przed organem odwoławczym, który w odniesieniu do tej decyzji mógł wydać tylko jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 Kpa, nie zaś dwa, jak to uczynił. (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 551/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Główny Inspektor Transportu Drogowego mógł zatem jedynie uchylić decyzję z [...] listopada 2008 r. w całości i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, jeżeli - jego zdaniem - wydanie decyzji wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Z uwagi na to, że rozstrzygnięcie podjęte przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego w rozpoznawanej sprawie było niedopuszczalne, trafnie Sąd pierwszej instancji zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 Kpa. W sprawie nie zostały również naruszone pozostałe przepisy prawa wskazane w skardze kasacyjnej. I tak, nie został naruszony przez Sąd pierwszej instancji art. 1 pkt 1 Kpa, w myśl którego Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Skarga kasacyjna nie wskazuje, na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu określającego zakres regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego. W okolicznościach niniejszej sprawy trudno uznać za zasadny, i zresztą skarga kasacyjna bliżej tego nie uzasadnia, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 12 § 1 Kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Trudno też dopatrzyć się zasadności podniesionego zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 136 Kpa, w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Możliwość zlecenia przez organ odwoławczy organowi pierwszej instancji odpowiedniego uzupełnienia materiału dowodowego sprawy nie może iść tak daleko, aby być urzeczywistnioną w formie wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym, nie przewidzianej w przepisach art. 138 Kpa. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 15 Kpa, w świetle którego postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Skarga kasacyjna nie wykazała, na czym miało polegać naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 15 Kpa w następstwie uchylenia zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem art. 138 Kpa. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).