I SA/Gl 301/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej, Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędzia WSA Krzysztof Winiarski (spr.), Protokolant Apl. radc. Anna Tukaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2009r. sprawy ze skargi A S.A. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę Prezydent Miasta B. wszczął postępowanie egzekucyjne wobec A S.A., Na podstawie tytułów wykonawczych nr [...] oraz [...] nr [...], wystawionych przez Prezydenta Miasta B., zostało wszczęta egzekucja administracyjna w stosunku do A S.A. Zobowiązany wniósł zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne, w których nie zakwestionował istnienia zaległości w podatku od nieruchomości wobec Miasta K., ale fakt, że tytuł wykonawczy, na podstawie którego prowadzona jest egzekucja, nie spełnia wymogów z art. 33 pkt 10 oraz art. 27 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zobowiązana spółka wskazała, że wierzycielem w niniejszej sprawie jest Prezydent Miasta B., ten zaś winien posługiwać się pieczęcią zawierającą pośrodku wizerunek orła ustalony dla godła RP. Spółka podniosła, że pieczęć odciśnięta na tytule wykonawczym posiada pośrodku herb Miasta B., a w otoku nazwę Prezydent Miasta B.. Strona wywiodła następnie, że zastosowana w tytule wykonawczym pieczęć nie odpowiada wymogom przewidzianym dla pieczęci urzędowych, wynikającym z art. 16c ustawy o godle, barwach, hymnie Rzeczpospolitej Polskiej oraz o pieczęciach urzędowych, a zatem nie stanowi pieczęci urzędowej wierzyciela. Zgłaszając zarzuty oraz uznając, że wszczęcie przedmiotowego postępowania nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 27 § 1 ustawy egzekucyjnej, skarżąca Spółka jednocześnie wniosła o umorzenie prowadzonego postępowania, zgodnie z art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Prezydent Miasta B., jako wierzyciel dochłodzonej należności, działając na podstawie art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] oddalił zarzuty Spółki, a nadto odmówił umorzenia prowadzonego na podstawie ww. tytułów wykonawczych postępowania egzekucyjnego. Organ pierwszej instancji uznał, że tytułu wykonawczy został wystawiony prawidłowo. Powołano się przy tym na art. 16c ustawy o godle, barwach i hymnie RP, zgodnie z którym pieczęcią urzędową gminy, powiatu, samorządu województwa lub związku jednostek samorządu terytorialnego może być również pieczęć zawierająca pośrodku zamiast wizerunku orła ustalonego dla Rzeczypospolitej Polskiej, odpowiednio herb gminy, powiatu lub województwa, a w otoku napis odpowiadający nazwie podmiotu uprawnionego do używania urzędowej pieczęci. Nadto Prezydent Miasta B. powołał się na pogląd zbieżny z jego stanowiskiem, zajęty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy (sygn. akt I SA/Bd 274/08). W zażaleniu na powyższe postanowienie strona podniosła zarzut błędnej interpretacji art. 27 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 2a i art. 16c ust. 1 i 2 ustawy o godle, barwach i hymnie RP, przez przyjęcie, że pieczęcią urzędową gminy (Prezydenta Miasta B.) może być pieczęć, w której widnieje zamiast wizerunku orła, herb B.. A wskazuje, że skoro wierzycielem jest nie gmina, ale jej organ, tzn. Prezydent Miasta K., ten powinien posługiwać się pieczęcią urzędową z orłem w środku. Podkreślono, że ustawodawca w art. 16c ust. 1 ustawy o godle, barwach i hymnie Rzeczpospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych, wyraźnie rozdzielił pojęcie gmina od pojęcia organ gminy. Strona nadto wskazała, że stosowanie pieczęci, o której mowa w instrukcji kancelaryjnej, regulują odrębne przepisy, do których zaliczają się przepisy ustawy o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz pieczęciach urzędowych, a także rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 1955 r. w sprawie tablic i pieczęci urzędowych. Mając na względzie powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Prezydenta Miasta K. i uznanie zarzutów za uzasadnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że sporne w niniejszej sprawie jest to, czy odcisk pieczęci zawierającej pośrodku wizerunek herbu miasta, a w otoku nazwę spełnia wymogi pieczęci urzędowej wierzyciela, o czym mowa w art. 27 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jako jeden z elementów tytułu wykonawczego. Podkreślono, że nie jest przy tym kwestionowane, że wierzycielem jest Prezydent Miasta B., dochodzący należnych budżetowi Miasta B. należności z tytułu podatku od nieruchomości. Odwołując się do treści art. 1a pkt 13 ustawy egzekucyjnej SKO podniosło, że przez wierzyciela rozumie się podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Z kolei stosownie do art. 5 § 1 pkt 1 wymienionej ustawy, uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej określonych obowiązków, w odniesieniu do obowiązków wynikających z postanowień i decyzji organów jednostek samorządu terytorialnego jest właściwy do orzekania organ pierwszej instancji, czyli w omawianym przypadku Prezydent Miasta K.. Podkreślono, że zgodnie z art. 16c ust. 3 w związku z art. 2a pkt 3 ustawy o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych, pieczęci urzędowej używają gminy, związki międzygminne oraz ich organy. Jeżeli zatem prezydent miasta jest organem gminy, to może stosować pieczęć urzędową. W dalszej kolejności organ odwoławczy dokonał odpowiedzi na pytanie jaki kształt winna przybrać pieczęć używana przez prezydenta miasta. Stwierdzono, że zgodnie z art. 16c ust. 2 zdanie pierwsze ww. ustawy pieczęcią urzędową gminy, powiatu, samorządu województwa lub związku jednostek samorządu terytorialnego może być również pieczęć, o której mowa w ust. 1, zawierająca pośrodku, zamiast wizerunku orła ustalonego dla godła RP, odpowiednio herb gminy, powiatu lub województwa. Zdaniem organu odwoławczego pieczęć urzędowa prezydenta miasta, jako organu gminy może mieć zamiast wizerunku orła białego odwzorowanie herbu miasta. Zauważono bowiem, że prezydent miasta jest podmiotem, reprezentującym gminę. Za powyższym stanowiskiem przemawia również brzmienie art. 16c ust. 2 zdanie drugie ww. ustawy, który to przepis wprost stanowi, że odcisk pieczęci z herbem nie może być umieszczony na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej. Nadto zdaniem organu znaczenie dla oceny omawianego problemu ma również rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych. Stosownie do § 1 ww. rozporządzenia instrukcja skierowana jest do organów gminy, m.in. w celu zapewnienia jednolitego sposobu tworzenia dokumentów. W § 3 pkt 14 instrukcji wskazano, że pieczęcią urzędową jest pieczęć okrągła z wizerunkiem herbu gminy pośrodku (do czasu ustalenia herbu z polem niewypełnionym) i nazwą w otoku lub jej wizerunek na nośniku elektronicznym. Niezależnie od powyższego SKO powołało się na treść wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 6 sierpnia 2008 r., sygn., akt I SA Bd 274/08 oraz WSA w Gliwicach z dnia 12 grudnia 20087 r., sygn. akt I SA/GL 791/08. Tym samym uznano za bezzasadne zarzuty naruszenia art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W skardze na powyższe postanowienie Spółka wniosła o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia pierwszoinstancyjnego, zarzucając błędną interpretację art. 33 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z jej art. 27 § 1 pkt 7 oraz art. 2a, art. 16c ust. 1 i 2 ustawy o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach urzędowych, a także art. 6, 7 i 8 K.p.a. Strona zarzuca, że organy w sposób bezpodstawny przyjęły, że pieczęć w otoku której widnieje nazwa Prezydent Miasta B., zawierająca pośrodku wizerunek herbu K., jest pieczęcią urzędową Miasta B.. Strona nie zgadza się również z tezą organu, ze Prezydent Miasta B. ma prawo