I OSK 1442/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki Akcyjnej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1370/09 w sprawie ze skargi A. Ś.-B. i innych na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1370/09, po rozpoznaniu skargi A. Ś. – B., H. R., P. R. i L. R., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2007 r. w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] odmówił następcom prawnym byłych właścicieli ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] hip. Nr [...]. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołań złożonych przez A. Ś.-B., I. L., K. P., E. D. C., M. R., J. R., T. L. oraz P. R., L. R., H. R. od decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 dalej zwany "dekretem"). Z dniem wejścia w życie dekretu, na mocy art. 1, grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność gminy m. st. Warszawy, a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14 poz. 130) stał się własnością Skarbu Państwa. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z dnia [...] września 2002 r. L. dz. [...], w księdze hipotecznej nr inwentarzowy [...] pod nazwą "nieruchomość w m. st. Warszawie Nr [...] i [...] na Pradze" położonej przy ulicach [...] i [...] jako właściciele nieruchomości Nr [...] ujawnieni byli K. i H. małż. P. na mocy aktu z dnia [...] kwietnia 1935 r. W dniu 11 kwietnia 1957 r. w Państwowym Biurze Notarialnym w Warszawie przed notariuszem S. B. zawarta została umowa przelewu praw (akt notarialny nr Rep. [...]), mocą której K. K. i H. A. małż. P. swoje prawa i roszczenia do 7/8 części opisanej wyżej działki przelali na rzecz: J. E. L., D. P., J. R., R. D., W. F., A. K. oraz L. i H. małżonków R. - na każdego z nich w 1/8 części. Obejmowanie gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy następowało na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. (Dz. U. Nr 16, poz. 112), a następnie rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r. (Dz. U. Nr 6, poz. 43). Objęcie przedmiotowego gruntu przez Gminę m. st. Warszawy nastąpiło w dniu 11 kwietnia 1949 r., tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy Nr 5/49. Termin do złożenia przez dotychczasowego właściciela wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. upływał z dniem 11 października 1949 r. K. P. i H. P. złożyli wniosek w dniu 28 października 1948 r., a więc przed terminem objęcia przedmiotowego gruntu, co zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie oznacza, iż wniosek został złożony w terminie przewidzianym przez art. 7 ust. 1 dekretu, zgodnie z którym dotychczasowi właściciele gruntu lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę złożyć wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Organ orzekający był zobowiązany uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela można było pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości według planu zabudowy. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lipca 1957 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie odmówiło K. i H. P. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] - w związku z przeznaczeniem terenu pod zabudowę mieszkaniową indywidualną. Decyzją z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia 10 lipca 1957 r. w części dotyczącej gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa. W tej sytuacji pozostał do rozpatrzenia wniosek dekretowy złożony w dniu 28 października 1948 r. przez K. i H. małżonków P., w części dotyczącej gruntu o pow. 1262 m² wchodzącego w skład działek ewidencyjnych nr 40, nr 41, nr 49 i nr 50 z obrębu [...], pochodzącego z nieruchomości hip. nr [...]. W dniu 22 listopada 2001 r. J. R., J. L., K. P., H. D. i E. C. podtrzymali wniosek z dnia 28 października 1948 r. wnosząc o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego przy ul. [...]. Następstwo prawne wnioskodawcy udowodnili przedkładając postanowienia: - Sądu Rejonowego dla Warszawy-Pragi, - Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy - i Sądu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku. Z informacji zawartej w piśmie z dnia 23 sierpnia 2007 r. Delegatury Biura Architektury i Planowania Przestrzennego w Dzielnicy Praga Południe wynika, że według obowiązującego "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Saskiej Kępy" zatwierdzonego Uchwałą Nr LXXXIII/2764/2006 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 19 października 2006 r. (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego Nr 227 z dnia 9 listopada 2006 r. poz. 8461), nieruchomość położona przy ul. [...] znajduje się w