I OSK 579/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Akademii [...] im. [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 140/09 w sprawie ze skargi Akademii [...] im. [...] w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 140/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Akademii [...] im. [...] w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Minister Infrastruktury, decyzją z [...] listopada 2008 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzją z [...] czerwca 2008 r. nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z [...] lutego 1961 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w K. gm. kat. C. przy ul. [...], ozn. l kat. [...], lwh [...], o pow. [...]m2 z całej nieruchomości o pow. [...]m2. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że wywłaszczenie opisanej w decyzji nieruchomości dokonano w oparciu o ówcześnie obowiązujące przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Zaświadczeniem nr [...] z [...] marca 1960 r. Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowie Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego – zgodnie z lokalizacją ogólną ustaloną w założeniach projektowych zatwierdzonych na podstawie opinii Miejskiej Komisji Planowania Gospodarczego z 1 lipca 1958 r. – zatwierdziło lokalizację szczegółową przebudowy ul. [...]. Tym samym spełniony został warunek określony w przepisie art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. Zgodnie z art. 6 ustawy ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości. Z obowiązku tego ubiegający się o wywłaszczenie był zwolniony, jeżeli prowadzenie rokowań natrafiłoby na trudne do pokonania przeszkody, a w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu były nieznane. Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa zaniechało przed wszczęciem postępowania starań mających na celu ustalenie adresów zamieszkania właścicieli przedmiotowej nieruchomości, co w konsekwencji uniemożliwiło wystąpienie do nich z propozycją dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, jak również uzyskanie informacji o śmierci F. P., który zmarł w dniu 2 maja 1960 r. Mając na uwadze powyższe okoliczności organ stwierdził, iż rokowania o dobrowolne odstąpienie nieruchomości zostały przeprowadzone z rażącym naruszeniem art. 6 ustawy. Organ wskazał również, iż decyzja wywłaszczeniowa z [...] lutego 1961 r. oraz całe postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone w stosunku do osoby zmarłej, bowiem F. P. zmarł w dniu 2 maja 1960 r. Dodatkowo wskazano, iż aktem notarialnym z dnia 13 kwietnia 1960 r. Rep. [...] F. P. darował swój udział – 2/3 przedmiotowej nieruchomości dzieciom – K. P. i I. M. W sprawie zarówno wnioskodawca wywłaszczenia jak i organ wywłaszczeniowy nie ustalili właścicieli, mimo iż w dniu 7 listopada 1960 r. wiadomo było, że w księdze wieczystej jest zgłoszony wniosek o zmianę właściciela. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ stwierdził, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione musi być jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Akademia [...] im. [...] w K. zarzuciła naruszenie art. 7, 77, 80 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 140 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości polegające na błędnym przyjęciu, iż wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności w/w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że postępowanie wywłaszczeniowe toczyło się w stosunku do osoby nieżyjącej, a kontrolowane orzeczenie z [...] lutego 1961 r. skierowane zostało również do osoby, która w dacie jego wydania nie żyła. Jest bowiem, w ocenie Sądu I instancji bezsporne, że wskazany w orzeczeniu F. P. zmarł w dniu 2 maja 1960 r. Rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej osoby zmarłej uznano za rażące naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. F. P. umierając utracił zdolność prawną, a w konsekwencji zdolność procesową. Od momentu śmierci nie mógł być stroną postępowania. Zatem wadliwość orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z [...] lutego 1961 r. polega na tym, że zostało ono skierowane do osoby nieistniejącej. Zdaniem WSA w Warszawie zbędne jest ocenianie zgodności z prawem pozostałych wad tego orzeczenia, które organ nadzoru wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, a które uznał za również uzasadniające nieważność tego orzeczenia. Nieskuteczne są więc zarzuty skargi odnoszące się do pozostałych ustaleń i ocen organu nadzoru zawartych w zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła Akademia [...] im. [...] w K., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) mające wpływ na treść orzeczenia naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 106 §3, art. 141 § 4 i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo: a) naruszenia przez organ II instancji art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i orzeczenie nieważności decyzji pomimo upływu okresu 10 lat od dnia jej ogłoszenia, a to na skutek wadliwego założenia, iż decyzja z dnia [...] lutego 1961r. wydana przez Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w Krakowie spełnia hipotezę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; b) naruszenia przez organ II instancji art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego nieuwzględnienie i przyjęcie, że skierowanie decyzji z dnia [...] lutego 1961 r. do F. P. spełnia hipotezę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. gdy w rzeczywistości spełnia przesłanki ustawowe określone w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.; 2) mające wpływ na treść orzeczenia naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na ocenie, że ubiegający się o wywłaszczenie nieruchomości nie miał podstaw do zwolnienia się z obowiązku wystąpienia do właścicieli nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] oznaczonej l. kat. [...] o dobrowolne odstąpienie nieruchomości z powołaniem się na przeszkody trudne do pokonania w szczególności na fakt, że właściciele i miejsce ich pobytu nie było wówczas znane. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. P. wniósł o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był podstawami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną było, iż kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa została skierowana do osoby nieżyjącej – F. P. – który zmarł przed wszczęciem postępowania administracyjnego. W dacie więc wydania w/w decyzji nie posiadał on zdolności prawnej, która – jak słusznie zauważył Sąd I instancji - w przypadku osób fizycznych wygasa z chwilą śmierci osoby. Istota sporu sprowadza się natomiast do oceny czy skierowanie decyzji z dnia [...] lutego 1961 r. do F. P. spełnia hipotezę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. czy też przesłanki ustawowe określone w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym miejscu wskazać należy, że kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która wprost, w sposób ogólny regulowałaby kwestie skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa jednak – jak wyżej wskazano - z momentem jej śmierci. Prowadzi to zatem do wniosku, że w stosunku do osoby nieżyjącej nie można wszcząć i prowadzić postępowania a w konsekwencji nie można też wydać decyzji administracyjnej. Gdy jednak do takiej sytuacji dochodzi to trzeba przyjąć, iż decyzja taka jest obarczona wadą nieważności, bowiem akt taki rażąco narusza prawo – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe nie ma wpływu okoliczność, iż aktem notarialnym z dnia 13 kwietnia 1960 r. F. P. darował swój udział – 2/3 przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się do twierdzenia Akademii [...] w K., iż decyzja wywłaszczeniowa spełniała przesłanki ustawowe określone w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. to wskazać należy, że przepis ten odnosi się do takiej sytuacji, w której osoba do której skierowana została decyzja istnieje tj. w przypadku osoby fizycznej, osoba taka żyje, choć nie powinna być stroną tego postępowania administracyjnego bowiem nie może wykazać się w nim przymiotem strony - w rozumieniu art. 28 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie F. P. zmarł 2 maja 1960 r., a zatem nie mógł być stroną postępowania zakończonego orzeczeniem z dnia [...] lutego 1961 r. W tej sytuacji wydanie w/w orzeczenia wobec zmarłego F. P. rażąco naruszało, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, prawo i uzasadniało stwierdzenie nieważności orzeczenia. Ustalenie, że orzeczenie skierowane zostało do osoby zmarłej stanowiło wystarczającą podstawę do stwierdzenia jego nieważności z uwagi na rażące naruszenie przepisów postępowania. Tym samym zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. jest niezasadny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., zgodzić należy się z wnoszącym skargę kasacyjną, iż uzasadnienie nie odpowiada wymogom określonym w powołanym przepisie. Wskazana wyżej norma stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, zwłaszcza do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jednakże prawidłowe ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie okoliczności skutkującej stwierdzeniem nieważności decyzji (doręczenie decyzji osobie zmarłej) stanowiło wystarczającą podstawę do oddalenia skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r. Wobec tego, iż Sąd I instancji nie zajmował się oceną, czy orzeczenie z dnia [...] lutego 1961 r. z innych jeszcze przyczyn dotknięte jest wadą nieważności i nie dokonywał wykładni art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości to nie można uznać za trafny zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawa materialnego. Na marginesie, nawiązując do zarzutów zawartych zarówno w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jak i skardze kasacyjnej należy przypomnieć (i winien to odnosząc się do zarzutów skargi uczynić Sąd I instancji), że w myśl art. 6 ust.1 zd. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim, w formie prawem przepisanej, umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Obowiązek określony w ust. 1 nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu nie były znane (ust. 4). W rozpoznawanej sprawie, zarówno wnioskodawca jak i organ wywłaszczeniowy nie ustalili właścicieli przedmiotowej nieruchomości, jak i ich adresów, pomimo iż jak wynika ze skróconego wyciągu hipotecznego Gminy katastralnej – Kraków, Dz. [...] (C.) w dniu 2 listopada 1960 r., a zatem przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, nie był załatwiony wniosek Państwowego Biura Notarialnego w B. o urządzenie księgi wieczystej. Z zapisu tego jednoznacznie wynika, iż w księdze wieczystej został zgłoszony wniosek o zmianę właścicieli, jednakże wnioskodawca zaniechał przed wszczęciem postępowania starań mających na celu ustalenie adresów zamieszkania właścicieli nieruchomości – K. P. i I. M. Wobec powyższego nie można uznać, aby w sprawie zaszły trudne do pokonania przeszkody, które uniemożliwiłyby wystąpienie z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Zatem i z tego względu orzeczenie Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] lutego 1961 r. dotknięte jest wadą nieważności. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.