posługiwać się pieczęcią urzędową gminy, w sytuacji gdy działa jako organ podatkowy (wierzyciel) i egzekucyjny. W ocenie skarżącej Spółki pieczęcią urzędową Prezydenta Miasta B. jest pieczęć, w otoku której widnieje nazwa Prezydent Miasta B. i zawierająca pośrodku wizerunek orła. Strona nadto uważa, że Prezydent Miasta B. występując jako organ gminy (organ podatkowy i egzekucyjny) nie ma prawa posługiwać się pieczęcią z wizerunkiem herbu B., gdyż pieczęć ta nie jest jego pieczęcią urzędową w rozumieniu przepisów prawa. Wskazuje, że na tytule wykonawczym [...] nie widnieje pieczęć urzędowa wierzyciela, tj. Prezydenta B., ponieważ pieczęć, którą oznaczono tytuł nie spełnia określonych ustawowo kryteriów uznania za pieczęć urzędową. W uzasadnieniu skargi A S.A. podtrzymała zajmowane przez nią dotychczas stanowisko przywołując wcześniej podnoszone argumenty na jego poparcie. Skarżąca obszernie przedstawiła i opisała własne stanowisko, co do definicji pieczęci urzędowej, katalogu podmiotów uprawnionych do jej stosowania, wyglądu pieczęci, zasad posługiwania się pieczęcią. Spółka podkreśliła, że przepis art. 16c ust. 2 ustawy o godle, barwach i hymnie RP oraz pieczęciach urzędowych odnosi się wyłącznie do pieczęci urzędowej jednostki samorządu terytorialnego, a nie jej organu. W konsekwencji zdaniem Spółki herb jednostki samorządu terytorialnego może zostać zamieszczony w pieczęci urzędowej gminy, a nie pieczęci urzędowej jej organu. Strona uważa, że w instrukcji z 1999 r. nie zdefiniowano pojęcie pieczęci urzędowej, lecz w § 3 (słowniczku) wyjaśniono jak należy rozumieć używane w jego treści pojęcia. Podkreślono, że pojęcie pieczęci urzędowej występuje w instrukcji jedynie raz, tj. w § 30, który w ust. 2 (dot. wzoru pieczęci urzędowej) odsyła do odrębnych przepisów. Strona wskazuje, że tymi odrębnymi przepisami są: ustawa o godle, barwach i hymnie RP oraz o pieczęciach urzędowych, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 1955 r. w sprawie tablic i pieczęci urzędowych (Dz. U. z 1955 r. nr 47, poz. 316 ze zm.). Spółka zwróciła też uwagę, że art. 39a ustawy o samorządzie gminnym odnosi się do ustalenia instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin, co ma na celu zapewnienie przez te organy obsługi prawno-kancelaryjnej gminy, a więc pieczęć, o której mowa w § 3 instrukcji dotyczy pieczęci urzędowej gminy, a nie pieczęci urzędowej organu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu objętego skargą postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Przedmiotem sporu stron jest kwestia prawidłowości opatrzenia dwóch tytułów wykonawczych, w części D i rubryce 75 (chodzi o pozycję: "Pieczęć urzędowa"), okrągłą pieczęcią zawierającą w otoku napis: "Prezydent Miasta B.", i herb B. (a nie wizerunek orła) pośrodku. Strona skarżąca podnosi zarzut formalny braku na ww. tytule wykonawczym właściwej pieczęci urzędowej wierzyciela. Jej zdaniem prawidłowa pieczęć urzędowa wierzyciela, tj. Prezydenta Miasta B., winna w otoku wskazywać ten organ, a pośrodku zawierać wizerunek orła, a nie herb Miasta B.. W ocenie natomiast organów obu instancji, Prezydent Miasta B., realizując zadania własne gminy, w tym związane z egzekucją należności pieniężnych, dla których ustalenia i poboru są właściwe jednostki samorządu terytorialnego, może posługiwać się pieczęcią urzędową zawierającą nazwę tego organu w otoku i herb miasta (o ile został ustalony). Poza sporem jest natomiast istnienie zobowiązania podatkowego z tytułu podatku od nieruchomości (tak jego wielkość jak i wymagalność), a także to, że Prezydent Miasta B. jest wierzycielem uprawnionym do określenia tejże należności oraz jej egzekucji. Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej. Stosownie do art. 33 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.) podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niespełnienie wymogów określonych w art. 27 tejże ustawy. Z kolei zgodnie z art. 27 § 1 pkt 7 ustawy egzekucyjnej tytuł wykonawczy powinien m.in. zawierać odcisk pieczęci urzędowej wierzyciela. Kluczowe zatem znaczenie w niniejszej sprawie ma rozstrzygnięcie problemu czy Prezydent Miasta B., jako wierzyciel, mógł na tytule wykonawczym posługiwać się pieczęcią z nazwą tego organu w otoku i herbem Miasta K. pośrodku. W ocenie rozpatrującego niniejszą sprawę składu orzekającego analizowany tytuł wykonawczy zawiera w rubryce 45 prawidłową pieczęć wierzyciela. Strony oczywiście mają rację wskazując na przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (Dz. U. z 2005 r. nr 235, poz. 2000 ze zm.), aczkolwiek za prawidłowe należy uznać, wynikające z interpretacji przepisów tejże ustawy, wnioski organu. Zgodnie z art. 2a pkt 3 wymienionej ustawy wizerunku orła ustalonego dla godła używają: gminy, związki międzygminne oraz ich organy. W art. 16c ust. 1 ustawodawca ustalił wzór pieczęci urzędowej (Urzędową pieczęcią jest metalowa, tłoczona pieczęć okrągła zawierająca pośrodku wizerunek orła ustalony dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, a w otoku napis odpowiadający nazwie podmiotu uprawnionego do używania urzędowej pieczęci). Jednocześnie wyjątek od wymogu zawarcia pośrodku pieczęci wizerunku orła, przewidziany został w art. 16c ust. 2. Stosownie do tego przepisu urzędową pieczęcią gminy, powiatu, samorządu województwa lub związku jednostek samorządu terytorialnego może być również pieczęć, o której mowa w ust. 1, zawierająca pośrodku, zamiast wizerunku orła ustalonego dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, odpowiednio herb gminy, powiatu lub województwa. Odcisk pieczęci z herbem nie może być umieszczany na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej. Spór między stronami sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy przepis art. 16c ust. 2 można odnieść również do organu gminy. W ocenie Sądu właściwa jest odpowiedź potwierdzająca to uprawnienie organu gminy, o ile organ ten realizuje zadania nie należące do kategorii zadań z zakresu administracji rządowej (art. 16c ust. 2 zdanie 2). Zadania gminy zostały określone w rozdziale 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Dzielą się one na zadania własne oraz zadania z zakresu administracji rządowej. Nie ulega wątpliwości, że podatki i opłaty lokalne należą do zadań własnych gminy, a organem podatkowym w takich sprawach jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. Wystawiając tytuł wykonawczy w postępowaniu egzekucyjnym, dotyczącym podatku od nieruchomości, Prezydent Miasta B. nie działał więc w celu wykonania przez gminę zadań z zakresu administracji rządowej, lecz wykonywał zadania własne gminy, czyli administracji samorządowej. Słuszna jest zatem konstatacja wypływająca ze stanowiska organu odwoławczego, że na dokumentach dotyczących zadań zleconych przez państwo (zadań z zakresu administracji rządowej) może figurować tylko pieczęć z wizerunkiem orła, natomiast pieczęć z herbem dotyczy wyłącznie zadań gminy. Kwestia zaliczenia egzekucji podatku od nieruchomości do zadań własnych gminy jest zresztą poza sporem. Za niezasadne należy uznać twierdzenia strony skarżącej, z których mogłoby wynikać, że jedynie czynności urzędowe gminy, a nie jej organu mogą wiązać się z uprawnieniem do używania pieczęci z herbem pośrodku. Przede wszystkim gmina jako podmiot zbiorowy (gmina to wspólnota samorządowa tworzona przez jej mieszkańców oraz określone terytorium – art. 1 ustawy o samorządzie gminnym) nie dokonuje żadnych czynności urzędowych (ani w ramach zadań własnych, ani zleconych z zakresu administracji rządowej). Nie ulega natomiast wątpliwości, że użycie pieczęci urzędowej dotyczy czynności podejmowanych m.in. przez jednostki samorządu terytorialnego z zakresu zadań własnych i zleconych, tj. czynności