kwartale o nazwie 64-Z2-M, dla którego ustalono utrzymanie i rozwój funkcji z zakresu mieszkalnictwa, wraz towarzyszącymi usługami nieuciążliwymi o charakterze lokalnym. Z powyższego wynika, że korzystanie przez następców prawnych byłych właścicieli z gruntu nieruchomości przy ul. [...] oznaczonego jako działka ewidencyjna nr 40, nr 41, nr 49 i nr 50 w obrębie 3-01-22 dałoby się pogodzić z jego przeznaczeniem w wyżej cytowanym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto ustalono, że decyzją z dnia [...] lipca 1975 r. Naczelnik Dzielnicy Warszawa-Wola przekazał w użytkowanie Przedsiębiorstwu [...] w Warszawie teren położony przy ul. Ateńskiej-Złoczowskiej-Brukselskiej pod budowę rezydencji dla palcówek dyplomatycznych. Na przedmiotowej nieruchomości Przedsiębiorstwo Usług Mieszkaniowo-Administracyjnych "[...]" wybudowało w 1976 r. ze środków własnych budynek mieszkalny z garażem. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Obsługi Cudzoziemców "[...]", które jest następcą prawnym Przedsiębiorstwa Usług Mieszkaniowo-Administracyjnych "[...]", prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego budynkiem mieszkalnym, pełniącym funkcje rezydencji placówek dyplomatycznych z garażem przy ul. [...], oznaczonego jako działka ewidencyjna nr 50 w obrębie [...]. Prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Wojewoda Warszawski decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Obsługi Cudzoziemców "[...]", prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działka ewidencyjna nr 41 w obrębie 3-01-22. Prawo użytkowania wieczystego do ww. działki ujawnione zostało w księdze wieczystej. Natomiast pozostała część nieruchomości hip. nr [...] wchodząca w skład działek ewid. nr 40 i nr 49 znajduje się we władaniu "[...]". Na przedmiotowej nieruchomości znajdują się wybudowane po 1945 r. zabudowania - budynek mieszkalny oraz garaż. Aktualnie nieruchomość hip. nr [...] wchodzi w skład działek ewidencyjnych: nr 40, nr 41, nr 49, nr 50 i nr 55/4 z obrębu [...] i stanowi własność: - Skarbu Państwa - co do powierzchni 1262 m2 wchodzącej w skład działek: nr 40 (14 m2) i nr 49 (857 m2) - we władaniu Przedsiębiorstwa Obsługi Cudzoziemców "[...]" oraz nr 41 (2 m2) i nr 50 (389 m2) w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa Obsługi Cudzoziemców "[...]", - m. st. Warszawy - co do powierzchni 125 m2 wchodzącej w skład działki nr 55/4 (pod ulicą [...]). Wojewoda Mazowiecki w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że jako podstawa prawa zaskarżonej decyzji powołany został art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz.279), który w sposób jednoznaczny zakreśla kryteria prawne i faktyczne, których kumulatywne wystąpienie obliguje organ do uwzględnienia wniosku dotychczasowego właściciela o ustanowienie na gruncie prawa użytkowania wieczystego. W ocenie Wojewody organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, iż wniosek dekretowy został złożony w terminie, i zbadał czy przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie objętym obowiązującym "Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego". Organ pierwszej instancji ustalił ustawowe przesłanki wskazane w dekrecie jednak uznał, iż ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej na części gruntu objętego roszczeniem oraz zabudowanie budynkiem, który tylko w części znajduje się na nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania i w opinii organu niemożliwe jest jego wydzielenie, uzasadnia odmowę uwzględnienia wniosku dekretowego. Zgodnie z opiniami prezentowanymi w judykaturze, gdy na nieruchomości podlegającej dekretowi ustanowiono użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, mimo, że w sposób niezgodny z prawem, odmówiono dotychczasowemu właścicielowi ustanowienia użytkowania wieczystego, dopóki nie dojdzie do rozwiązania użytkowania wieczystego, a osoba trzecia korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych - istnieją nieodwracalne skutki prawne. Zdaniem Wojewody, zarówno organ pierwszej jak również drugiej instancji w toczącym się postępowaniu nie jest właściwy do zmiany powstałych stosunków cywilnoprawnych, jakimi są umowy oddania przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste i wpisy jawne w księdze wieczystej. Na normatywną treść prawa użytkowania wieczystego, zbliżoną do treści prawa własności, składają się uprawnienia użytkownika wieczystego do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób oraz do rozporządzania tym prawem w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, a w przypadku ustanowienia użytkowania wieczystego