II OSK 700/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer /spr./ Protokolant asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 992/09 w sprawie ze skargi Z. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. D. kwotę 137 zł (sto trzydzieści siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009r. sygn.akt VII SA/Wa 992/09 oddalił skargę Z. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok powyższy zapadł w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach sprawy. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2004r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. D. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Złotoryi z dnia [...] października 2004r., Nr [...] nakazującą B. D. dokonanie rozbiórki samowolnie wykonanej wiaty zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości Pielgrzymka. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 maja 2006r. sygn.akt II SA/Wr 100/05 oddalił skargę B. D. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004r. nr [...]. Następnie Z. D. w dniu 28 lipca 2008r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004r. nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2009r. znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2004r. W uzasadnieniu organ podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 maja 2006r. sygn.akt II SA/Wr 100/05 oddalił skargę B. D. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004r. nr [...]. Zatem kontrolowana przez Sąd decyzja jak i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa procesowego ani materialnego. Organ wskazał na art.170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zdaniem organu oddalenie przez sąd administracyjny skargi zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Z. D., zarzucając obrazę art.156 § 1 ust.2 i ust.5 kpa w związku z art.170 p.p.s.a i wnosząc o uchylenie decyzji. Stwierdziła, że powaga rzeczy osądzonej nie dotyczy sytuacji gdy środek zaskarżenia wnosi inna osoba aniżeli dotychczasowa strona postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. znak [...], po rozpatrzeniu wniosku Z. D., utrzymał w mocy własna decyzję z dnia 11 marca 2009r. W uzasadnieniu organ powtórzył własną argumentację z uzasadnienia decyzji z dnia 11 marca 2009r., iż oddalenie prawomocnym wyrokiem skargi na decyzję z dnia [...] grudnia 2004r. stanowi w świetle art.170 ustawy p.p.s.a. przesłankę skutkującą odmową stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2004r.. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Z. D. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art.156§ 1 ust.2 i ust.5 kpa w zw. z art.170 ustawy p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi podniosła, że decyzja nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art.107 § 1 kpa tj. w decyzji nie wskazano kto jest stroną postępowania. Nadto postępowanie w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji wydanej w stosunku do B. D., tymczasem stroną tego postępowania nie jest B. D.. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009r. wskazał, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było na podstawie art.156 § 1 kpa w tzw. trybie nieważnościowym. Celem takiego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, tj zbadania czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art.156 § 1 pkt 1-7 kpa. Innymi słowy organ administracji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że wyrokiem z dnia 11 maja 2006r. sygn.akt II SA/Wr 100/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę B. D. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004r. nr [...]., tym samym dokonana została ocena legalności tej decyzji. Stosownie do treści art.134 p.p.s.a. kontrolę tę Sąd prowadził niezależnie od granic wniosków i zarzutów stron zawartych w złożonej skardze, tym samym kontrola ta obejmowała badanie sprawy pod kątem przesłanek nieważnościowych przewidzianych w art.156 kpa. Co prawda uzasadnienie powyższego wyroku nie zostało sporządzone ze względu na niezgłoszenie skuteczne takiego wniosku. Sąd oddalając skargę uznał, że kontrolowana przez niego decyzja z dnia [...] grudnia 2004r. nie narusza prawa. Następnie Sąd I instancji wskazał na przepis art.170 p.p.s.a. podkreślając, że istotą mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu jest, iż nikt nie może negować faktu istnienia orzeczenia i jego określonej treści, bez względu na to czy był czy też nie był stroną postępowania, w wyniku którego zostało wydane prawomocne orzeczenie. Przyznanie mocy wiążącej prawomocnemu wyrokowi sądu administracyjnego powoduje, że nikt nie może kwestionować jego treści, w tym także sąd administracyjny. Moc wiążąca prawomocnego wyroku wyznaczona jest powagą rzeczy osądzonej, a według art.171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że wobec oceny legalności decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004r. dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 11 maja 2006r. sygn.akt II SA/Wr 100/05 uzasadnione jest stanowisko organu nadzoru odmawiające stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania powaga rzeczy osądzonej, gdyż obowiązuje tylko podmioty wymienione w art.170 p.p.s.a. Sąd I instancji ponownie podkreślił, że istotą mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu jest to, że nikt nie może negować faktu istnienia orzeczenia i jego określonej treści, bez względu na to, czy był czy też nie był stroną postępowania, w wyniku którego zostało wydane prawomocne orzeczenie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła, działająca przez pełnomocnika Z. D.. Zarzuciła ona Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania tj.art.151 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 ust 2 i ust.5 kpa i art.170 p.p.s.a.; poprzez nie uchylenie zaskarżonych decyzji pomimo, że były obarczone wadami powodującymi konieczność stwierdzenia ich nieważności. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i zasądzenie od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazując na treść art.170 p.p.s.a. zakwestionowano stanowisko Sądu I instancji podając, że orzeczenie prawomocne wiąże także inne osoby (poza stronami) ale wypadkach wprost wskazanych w ustawie. W sprawie niniejszej brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca jest osobą w stosunku do której wystąpiła powaga rzeczy osądzonej. Skarżąca podnosi, że fakt wydania decyzji w stosunku do jednego adresata stanowi rażące naruszenie prawa. A nadto wskazuje, że ocena legalności decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004r. została dokonana nieprawidłowo. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art.183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Wynikająca z tego przepisu zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia określone w art.174 p.p.s.a.. Wskazane w tym przepisie podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza podniesionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Podstawowym zagadnieniem prawnym wymagającym rozważenia w przedmiotowej sprawie jest ustalenie, jakie rozstrzygnięcie może zostać podjęte w przypadku wniesienia do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Problematyki tej dotyczy uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęta w składzie siedmiu sędziów w dniu 7 grudnia 2009r. sygn. akt I OPS 6/09, która stanowi "Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania ( art.157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art.158 § 1 w zw z art. 156 p 1 k.p.a." Zgodnie z treścią tej uchwały w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art.158 § 1 w związku z art.156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania ( art.157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia ( art.156 § 1 k.p.a. ) Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu. W takim wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania. Powyższa uchwała podjęta została na podstawie art.15 § 1 pkt 2 w związku z art.264 § 2 p.p.s.a. z uwagi na występujące rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w przedmiotowej uchwale, która ma charakter abstrakcyjny, a nie konkretny podjęty w danej sprawie, w pełni podziela skład Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygający przedmiotową sprawę, stąd też tryb postępowania określony w art.269 p.p.s.a. nie był podjęty. Zgodnie z art.269 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego, rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Mając na uwadze związanie stanowiskiem zawartym w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009r., oraz fakt, że wyrok Sądu I instancji został wydany w dniu 3 grudnia 2009r., a więc bez możliwości uwzględnienia stanowiska zawartego w uchwale, a także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną. Nadto w rozpoznawanej sprawie nie została wyjaśniona kwestia legitymacji Z. D. do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004r. nr [...] , której adresatem jest B. D.. Wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wówczas gdy z żądaniem występuje osoba, ze względu na swój interes prawny. Stąd też podstawowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest ustalenie, czy Z. D. posiada legitymację do wszczęcia przedmiotowego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie winno zapaść z uwzględnieniem stanowiska zawartego w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009r. sygn. akt I OPS 6/09. Stosując powyższą uchwałę należy uwzględnić fakt, iż w dniu 11 kwietnia 2011r. weszła w życie ustawa z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy –Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6 poz.18 ) , która między innymi uchyliła art.157 § 3 kpa, natomiast wprowadziła art.61a kpa dotyczący odmowy wszczęcia postępowania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.