urzędowych. Taką czynnością urzędową jest wystawienie tytułu wykonawczego w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez jednostkę samorządu terytorialnego. Prezydent miasta jest podmiotem, którego formalnej aktywności przypisuje się znaczenie działań podejmowanych przez osobą prawną, którą reprezentuje, a funkcjonowanie prezydenta jako organu gminy oraz organu administracji publicznej jest ściśle związane z istnieniem i rolą ustrojową gminy. Zasadnie zatem uznano, że prezydent miasta zawsze występuje jako organ gminy i jako taki posługuje się przynależnymi jej symbolami (z zastrzeżeniem art. 16c ust. 2 zdanie drugie). Również zadania z zakresu administracji rządowej, zlecone gminom bądź przez ustawę, bądź na podstawie porozumienia, realizowane są przez ich organy, a nie samą gminę jako podmiot zbiorowy. Skoro zatem w art. 16c ust. 2 zdanie 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (Dz. U. z 2005 r. nr 235, poz. 2000 ze zm.) ustawodawca wyraźnie zaznaczył, że dla wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej należy posługiwać się wyłącznie pieczęcią z orłem pośrodku, oznacza to – na zasadach rozumowania a contario – że wykonując zadania własne gminy organ wykonawczy może posługiwać się pieczęcią urzędową z nazwą organu w otoku oraz herbem gminy pośrodku. Użycie przez organ gminy na dokumencie urzędowym (np. tytule wykonawczym w związku z egzekucją przypadających gminie należności z tytułu podatku od nieruchomości) pieczęci z herbem gminy niejako potwierdza, że dana czynność mieści się w kategorii zadań własnych gminy. Jeżeli zatem prezydent miasta, jak zasadnie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jest podmiotem realizującym imperium przysługujące danej jednostce samorządu terytorialnego – z wyjątkiem sytuacji, gdy wykonuje on zadania z zakresu administracji rządowej – jest on uprawniony do posługiwania się pieczęcią urzędową z herbem gminy (o ile taki został stworzony). Przedstawiony wyżej pogląd, iż uprawnionym do używania pieczęci urzędowej z herbem pośrodku jest prezydent miasta występujący jako wierzyciel i organ egzekucyjny, znajduje oparcie również w orzecznictwie (por. np. wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 274/08, czy też wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/GL 731/08). Wbrew stanowisku skargi potwierdzenia ww. wniosków można dopatrywać się również w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych (Dz. U. nr 112, poz. 1319 ze zm.). W § 3 pkt 14 instrukcji wskazano, że pieczęcią urzędową jest pieczęć okrągła z wizerunkiem herbu gminy pośrodku (do czasu ustalenia herbu z polem niewypełnionym) i nazwą w otoku lub jej wizerunek na nośniku elektronicznym. Natomiast § 30 zdanie pierwsze instrukcji stanowi, że wizerunek umieszcza się tylko na dokumentach szczególnej wagi, stanowiących podstawę do podjęcia określonych czynności prawnych, np. decyzja, świadectwo. Nawiązując do wcześniejszych rozważań ponownie przypomnieć trzeba, że decyzja nie jest wydawana przez gminę ale jej organ wykonawczy. Do dokumentów, o których mowa w § 30 instrukcji zaliczyć należy również tytuły wykonawcze sporządzone na potrzeby egzekucji administracyjnej. Wobec powyższego nie można uznać, że zaskarżone postanowienie naruszało prawo. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej, z mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sprowadza się do badania pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że zaskarżone rozstrzygnięcie podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, względnie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując kontroli we wskazanym zakresie Sąd nie stwierdził, że przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia prawa materialnego podatkowego oraz zasad postępowania w określonym wyżej zakresie. W tej sytuacji skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).