w drodze umowy - również w granicach określonych przez umowę o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste (art. 233 Kc). Uprawnienie użytkownika wieczystego do korzystania z nieruchomości z wyłączeniem innych osób wyklucza możliwość przyznania takiego samego uprawnienia w stosunku do tej samej nieruchomości innej osobie. Ustanowienie na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego i wpisanie tego prawa do księgi wieczystej (na podstawie umowy poprzedzonej decyzją administracyjną) - w sytuacji, gdy wpis chroniony jest rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych - stanowi okoliczność mającą doniosłość prawną dla rozstrzygnięcia sprawy i jest przeszkodą do ustanowienia użytkowania wieczystego na tym samym gruncie, w trybie art. 7 ust. 2 i 3 dekretu, na rzecz następców prawnych dawnego jej właściciela. Następnie organ odwoławczy wskazał, że do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców byłych właścicieli hipotecznych niezbędne byłoby dokonanie podziału działki ewidencyjnej nr 49 i 50 i wydzielenie z niej działki ewidencyjnej w granicach nieruchomości hip. Nr [...] tj. gruntu objętego roszczeniem. Na przedmiotowej nieruchomości znajdują się wybudowane po 1945 r. zabudowania - budynek mieszkalny oraz garaż. Budynek, przy ul. [...], wybudowany został częściowo na nieruchomości hip. nr [...], a częściowo na nieruchomości hip. "Włościańska Osada Amandówka" działka nr 9, a zatem wykracza poza granice gruntu, którego dotyczył wniosek dekretowy, i który mógłby zostać oddany w użytkowanie wieczyste na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli. Nie ma również możliwości wydzielenia części ww. budynku tak, aby nie uszkodzić go co do istoty. Ustanowienie prawa wieczystego użytkowania do części gruntu objętej roszczeniem wymagałoby oddania w użytkowanie wieczyste gruntu pod całym budynkiem w odpowiednim udziale. Kodeks cywilny nadał prawu wieczystego użytkowania gruntu nadrzędny charakter w stosunku do prawa własności budynków na tym gruncie, co oznacza, że prawem głównym jest prawo wieczystego użytkowania, a prawem związanym (podrzędnym) jest prawo własności budynków i urządzeń. W myśl art. 31 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zabudowanej następuje z równoczesną sprzedażą położonych na tej nieruchomości budynków i innych urządzeń. Jest to przepis o charakterze bezwzględnie obowiązującym, co potwierdza orzecznictwo. Z uwagi na fakt, że roszczenia wnioskodawców nie obejmują całego zabudowanego terenu takie rozwiązanie byłoby sprzeczne z zasadami prawidłowej gospodarki określonymi w art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że obciążenie przedmiotowej nieruchomości objętej wnioskiem dekretowym prawem użytkowania wieczystego oraz zabudowanie części gruntu budynkiem posadowionym również na gruncie sąsiednim, nie objętym wnioskiem dekretowym, stanowi wystarczającą podstawę odmowy uwzględnienia wniosku, ponieważ organ zgodnie z właściwością rozstrzygający sprawę nie ma prawnej możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na gruncie, który już tym prawem jest obciążony. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: A. Ś. B., P. R., L. R. i H. R., zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 7, 75 i 77 kpa, w zw. z art. 84 § 1 kpa i art. 136 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, poprzez poczynienie pobieżnych ustaleń faktycznych ad litem kluczowych na podstawie nieistniejących dowodów (organ takowych nie eksponował) i w konsekwencji arbitralne przyjęcie za organem pierwszej instancji, iż "nie ma również możliwości wydzielenia części w/w budynku tak, aby nie uszkodzić go co do istoty" (s. 6 decyzji), co stanowiło w ocenie organu przesłankę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący podnieśli, iż dokonanie takowych ustaleń faktycznych wymagało wiadomości specjalnych, ergo obligowało organ do powołania ex officio stosownego biegłego, lub choćby przeprowadzenia oględzin (w trybie art. 85 kpa), czego zaniechano; 2. naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie wskazania w części motywacyjnej skarżonej decyzji dowodów, na których się oparł organ przyjmując, iż "nie ma również możliwości wydzielenia części w/w budynku"; prawidłowa konstrukcja uzasadnienia decyzji obligowała organ do przedstawienia owych dowodów, na których się oparł, czemu organ nie sprostał, co uniemożliwia rozsądną kontrolę instancyjną decyzji; 3. naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa zasadniczo w odniesieniu do całości rozstrzygnięcia, bezsprzecznie w zakresie powołanej przez organ przesłanki