II GSK 1031/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska (spr.) Sędzia del. NSA Tadeusz Geremek Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. P. N. O. i W. P. - Spółki z o.o. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 398/09 w sprawie ze skargi Z. P. N. O. i W. P. - Spółki z o.o. w M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 398/09, oddalił skargę Zakładu Produkcji Nawozów Organicznych i Wydobycia Piasku "[...]." Spółka z o.o. w M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne. Zakład Produkcji Nawozów Organicznych i Wydobycia Piasku "[...]. M." Spółka z o.o. w M. (dalej także spółka, skarżąca) złożyła w dniu [...] maja 2005 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w K. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., przyznał spółce płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na 2005 rok. W dniu [...] sierpnia 2006 r. w gospodarstwie rolnym spółki przeprowadzono kontrolę na miejscu, która wykazała nieprawidłowości w deklaracji. W związku z tym organ wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. decyzją z dnia [...] maja 2007 r., uchylił własną decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. oraz odmówił przyznania spółce płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005. Spółka nie wniosła odwołania od tej decyzji. Spółka reprezentowana przez W. K. – jedynego członka zarządu - pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2007 r. W uzasadnieniu wniosku jako podstawę żądania skarżąca wskazała skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania. Podniosła, że decyzja z [...] maja 2007 r. została skierowana do osoby fizycznej – W. K. i wysłana na jego prywatny adres w okresie, w którym był on chory. Strona podkreśliła, że W. K. nie odebrał wspomnianej decyzji osobiście. Według skarżącej, już samo zaniechanie doręczenia decyzji w siedzibie spółki jest rażącym naruszeniem art. 45 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), przez co decyzja jest dotknięta wadą nieważności opisaną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. decyzją z dnia [...] października 2008 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja z dnia [...] maja 2007 r., została doręczona na adres do korespondencji wskazany przez reprezentanta spółki W. K. we wniosku o wpisanie podmiotu do ewidencji producentów rolnych. W. K. zgodnie z odpisem KRS nr [...] był i jest nadal jedynym członkiem zarządu spółki uprawnionym do jej jednoosobowej reprezentacji. Organ uznał, że nie ma przeszkody prawnej, aby w toku postępowania administracyjnego jednostka organizacyjna mogła wskazać miejsce do doręczeń inne niż lokal jej siedziby, a takie wskazanie jest wiążące dla organu. Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Prezes ARiMR decyzją z [...] stycznia 2009 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając wszystkie ustalenia organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że wskazanie w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. imienia, nazwiska i adresu W. K. służyło jedynie skutecznemu jej doręczeniu reprezentantowi spółki. Natomiast adresatem decyzji była spółki, co oznacza, że nie doszło do skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną. W związku z tym, zdaniem Prezesa ARiMR, nie wystąpiła przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na opisaną decyzję uznając, że odpowiada ona prawu. Sąd pierwszej instancji podniósł, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z [...] maja 2007 r. w nagłówku, w którym zwyczajowo umieszcza się dane strony, do której jest adresowana decyzja, zawiera imię, nazwisko i adres jedynego reprezentanta spółki – W. K. Zdaniem Sądu, nie oznacza to jednak, że osoba ta uzyskała przymiot strony, bowiem z rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji wyraźnie wynika, iż jest to tylko reprezentant spółki. W ocenie Sądu, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wydając decyzję wyraźnie określił, że dotyczy ona praw Zakładu Produkcji Nawozów Organicznych i Wydobycia Piasku Sp. z o.o. W uzasadnieniu zostało wskazane, że rozstrzyga ona wniosek spółki z [...] maja 2005 r. Sąd pierwszej instancji uznał, że spółka w sposób wystarczający została określona w decyzji jako strona a w związku z tym brak jest podstaw do przyjęcia, że została ona skierowana do podmiotu nie mającego przymiotu strony tj. do W. K. W związku z tym organy orzekające w sprawie słusznie uznały, że nie została spełniona przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z [...] maja 2007 r. Odnosząc się do doręczenia tej decyzji na adres domowy reprezentanta spółki W. K. Sąd podniósł, że we wniosku spółki o wpis do ewidencji producentów rolnych wskazany został nie tylko adres siedziby spółki, ale też prywatny adres jej reprezentanta W. K. Ten ostatnio wymieniony adres wskazano w rubryce adresów dla pełnomocników. Wypełnienie tej rubryki zwalniało z wpisywania adresu w rubryce adres do korespondencji. W ocenie Sądu, skoro spółka we wniosku o wpis do ewidencji producentów rolnych, wskazała adres prywatny członka zarządu, czego nie wymagają przez przepisy o ewidencji producentów rolnych, to organ słusznie uznał, że jest to adres do korespondencji. W konsekwencji Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie adres do korespondencji był adresem osoby fizycznej i organ prawidłowo zachował tryb doręczeń przewidziany w takich przypadkach. Zakład Produkcji Nawozów Organicznych i Wydobycia Piasku [...] M. w M. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 i art. 45 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że decyzje skierowano do osoby nie będącej stroną w sprawie i nie doręczono jej stronie postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano stanowisko Sądu pierwszej instancji, że umieszczenie we wniosku o wpis do ewidencji producentów rolnych, w rubryce przeznaczonej dla pełnomocników, nazwiska i adresu członka zarządu spółki, oznacza, iż jest on jej pełnomocnikiem, któremu zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. można doręczać skutecznie wszelkie pisma. Podkreślono, że prezes zarządu nie jest pełnomocnikiem spółki i nie można było pism adresowanych do spółki kierować na jego prywatny adres. Skarżąca podniosła ponadto, że decyzja z dnia [...] maja 2007 r. skierowana do osoby fizycznej, na jej prywatny adres, nie została tej osobie doręczona. Odbiór decyzji potwierdził członek rodziny W. K., który nie zobowiązał się do doręczenia jej adresatowi. W. K. w tym czasie (przez kilka miesięcy) był poważnie chory i przebywał w szpitalu. W ocenie spółki nie można się również zgodzić ze stanowiskiem WSA w Warszawie o prawidłowości oznaczenia w decyzji z dnia [...] marca 2007 r. strony postępowania. Zwrócono uwagę, że art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. określa jako podstawę stwierdzenia nieważność decyzji skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Według skarżącej, z akt sprawy wynika w sposób jednoznaczny, że decyzja z [...] maja 2007 r. została skierowana do osoby fizycznej, nie będącej pełnomocnikiem strony, ani stroną postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, stosownie do art. 176 p.p.s.a., musi zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, przy czym oba te elementy powinny ze sobą ściśle korespondować. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która w tej sprawie nie występuje. Przystępując do oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy zauważyć, że przedmiotem postępowania przed Sądem pierwszej instancji była ocena zgodności z prawem decyzji Prezesa ARiMR z [...] stycznia 2009 r., którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. z [...] października 2009 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z [...] maja 2007 r. W związku z tym nie powinno ulegać wątpliwości, że zarzuty skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie powinny dotyczyć orzeczenia Sądu pierwszej instancji, oceniającego zgodność z prawem decyzji będącej przedmiotem skargi tj. decyzji Prezesa ARiMR z [...] stycznia 2009 r. W skardze kasacyjnej Zakład Produkcji Nawozów Organicznych i Wydobycia Piasku "[...]. M." Spółka z o.o. w M. zwalczała zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2007 r., poprzez sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 i art. 45 k.p.a. Powyższe uchybienie polegało, według skarżącej, na niewłaściwej kontroli legalności działania organów administracji publicznej, w wyniku czego nie został zastosowany środek określony w ustawie – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., " (...) mimo że decyzje skierowano do osoby nie będącej stroną w sprawie, a decyzji nie doręczono stronie." Uzasadnienie tak sformułowanego zarzutu dotyczyło natomiast kwalifikowanej wady decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z [...] maja 2007 r. W tym miejscu wypada przypomnieć, że jednym ze szczególnych wymagań jakie ustawodawca stawia skardze kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na jednoznacznym wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które, zdaniem skarżącego, zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, z jednoczesnym oznaczeniem formy tego naruszenia. Z kolei uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, według skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej. W związku z tym w uzasadnieniu należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale również sprecyzować własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać właściwe znaczenie interpretowanego przepisu. (por. wyroki NSA z : 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04 Lex nr 186863; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04 Lex nr 238595; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05 Lex nr 173263; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06 Lex nr 236385; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 Lex nr 281385). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnienia sformułowanych w niej zarzutów. Skarżąca skoncentrowała się na wykazaniu trafności (słuszności) zarzutów dotyczących kwalifikowanej wady decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z [...] maja 2007 r., które w rozpoznawanej sprawie nie zostały postawione. Brak jest natomiast jakichkolwiek argumentów, które odnosiłyby się do tych zarzutów, które w skardze kasacyjnej zostały sformułowane. W szczególności nie wykazano, by rozpoznając skargę Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że zaskarżona decyzja została dotknięta wadą (wadami) uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wymagałoby ustalenia, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego, zachodzić będzie wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tegoż postępowania. Inaczej rzecz ujmując, przepis ten obejmuje takie przypadki, gdy decyzja administracyjna kształtuje sytuację prawną podmiotu, którego w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć. W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżąca nie podnosiła, że zaskarżona decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie uczyniła tego także w skardze kasacyjnej, koncentrując swoje wywody na wykazaniu, że wspomnianą wadą obarczona jest decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z [...] maja 2007 r. Na marginesie należy zauważyć, że decyzja będąca przedmiotem skargi rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji niewątpliwie była skierowana do strony - Zakładu Produkcji Nawozów Organicznych i Wydobycia Piasku "[...] M." Spółki z o.o. w Mostach reprezentowanej przez Prezesa Zarządu W. K. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że samo wskazanie przepisu prawa, który miał zostać naruszony zaskarżonym wyrokiem, bez podania w tym zakresie uzasadnienia i odniesienie całej argumentacji do kwestii dotyczącej naruszeń zaistniałych przy wydaniu decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, czyni skargę kasacyjną pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.