I SA/Bd 475/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Adamczewska – Wasilewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirella Łent Sędzia WSA Ewa Kruppik – Świetlicka Protokolant sekretarz sądowy Marcin Frydrych po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 08 września 2009 r. sprawy ze skargi W. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz W. R. kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 24 kwietnia 2009 r. W. R. złożył zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] nr [...] obejmującego należności - kary z tytułu nieuiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania. Zobowiązany wniósł o umorzenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego ze względu na przedawnienie egzekwowanego obowiązku, które w jego ocenie nastąpiło z upływem 2007 r. Pismem z dnia 29 kwietnia 2009 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w A. K. wystąpił do Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w T. z wnioskiem o zajęcie stanowiska w sprawie wniesionych zarzutów. Postanowieniem z dnia [...] nr [...], Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w T. uznał zarzuty zobowiązanego za nieuzasadnione. Na powyższe postanowienie strona wniosła zażalenie. W uzasadnieniu zobowiązany podtrzymał swoje zarzuty wskazując, że brak jest podstaw prawnych do egzekwowania kary pieniężnej w wysokości określonej przez wierzyciela z uwagi na przedawnienie obowiązku zapłaty kar. Ponadto strona zakwestionowała poprawność oznaczenia wierzyciela, którym zdaniem strony, powinien być Prezydent Miasta T., a nie Miejski Zarząd Dróg. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] nr [...] obejmującego należność pieniężną z tytułu kar pieniężnych za nieuiszczenie opłat za parkowanie pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], którego użytkownikiem był W. R., w strefie płatnego parkowania w dniach pomiędzy [...] a [...]. Organ powołał się na przepis art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) nakładający obowiązek wnoszenia opłat drogowych za korzystanie z dróg publicznych oraz na art. 13 ust. 2 określający zakres przedmiotowy tego obowiązku. Organ wskazał także, że zgodnie z art. 13 ust. 2a powołanej ustawy, za nieuiszczenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach pobiera się kary pieniężne. Wysokość przedmiotowych kar, zgodnie z art. 13 ust. 2b, określał załącznik do ustawy, ustalając je w kwocie 50 zł. Organ zaznaczył, że obowiązująca w 2002 r. uchwała Rady Miasta T. z dnia [...] nr [...] w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta T., w załączniku nr 3 "Regulamin Strefy Parkowania" w § 16 wskazywała, iż kary za nieuiszczenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie parkowania pobiera się zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Organ odwoławczy stwierdził, że zarówno z wykładni językowej, systemowej jak i celowościowej analizowanych przepisów wynika, iż obowiązek uiszczania opłat za korzystanie z dróg publicznych, jak obowiązek ponoszenia kary pieniężnej w razie stwierdzenia niewniesienia opłaty za korzystanie z dróg publicznych spoczywa na podmiocie korzystającym z dróg. Oznacza to, że w stanie prawnym obowiązującym w 2002 r. obowiązek zapłaty kary pieniężnej w razie stwierdzenia niewniesienia opłaty za korzystanie z dróg publicznych został nałożony - na korzystających z dróg publicznych - bezpośrednio z przepisu prawa, tj. art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych. Wysokość przedmiotowej kary pieniężnej także wynikała bezpośrednio z przepisu prawa, bowiem została określona w załączniku do ustawy, stosownie do przepisu ust. 2b ww. artykułu. W okresie tym nie obowiązywały przepisy przewidujące postępowanie, w wyniku którego dokonywano by wymiaru kary za nieuiszczanie opłat drogowych w trybie specjalnego i indywidualnego postępowania. Nie istniały więc podstawy prawne zawierające procedury, które powodowały nadanie obowiązkowi zapłaty kary pieniężnej indywidualnego charakteru w drodze wydania decyzji lub postanowienia przez właściwy organ władzy publicznej. Organy te miały obowiązek działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Podstawą do prowadzenia egzekucji administracyjnej w celu przymusowego wykonania obowiązku zapłaty powyższej kary pieniężnej był art. 3 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Źródło powstania obowiązku podlegającego egzekucji wynikało bowiem bezpośrednio z przepisów prawa. W tym zakresie organ wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt FSK 2580/2004, niepubl.; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 1082/2005, opubl. POP 2007/1). Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu II instancji, podniesione przez zobowiązanego zarzuty dotyczące braku podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku, nie mogą zostać uznane za uzasadnione. Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego przedawnienia egzekwowanego obowiązku, organ uznał go za bezzasadny. Wskazał przy tym, że podziela stanowisko zobowiązanego, iż do powstałych zobowiązań nie znajduje zastosowania przepis art. 118 Kodeksu cywilnego, gdyż nie jest to należność o charakterze cywilnoprawnym. Zdaniem organu odwoławczego do przedmiotowych opłat nie mają zastosowania przepisy kodeksu cywilnego z uwagi na ich publicznoprawny charakter, a także przepisy Ordynacji podatkowej, gdyż nie jest to należność o charakterze podatkowym. W ocenie organu, nie jest również dopuszczalnym zastosowanie jako podstawy przedawnienia do zaistniałego obowiązku, przepisu art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym powyższe obowiązki przedawniają się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Powyższe wynika z faktu, iż powołany przepis wszedł w życie dopiero z dniem 4 października 2005 r., a więc nie ma zastosowania do sytuacji faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie zmiany. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało go za nieuzasadniony. Organ wskazał, że Rada Miasta T. uchwałą z dnia 16 marca 1995 r. nr 120/95 utworzyła zakład budżetowy pod nazwą Miejski Zarząd Dróg w T., który uchwałą Rady Miejskiej T. z dnia 29 lipca 1999 r. nr 274/00 został przekształcony w jednostkę budżetową o tej samej nazwie, zaś Prezydent Miasta T. dnia 24 sierpnia 2005 r. upoważnił Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w T. w sprawach z zakresu administracji publicznej, w tym w sprawach egzekucji administracyjnej należności wynikających z nieuiszczenia opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania. Wobec powyższego, to Dyrektorowi Miejskiego Zarządu Dróg w T. zostały przekazane kompetencje w zakresie egzekucji administracyjnej. Na postanowienie organu II instancji strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia z powodu jego niezgodności z obowiązującym prawem. W uzasadnieniu skarżący powołał się na art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych, który w 2002 r. regulował nakładanie kar pieniężnych za nieuiszczenie opłaty za postój w strefie płatnego parkowania. Strona wskazała, że nowelizacją z dnia 14 listopada 2003 r., która weszła w życie w dniu 24 listopada 2003 r. skreślono ten przepis z ustawy o drogach publicznych i jednocześnie dodano art. 13f stanowiący, że za nieuszczenie opłaty parkingowej pobiera się opłatę dodatkową. Ponadto nowelizacją tą zmieniono art. 40a postanawiając, że opłaty określone w art. 13f stanowią przychody środków specjalnych odpowiednich zarządów dróg, przeznaczonych na budowę, przebudowę, remont, utrzymanie i ochronę dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich i przepraw promowych. Skarżący wskazał również, że nowelizacją z dnia 29 lipca 2005 r. zmieniającą omawianą ustawę z dniem 4 października 2005 r. w art. 40d dodano ust. 3, stanowiący, że obowiązek uiszczenia opłat dodatkowych określonych w art. 13f przedawnia się z upływem 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powinny zostać uiszczone. Skarżący podniósł, że zarówno regulacje prawne obowiązujące do dnia 24 listopada 2003 r. jak i od tego dnia dotyczyły tej samej daniny, tj. opłaty za nieopłacenie płatnego parkowania w strefie. W ocenie strony, regulacje zawarte w art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych dodane nowelą z dnia 29 lipca 