wpływającej na treść decyzji "gdy na nieruchomości podlegającej dekretowi ustanowiono użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, mimo, że w sposób niezgodny z prawem — istnieją nieodwracalne skutki prawne" (s. 5 decyzji); nie stanowi o takowym ogólnikowa konstatacja "zgodnie z opiniami prezentowanymi w judykaturze" (ibidem), bez powołania jakichkolwiek przepisów prawa i z jednoczesnym zaniechaniem wskazania, jakie to "opinie judykatury" organ miał na uwadze, wszak zapewne nie wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 marca 2003 r. I CKN 58/01 LEX nr 83830, który stwierdza, iż "Nieważna jest umowa o oddaniu na rzecz innych osób gruntu w użytkowanie wieczyste, zawarta przed rozpoznaniem, zgłoszonego na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) wniosku poprzedniego właściciela o przyznanie użytkowania wieczystego tego gruntu." Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym przez Wojewodę Mazowieckiego, jako organ administracji publicznej, który wydał skarżoną decyzję. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu, dotychczasowy właściciel gruntu mógł w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy. W przedmiotowej sprawie wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej został złożony w terminie - w dniu 28 października 1948 r., a orzeczeniem administracyjnym z dnia 10 lipca 1957 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie odmówiło uwzględnienia tego wniosku - w związku z przeznaczeniem tego terenu pod zabudowę mieszkaniową indywidualną, natomiast Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 16 marca 2001 r. stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia 10 lipca 1957 r. - w części dotyczącej gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa. Artykuł 7 ust. 2 dekretu stanowi, że gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. W ocenie Sądu I instancji konstrukcja tego przepisu, zawarta w sformułowaniu "gmina uwzględni wniosek" wskazuje, że jeżeli zachodzi przesłanka określona w tym przepisie, to organ musi podjąć określoną przepisem prawa decyzję. Przesłanką tą jest zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego. Wystąpienie tej przesłanki obligowało organ do ustanowienia prawa własności czasowej - obecnie prawa użytkowania wieczystego. Sąd Wojewódzki podkreślił, że według wyroku NSA z dnia 20 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 36/97 przepis art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy nakłada na aktualnego właściciela obowiązek ustanowienia prawa do gruntu, z którego to obowiązku można się zwolnić tylko wskazując, że aktualne przeznaczenie gruntu nie da się pogodzić z dalszym korzystaniem z tego gruntu przez poprzedniego właściciela. Według Sądu w przedmiotowej sprawie podstawą odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu były okoliczności, o których w art. 7 ust. 2 dekretu nie ma mowy, tj. wcześniejsze oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi, ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej, zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, oraz stwierdzenie przez organ, iż stan jaki zaistniał na nieruchomości wywołał nieodwracalne skutki prawne. Sąd wskazał, że problematyka nieodwracalnych skutków prawnych, jeśli zaistniały, podlega ocenie w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 2 kpa), nie zaś w postępowaniu zwykłym - jak w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz art. 7, 77 107 § 3 k.p.a., co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. [...] S.A. z siedzibą w Warszawie w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i ponowne rozpoznanie skargi oraz wydanie rozstrzygnięcia oddalającego skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2009 roku nr [...], ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania: art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwana "p.p.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak zaprezentowania w zaskarżonym rozstrzygnięciu wyjaśnień dotyczących podstawy prawnej przyjętego rozstrzygnięcia, w tym naruszenia przepisów prawa procesowego przez organ administracyjny, jeżeli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania sprawy w całości, w tym brak rozpoznania i ustosunkowania się do zarzutów zawartych w skardze na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2009 roku nr [...]; art. 156 § 2 k.p.a. poprzez zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie i przyjęcie, iż okoliczności faktyczne niniejszej sprawy związane z nabyciem użytkowania wieczystego przez [...], wpisem [...] do księgi wieczystej jako użytkownika wieczystego miały charakter nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu wskazanego przepisu, od badania których Sąd I instancji był zwolniony w niniejszej sprawie; Zarzucono również naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w postaci: 1) art. 7 ust. 2 w zw. z ust. 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 roku, Nr 50, poz. 279) w zw. z art. 47 k.c, 48 k.c. i 58 k.c, 235 k.c. art. 12 i 31 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 ze zmianami) poprzez uznanie, iż wyłączną okolicznością decydującą o obligatoryjnym uwzględnieniu wniosku o przyznanie własności czasowej - obecnie użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu jest to czy wykorzystanie gruntu przez byłych właścicieli da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego), natomiast znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma fakt ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz [...], wpisania tego podmiotu do księgi wieczystej oraz zabudowania części nieruchomości będącej przedmiotem wniosku przez część budynku, który w pozostałej części posadowiony jest na innej nieruchomości i braku możliwości dokonania podziału tego budynku; 2) art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 124, poz. 1361- t. j. ze zmianami) poprzez pominięcie zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych - skutków wpisu do księgi wieczystej jako użytkownika wieczystego [...] dla braku możliwości uwzględnienia wniosku o przyznanie użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych byłych właścicieli hipotecznych gruntu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd Wojewódzki na wstępie rozważań prawnych zawartych w wyroku stwierdził, że zarzuty skarżących są zasadne i zarazem nie podzielił stanowiska organu administracji wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Jednak w dalszej argumentacji Sądu nie zostały przytoczone jakiekolwiek szczegółowe motywy wskazujące na podstawy uznania zasadności zarzutów skargi. W rzeczywistości całość uzasadnienia prawnego zaskarżonego wyroku poświęcona została wykładni i zastosowaniu art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Tymczasem wykładnia tego przepisu nie była przedmiotem zarzutów, gdyż skarżący wskazywali jedynie na naruszenie określonych przepisów prawa procesowego. Do żadnego z tych zarzutów wskazanych w skardze Sąd nie odniósł się w części poświęconej rozważaniom stanowiącym podstawę wyroku. Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie wiadomo zatem, na jakiej podstawie Sąd stwierdził, że doszło do naruszenia przez organ administracji art. 7, 77, 107 § 3 kpa. Uniemożliwiło to odniesienie się przez uczestnika do podstawy rozstrzygnięcia, czyniąc nieweryfikowalnym orzeczenie Sądu Wojewódzkiego. Podniesiono również, że z uzasadnienia wyroku nie wynika, jaki stan faktyczny przyjął Sąd za postawę rozstrzygnięcia. Autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, że brak związania Sądu pierwszej instancji zarzutami i wnioskami skargi nie może być rozumiany jako prawo Sądu do pominięcia kwestii podnoszonych przez stronę. Powinnością Sądu, niezależnie od przyjętego kierunku rozstrzygnięcia, było rozważenie wszystkich zarzutów strony. Sąd Wojewódzki ograniczając się do zbadania przesłanki z art. 7 ust. 1 oraz w ramach art. 7 ust. 2 dekretu jedynie okoliczności dotyczącej możliwości pogodzenia dotychczasowego korzystania z gruntu przez właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego, a pomijając pozostałe okoliczności faktyczne związane z nabyciem użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu przez [...] i zabudowaniem w części nieruchomości będącej przedmiotem wniosku częścią budynków posadowionych na innej nieruchomości – nie zbadał w całości zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W zakresie zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazano, że Sąd nietrafnie przyjął, iż przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie własności czasowej (użytkowania wieczystego), kognicja organów administracyjnych ogranicza się do zbadania, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania. W sprawie takiej powinno się uwzględnić i zastosować również inne przepisy prawa materialnego, jeśli ich zastosowanie ma wpływ na ocenę wykonalności decyzji uwzględniającej wniosek. Autor skargi kasacyjnej powołując się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (wyrok z 29 marca 2006 r. sygn. I SA/Wa 1149/05) podniósł, że organ załatwiający sprawę objętą wnioskiem dekretowym nie może naruszać uprawnień użytkownika