2005 r. w kwestii przedawnienia odnoszą się do wszystkich dodatkowych opłat i kar pieniężnych za nieopłacenie płatnego parkowania, w tym również do tych kar, które powinny być uiszczone przed dniem 24 listopada 2003 r. Odwołując się do zasad wykładni systemowej i celowościowej skarżący przyjął, że skoro w przepisach omawianej ustawy w brzmieniu do dnia 29 lipca 2005 r. nie ma wyraźnego wyłączenia, iż przepis art. 40d ust. 3 nie ma zastosowania do kar pieniężnych za brak opłaty parkingowej na podstawie przepisów obowiązujących w dniu zdarzenia, to przepis ten dotyczący przedawnienia należy stosować również do tych kar. Brak przepisów przejściowych w tej materii, zdaniem skarżącego, nie należy rozstrzygać na niekorzyść podmiotów zobowiązanych do zapłaty daniny publicznej. W tym zakresie strona powołała się na wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2004 r., sygn. akt SK 39/03 oraz z dnia 11 kwietnia 1994 r., sygn. akt K 10/93. Mając na uwadze powyższe skarżący stwierdził, że nałożona na niego kara pieniężna uległa przedawnieniu z upływem 2007 r. albowiem zdarzenie, z powodu którego została nałożona kara, miało miejsce w 2002 r. Jeśli więc do końca 2007 r. należność z tytułu kary nie została uiszczona, to po tej dacie organ nie ma podstawy prawnej żądać jej uregulowania. Strona powołała się przy tym na orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy o sygn. akt I SA/Bd 218/08, 488/08 oraz 762/08. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Należy wskazać, że sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) uchyla postanowienie wydane przez organ administracyjny jeżeli stwierdzi, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Spór sprowadza się do ustalenia, czy zgodne z prawem jest postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie wierzyciela w przedmiocie zarzutów złożonych w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu wydane na podstawie art. 34 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że do kar pieniężnych wymienionych w art. 13 ust. 2b ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu mającym zastosowanie w przedmiotowej sprawie) nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej regulujące instytucję przedawnienia, w tym art. 70 § 1, zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności. Wprawdzie art. 2 § 2 tej ustawy stanowi, że przepisy działu III stosuje się do opłat i niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalania lub określania uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy, jednakże kary z tytułu nieuiszczenia opłaty parkingowej wynikają z mocy prawa. Samodzielnego charakteru przesądzającego o stosowaniu przepisów Ordynacji podatkowej nie może mieć także art. 3 pkt 3 tej ustawy. Brak również podstaw do zastosowania w sprawie przepisów kodeksu cywilnego regulujących przedawnienie zobowiązań cywilnoprawnych, bowiem kara pieniężna jest daniną publicznoprawną, na co zasadnie wskazał organ. Nie znajduje również uzasadnienia stosowanie przepisów przewidzianych do należności o charakterze sankcji karnej ze względu na administracyjny charakter przedmiotowej kary. Zauważyć należy, że będąca przedmiotem postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie kara za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach w dniu zdarzenia, tj. [...] była uregulowana w art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, w myśl którego za przejazd po drogach publicznych pojazdów, o których mowa w ust. 2 pkt 3, bez zezwolenia określonego przepisami prawa o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu oraz za nieuiszczenie opłat, o których mowa w ust. 2 pkt 4 (parkowanie pojazdów samochodowych na drogach), pobiera się kary pieniężne. Zgodnie z tą regulacją na mocy art. 40a ust. 1 ww. ustawy kary te stanowiły dochody środków specjalnych przeznaczonych na utrzymanie dróg. Przedmiotowe unormowanie nie zawierało żadnych regulacji dotyczących okresu przedawnienia należności z tego tytułu. W nowelizacji z dnia 14 listopada 2003 r. (Dz. U. Nr 200, poz. 1953; nowelizacja weszła w życie z dniem 24 listopada 2003 r.) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, skreślono art. 13 ust. 2a, ale jednocześnie dodano art. 13f stanowiący, że za nieuiszczenie opłaty parkingowej pobiera się opłatę dodatkową. Ponadto przedmiotową nowelizacją od dnia 9 grudnia 2003 r. zmieniono brzmienie art. 40a postanawiając, że opłaty określone w art. 13f stanowią przychody środków specjalnych odpowiednich zarządów dróg, przeznaczonych na budowę, przebudowę, remont, utrzymanie i ochronę dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich i przepraw promowych. Natomiast nowelą z dnia 29 lipca 2005 r. zmieniającą ustawę o drogach publicznych z dniem 4 października 2005 r. w art. 40d dodano ust. 3, w którym zawarto między innymi przepis, że obowiązek uiszczenia opłat dodatkowych określonych w art. 13f przedawnia się z upływem 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powinny zostać uiszczone. Analizując przywołane unormowania należy postawić pytanie czy przepisy dotyczące przedawnienia zawarte w znowelizowanej ustawie o drogach publicznych w brzemieniu obowiązującym od dnia 4 października 2005 r. mają zastosowanie również do należności z tytułu kar za nieuiszczenie opłat parkingowych nakładanych na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych, które obowiązywały w dacie zdarzenia, tj. w okresie [...]. Na postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco. Zarówno regulacje prawne obowiązujące do dnia 24 listopada 2003 r. i od dnia 24 listopada 2003 r. dotyczyły tej samej instytucji - daniny publicznej za nieopłacenie płatnego parkowania. Wychodząc zatem z zasad racjonalności ustawodawcy przy braku innego szczególnego unormowania odnoszącego się do kar nakładanych na podstawie przepisów poprzednio obowiązujących, należy przyjąć, iż regulacje zawarte w art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych dodane nowelą z dnia 29 lipca 2005 r. w kwestii przedawnienia odnoszą się do wszystkich dodatkowych opłat i kar pieniężnych za nieopłacenie płatnego parkowania, w tym również do tych kar, które powinny być uiszczone przed dniem 24 listopada 2003 r. Stosownie do art. 32 ust. 1 Konstytucji RP "Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne." Zgodnie z art. 8 ustawy zasadniczej, Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Przyjęcie innego poglądu prowadziłoby do nieracjonalnych wniosków, że przedmiotowo takie same należności z tytułu kar za nieuiszczenie opłat parkingowych ulegają bądź nie ulegają przedawnieniu tylko i wyłącznie w zależności od tego, czy zostały nałożone na podstawie przepisów przed nowelizacją, czy też na podstawie przepisów po nowelizacji. Co więcej, odrzucenie powyższej koncepcji prowadziłoby do wniosku, że kara pieniężna, której obowiązek zapłaty powstał przed nowelizacją ustawy o drogach publicznych, nigdy nie uległaby przedawnieniu i wierzyciel przez wiele lat (bez ograniczeń) mógłby żądać zapłaty kary w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Biorąc pod uwagę również reguły wykładni systemowej jak i celowościowej przyjąć należy, że skoro w przepisach ustawy o drogach publicznych w brzmieniu od dnia 29 lipca 2005 r. nie ma wyraźnego wyłączenia, że przepisy art. 40d ust. 3 nie mają zastosowania do kar pieniężnych za brak opłaty parkingowej na podstawie przepisów obowiązujących w dniu zdarzenia, to przepis ten dotyczący przedawnienia należy stosować również do tych kar. Brak przepisów przejściowych w tej materii nie należy rozstrzygać na niekorzyść podmiotów zobowiązanych do zapłaty daniny publicznej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że kary pieniężne należne w przedmiotowej sprawie uległy przedawnieniu z upływem 2007 r., zdarzenia bowiem miały miejsce w 2002 r. Na marginesie należy podać, że niniejsze rozstrzygnięcie stanowi kontynuację dotychczasowego kierunku orzecznictwa tut. Sądu w sprawach przy analogicznym stanie faktycznym i prawnym (por.: sygn. akt SA/Bd 218/08, sygn. akt I SA/Bd 488/08). W konsekwencji powyższych ustaleń, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy Sąd określił, iż zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości. O kosztach sądowych rozstrzygnął na podstawie art. 200 wskazanej ustawy.