wieczystego oraz istoty prawa użytkowania wieczystego. Opierając się z kolei na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2008 r. (I SA/Wa 1724/07) podano, że pozytywne załatwienie wniosku dekretowego nie jest możliwe dopóty, dopóki nie zostanie wycofana z obrotu prawnego decyzja, na podstawie której inny podmiot stał się użytkownikiem wieczystym. Z tych względów należało uznać, że organy administracji zasadnie odmówiły ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłych właścicieli nieruchomości obejmującej działki oznaczone nr 41 i 50. Dalej autor przytoczył poglądy wyrażone w orzecznictwie sądowym dotyczące konsekwencji prawnych częściowego zabudowania nieruchomości objętej wnioskiem dekretowym budynkiem posadowionym na dwóch sąsiednich działkach gruntu i wskazał na nieważność umowy oddania jednej z działek gruntu w użytkowanie wieczyste, gdy budynek nie zostanie podzielony w ten sposób, że możliwe będzie przeniesienie własności części budynku na użytkownika wieczystego. W niniejszej sprawie możliwe byłoby więc ustanowienie użytkowania wieczystego, gdyby możliwy okazał się podział budynku posadowionego częściowo na działce nr 49. Według strony organ administracji prawidłowo ustalił, że brak jest możliwości podziału budynku wzdłuż jego ścian pionowych, tak by możliwe było przeniesienie własności wydzielonej części budynku wraz z użytkowaniem wieczystym do gruntu objętego wnioskiem. W konkluzji stwierdzono, że Sąd Wojewódzki dokonał wadliwej wykładni i zastosowania art. 7 ust. 2 dekretu, natomiast art. 7 ust. 3 i art. 47, 48, 58, 235 kc oraz art. 12 i 31 u.g.n. nie zostały zastosowane, chociaż zachodziła taka potrzeba. Zaznaczono, że przy dokonywaniu subsumcji stanu faktycznego do przepisów prawa materialnego, pominięto istotne okoliczności dotyczące ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz [...] co do nieruchomości, w skład których wchodzi nieruchomość objęta wnioskiem dekretowym oraz fakt zabudowania nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym 49 budynkiem mieszkalnym i garażem, których jedynie część usytuowana jest na nieruchomości objętej wnioskiem dekretowym. W efekcie tych okoliczności istniały przeszkody do uwzględnienia wniosku o przyznanie użytkowania wieczystego na rzecz wnioskodawców. Na zakończenie wywodów podniesiono, że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu o nr 41 i 50 oraz własność posadowionych na nich budynków zostało wpisane do księgi wieczystej, jako przysługujące [...]. Wpis ten jest objęty rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, co oznacza, iż ujawniony w księdze podmiot może z tego faktu wywodzić skutki prawne. Według autora skargi kasacyjnej niezastosowanie przez Sąd Wojewódzki wynikającej z tego przepisu rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych doprowadziło do wydania wadliwego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Podlegająca rozpoznaniu skarga oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Z uwagi na konstrukcję zarzutów w pierwszej kolejności należy się odnieść do tych, które dotyczą naruszenia prawa materialnego. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć podjętych przez organy administracji pierwszej i drugiej instancji stanowił przepis art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279 ze zm., zwanego dalej "dekretem"), zgodnie z którym wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu (użytkowania wieczystego gruntu) podlega uwzględnieniu, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela (następców prawnych) da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (planu zagospodarowania przestrzennego). W niniejszej sprawie organ administracji wskazał, że korzystanie przez następców prawnych byłych właścicieli z przedmiotowej nieruchomości dałoby się pogodzić z przeznaczeniem gruntu przewidzianym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Mimo spełnienia tej przesłanki wydano jednak decyzję odmowną, z uwagi na zaistniałe w sprawie przeszkody prawne. Mianowicie według bezspornych ustaleń dokonanych przez organ administracji część nieruchomości objętej wnioskiem dekretowym, tj. działki nr 41 i 50, stanowiące własność Skarbu Państwa, zostały oddane w użytkowanie wieczyste Przedsiębiorstwu Obsługi Cudzoziemców "[...]", natomiast pozostałe działki oznaczone numerami 40 i 49 wchodzące w skład przedmiotowej nieruchomości, będące we władaniu wymienionego Przedsiębiorstwa zostały zabudowane budynkiem mieszkalnym oraz garażem, posadowionym częściowo na sąsiedniej nieruchomości. W ocenie organów obu instancji powyższe okoliczności uniemożliwiły uwzględnienie wniosku dekretowego. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego podniesiono, że ustanowienie na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego i wpisanie tego prawa do księgi wieczystej stanowi przeszkodę do ustanowienia w trybie art. 7 ust. 2 i 3 dekretu użytkowania wieczystego na tym samym gruncie na rzecz następców prawnych dawnego jej właściciela. Z kolei fakt zabudowania części przedmiotowego gruntu budynkiem posadowionym na gruncie nie objętym wnioskiem dekretowym i brak możliwości odpowiedniego wydzielenia części budynku stanowił drugą przyczynę do odmownego załatwienia sprawy. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku uchylającego decyzje organów administracji wydane w obu instancjach stwierdził, że konstrukcja przepisu art. 7 ust. 2 dekretu wskazuje, że jeżeli zachodzi przesłanka określona w tym przepisie, to organ musi podjąć określoną przepisem prawa decyzję. Przesłanką tą jest zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego wystąpienie tej przesłanki obligowało organ do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że podstawą nieuwzględnienia wniosku dekretowego były okoliczności, o których w art. 7 ust. 2 dekretu nie ma mowy, tj. wcześniejsze oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi, ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej oraz stwierdzenie przez organ, iż stan jaki zaistniał na nieruchomości wywołał nieodwracalne skutki prawne. Powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji słusznie zostało zakwestionowane w złożonej skardze kasacyjnej. Sąd Wojewódzki kontrolując legalność zaskarżonej decyzji nieprawidłowo podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu zawęził do przepisu art. 7 dekretu, podczas gdy w takiej sprawie należało uwzględnić również inne przepisy, których unormowanie kształtuje stan prawny nieruchomości objętej wnioskiem dekretowym. Wbrew temu co przyjął Sąd Wojewódzki, spełnienie przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu w postaci zgodności korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego nie umożliwia automatycznie w każdym przypadku ustanowienia na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli prawa użytkowania wieczystego. Organ administracji rozstrzygając o zasadności wniosku dekretowego musiał zbadać, czy stan prawny gruntu i znajdującego się na nim budynku pozwala na wydanie decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu oraz umożliwia jej późniejsze wykonanie. W szczególności organy orzekające w przedmiotowej sprawie miały obowiązek uwzględnić istotę prawa użytkowania wieczystego gruntu unormowanego w przepisach art. 232-243 k.c. oraz w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także regulację prawną dotyczącą dopuszczalności podziału nieruchomości zabudowanej. Sąd Wojewódzki odmawiając tym kwestiom doniosłości prawnej w rozpatrywanej sprawie powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, które nie usprawiedliwia poglądu zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku. Utrwalony jest bowiem kierunek orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym w sprawach o ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz dawnych właścicieli gruntów warszawskich organ administracji dokonuje w pierwszej kolejności oceny wniosku przez pryzmat przesłanek określonych w art. 7 ust. 2 dekretu. Natomiast wydanie decyzji może zostać następnie uzależnione od okoliczności związanych z uprawnieniami osób trzecich do nieruchomości objętej wnioskiem dekretowym. W szczególności wskazuje się, że organ administracji odmawiając ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu w trybie art. 7 ust. 2 dekretu musi wyraźnie wskazać, czy wynika to z braku przesłanki określonej w tym przepisie, czy też z innych okoliczności prawnych (por. wyrok NSA z 23 września 2009 r. sygn. akt I OSK 32/09). W sposób podany wyżej orzekł organ administracji w niniejszej sprawie. Rzeczą zatem Sądu Wojewódzkiego było odniesienie się do wskazanych przez organy obu instancji przeszkód prawnych, które w ich ocenie uniemożliwiły uwzględnienie rozpatrywanego wniosku. Niewątpliwie okolicznością mającą istotne znaczenie w sprawie było stwierdzenie w postępowaniu administracyjnym, że na rzecz określonej osoby ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego gruntu objętego wnioskiem dekretowym. Sąd Wojewódzki w takim stanie sprawy powinien rozważyć, czy powołana przeszkoda prawna mogła stanowić podstawę wydania decyzji odmownej, czy też powstały inne konsekwencje prawne rzutujące na rozstrzygnięcie sprawy. W szczególności należało zwrócić uwagę na obowiązek podjęcia w stosownym trybie działań przez organ administracji, zmierzających do ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie których ustanowiono na rzecz osoby trzeciej użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu. Niezależnie od powyższego należało również rozważyć tę kwestię, jako ewentualne zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, co z kolei stworzyłoby możliwość podjęcia odpowiednich działań przez strony postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 2008 r. sygn. I OSK 111/07, uchwała NSA z 16 grudnia 1996 r. sygn. OPS 7/96, wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2008 r. sygn. I SA/Wa 1724/07). Drugim zagadnieniem istotnym w sprawie, a pominiętym przez Sąd, było to, czy zabudowanie części przedmiotowej nieruchomości budynkami posadowionymi częściowo również na sąsiedniej nieruchomości stanowiło przeszkodę do uwzględnienia wniosku dekretowego. Jak już wcześniej zostało powiedziane, organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie mogły nie uwzględnić regulacji cywilnoprawnych dotyczących istoty prawa użytkowania wieczystego oraz zasad podziału zabudowanej nieruchomości gruntowej. Przede wszystkim należy zauważyć, że kodeks cywilny nadał prawu wieczystego użytkowania gruntu nadrzędny charakter w stosunku do prawa własności budynków na tym gruncie, co oznacza, że prawem głównym jest prawo wieczystego użytkowania, a prawem związanym (podrzędnym) jest prawo własności budynków i urządzeń. W konsekwencji użytkowanie wieczyste gruntu nie może być przedmiotem obrotu prawnego odrębnym od prawa własności budynków wzniesionych na tym gruncie (por. wyrok Sądu Najwyższego z 23 stycznia 2003 r. II CKN 1155/00 oraz Uchwała Sądu Najwyższego z 14 listopada 1963 r. III Co 60/63). Za utrwalone uznaje się w orzecznictwie stanowisko, że podział budynku według płaszczyzn pionowych wraz z gruntem jest dopuszczalny, jeżeli w wyniku takiego podziału powstają dwa odrębne budynki (por. uchwałę Sądu Najwyższego z 26 kwietnia 2007 r. III CZP 27/07 i powołane tam orzecznictwo). Sąd Wojewódzki nie dostrzegając powyższych aspektów prawnych w efekcie dokonał niepełnej oceny materialnoprawnej oraz zaniechał kontroli ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego sprawy. W rezultacie jako trafne należało uznać zarzuty sformułowane w ramach obu podstaw kasacyjnych. Zastrzec jednak trzeba, że autor skargi kasacyjnej stawiając zasadnie zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, jednocześnie w uzasadnieniu skargi wyprowadził przedwczesny wniosek, iż organy administracji zasadnie odmówiły ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej samo stwierdzenie w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym, że grunt objęty wnioskiem dekretowym obciążony jest prawem użytkowania wieczystego przysługującym innemu podmiotowi nie oznaczało, że powinna być wydana decyzja odmowna. Nie można też zgodzić się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że materiał zebrany w aktach administracyjnych pozwala na kategoryczne stwierdzenie co do braku możliwości podziału budynku znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji niedopuszczalności ustanowienia użytkowania wieczystego na odpowiednio wydzielonym gruncie. Należy przyjąć, że wydanie decyzji odmownej byłoby usprawiedliwione, gdyby wcześniej organy administracji, kierując się zasadą praworządności podjęły, zgodnie z art. 7 kpa, wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym właśnie kontekście oceny musi dokonać również Sąd Wojewódzki, przy uwzględnieniu uwag poczynionych wyżej w odniesieniu do obu przeszkód prawnych, które według stanowiska organów administracji uzasadniały zakończenie sprawy wydaniem decyzji odmownej. Wykazana wyżej wadliwa interpretacja i zastosowanie przepisów prawa materialnego przez Sąd Wojewódzki sprawiła tym samym, że w ramach kontroli sądowej nie zostały zweryfikowane ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji. Rację miał autor skargi kasacyjnej stawiając zarzuty naruszenia art. 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak też niewskazanie na czym polegały naruszenia przepisów art. 7, 77 i 107 § 3 kpa, które Sąd Wojewódzki uznał za podstawę uchylenia decyzji organów obu instancji. Jako nietrafny natomiast należało uznać zarzut dotyczący przepisu art. 156 § 2 kpa, który to przepis nie miał w sprawie zastosowania, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ze względów wyżej przedstawionych skarga kasacyjna, jako oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 207 § 2 p.p.s.a.