II SA/Bd 517/09

9 września 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 września 2009r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego B. P. na uchwałę Rady Gminy B. B. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 1, § 2 pkt 2, 4, 5, 6, 7, 9, 12, 14, § 3 pkt 2, § 6 ust. 3 i § 8 , 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt 1 nie podlega wykonaniu. Uchwałą nr XXXVIII/454/2006 z dnia 30 marca 2006 r. podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 4 ust. 1, 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Rada Gminy Białe Błota przyjęła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Białe Błota. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o stwierdzenie nieważności § 1 i § 2 pkt 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 14, § 3 pkt 2, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i 3 powyższej uchwały Prokurator Rejonowy Bydgoszcz - Południe zarzucił naruszenie przepisów § 115, § 135, § 137, § 146 i § 147 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w związku z art. 4 ust. 1, 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008) poprzez: - zamieszczenie w uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe, - powtórzenie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zwanej dalej w skrócie "u.c.p.g."), ustawy kodeks cywilny i ustawy o odpadach, - formułowanie w uchwale pojęć zawartych już w ustawie upoważniającej. Uzasadniając skargę prokurator podniósł, że art. 4 u.c.p.g. zawiera zamknięty katalog zdarzeń, które rada gminy może regulować w drodze regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach. Przepis ten daje możliwość radzie regulacji wskazanych w nim materii w ściśle określonym zakresie. Odstąpienie od wytycznych zawartych w upoważnieniu normy ustawowej narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co stanowi naruszenie prawa. Prokurator wskazał, że art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. nie dają upoważnienia radzie gminy do definiowania w ramach regulaminu utrzymania czystości i porządku pojęć, którymi posługuje się ustawa lub które zostały przez ustawodawcę zdefiniowane. Przepisy u.c.p.g. nie przyznały też radzie gminy kompetencji do definiowania pojęć. Tymczasem Rada w zaskarżonej uchwale dokonała powtórzenia, niekiedy niedokładanie definicji występujących w u.c.p.g. oraz innych ustawach, tj.: - w § 2 pkt 2 uchwały zdefiniowano pojęcie "nieruchomość" uprzednio zdefiniowane w art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego (przytoczono niepełną definicję), - w §2 pkt 6 zdefiniowano pojęcie "odpady ulegające biodegradacji," (inaczej niż w art. 3 ust. 3 pkt 7 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. w odpadach Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.), - w § 2 pkt 8 zdefiniowano pojęcie "odpady niebezpieczne", powołując się na art. 3 ust. 2 ustawy o odpadach i jednocześnie rozszerzając definicję poprzez wymienienie przykładów tychże odpadów mimo, że wymienione są szczegółowo w załącznikach do tej ustawy, - w § 2 pkt 14 zdefiniowano pojęcie "odpady komunalne", uprzednio zdefiniowane w art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o odpadach. Nadto w uchwalonym regulaminie wprowadzono własne definicje pojęć: w § 2 pkt 4 "budynek mieszkalny wielorodzinny", w § 2 pkt 5 "odpady wielkogabarytowe, w § 2 pkt 7 "odpady opakowaniowe", w § 2 pkt 9 "odpady zmieszane", w § 2 pkt 11 "jednostka wywozowa." Niezależnie od tego w § 1 uchwały powtórzono niedokładnie treść art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Prokurator zwrócił uwagę, że zgodnie z § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" mającego zastosowanie do aktów prawa miejscowego, w uchwale nie powtarza się przepisów, ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Poza tym nie jest możliwe bez upoważnienia ustawowego modyfikowanie w uchwale przepisu ustawowego. W ocenie skarżącego również w § 3 pkt 2 uchwały wykroczono poza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 – 8 u.c.p.g. zobowiązując właścicieli nieruchomości do usuwania śliskości poprzez posypywanie części nieruchomości służących do użytku publicznego odpowiednimi środkami określonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 października 2005 r. w sprawie rodzajów i warunków stosowania środków, jakie mogą być używane na drogach publicznych oraz ulicach i placach (Dz. U. z 2005 r., Nr 230, poz. 1960). Nie znajduje podstaw prawnych także rozciągnięcie obowiązku odśnieżania na drogi, co należy do zarządu drogi. Dodatkowo w skardze wskazano, że użycie w § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 uchwały pojęcia "odpady zmieszane" może powodować problemy interpretacyjne. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Białe Błota wniosła o jej oddalenie, bowiem przy formułowaniu zapisów uchwały nie doszło do naruszenia "Zasad techniki prawodawczej," a poza tym gdyby nawet miało ono miejsce, nie mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonych unormowań uchwały. Zdaniem Rady zdefiniowanie dla jasności, na potrzeby regulaminu powszechnie stosowanych pojęć, niezdefiniowanych w ustawach było dopuszczalne. Odesłanie do Kodeksu cywilnego w zakresie pojęcia "nieruchomość" związane było z tym, że odmienną jego definicję zawiera ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i należało wskazać, którą z definicji trzeba stosować przy interpretacji regulaminu. Wprowadzenie do regulaminu definicji "odpady ulegające biodegradacji" Rada wyjaśniła jej większą przystępnością od zawartej w ustawie o odpadach, zaś zarzut rozszerzenia definicji ustawowej "odpadów niebezpiecznych" uznała za nieuzasadniony, skoro wymieniono ich przykłady, aby zapis był czytelny dla mieszkańców gminy. Przeniesienie natomiast zasadniczych postanowień art. 4 ust. 2 u.c.p.g. do § 1 uchwały, jak wskazano w odpowiedzi na skargę, odzwierciedla tytuły rozdziałów zamieszczonych w uchwale. Ustosunkowując się do zarzutu przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do "usuwania śliskości przez posypywanie odpowiednimi środkami" w odpowiedzi na skargę podniesiono, że dotyczy to śniegu i lodu, którego odgarnięcie może być trudne, a zastosowanie odpowiednich środków rozwiąże ten problem, przy czym odsyłając do tego rodzajów środków Rada nie weszła w kompetencje ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w której nie uregulowano powyższego zagadnienia, lecz odesłano do rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Powyższe kompetencje organów samorządu terytorialnego odzwierciedla art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Z wymienianych unormowań wynika podustawowy wykonawczy charakter aktów prawa miejscowego. Konstytucyjna zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymaga, by materia regulowana podjętym aktem wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia. Każde wykroczenie poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu wykonawczego – aktu prawa miejscowego. Należy bowiem pamiętać, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008) nałożono na radę gminy obowiązek uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to regulamin w myśl tego przepisu jest aktem prawa miejscowego. Określać ma on szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku dotyczące kwestii wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 1 -8 tejże ustawy. Tak więc upoważnienie ustawowe obejmuje unormowanie: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawę pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. W ramach wskazanej wyżej delegacji ustawowej brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć (vide wyroki WSA w Lubinie z 19 września 2008 r. II SA/Lu 485/08 i WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r. II SA/Wr 527/06). Dotyczy to więc nie tylko pojęć użytych wyłącznie w regulaminie na jego potrzeby, lecz również ustalenia znaczenia określeń ustawowych – zawartych w ustawie upoważniających i innych ustawach. Rada nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się prawodawca. Trafny jest nadto zarzut skargi o powielaniu w zaskarżonej uchwale definicji pojęć, które już zdefiniowane zostały w przepisach ustawy o czystości i porządku w gminach oraz innych aktach rangi ustawowej. Naruszenie delegacji ustawowej w powyższym zakresie jest, zdaniem Sądu, istotne zważywszy, że te same pojęcia zdefiniowane w otoczeniu prawnym jakim są przepisy Regulaminu, mogą być inaczej odczytane niż w "otoczeniu prawnym" jakim są przepisy ustawy. Założenie racjonalności pracodawcy skutkuje bowiem uznaniem, że poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie prawnym określonych pojęć prawodawca daje wyraz temu, iż zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. W konsekwencji zatem przepisy Regulaminu odwołujące się do "powtórnie" zdefiniowanych pojęć mogłyby być odczytane inaczej, niż by to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć odczytanych przez pryzmat przepisów ustawy. Nadto jeszcze raz podkreślić należy, że skoro postanowienia Regulaminu mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów rangi ustawowej kształtujących prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, to również i z tego powodu nie jest dopuszczalne dokonywanie w nich powtórzeń przepisów zawartych w innych aktach normatywnych. W związku z powyższym akceptować należy wniosek skargi dotyczący stwierdzenia nieważności poszczególnych punktów § 2 uchwały z uwagi na zamieszczenie w nich definicji takich pojęć jak: odpady wielkogabarytowe (pkt 5, pojęcie użyte w art. 4 ust. 2 pkt 1a u.c.p.g.), odpady opakowaniowe (pkt 7, pojęcie zdefiniowane w art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych z 11 maja 2001 r. Dz. U. Nr 63, poz. 638), odpady komunalne (pkt 14, pojęcie zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. i art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy o odpadach), odpady ulegające biodegradacji (pkt 6, pojęcia zdefiniowane w art. 3 ust. 3 pkt 7 ustawy o odpadach i użyte w art. 4 ust. 2 pkt 4 u.c.p.g.), nieruchomości (pkt 2 pojęcie zdefiniowane w art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego). Jak słusznie podniósł skarżący, w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, ale musi być to powtórzenie dosłowne, z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, przytoczony przepis ustawy (vide wyrok WSA w Lublinie z 19 września 2008 r. II SA/Lu 485/08 Lex 475237). Jednak wymogów tych wyżej wymienione kwestionowane przepisy Regulaminu nie spełniają. W § 2 pkt 14, pkt 6 i pkt 7, nie wskazano przepisu ustawy zawierającego definicję pojęcia, zaś w punktach 6 i 7 nadto sformułowano definicję zupełnie odmienną od ustawowej. Niedokładną definicję pojęcia zamieszczono też w § 2 pkt 2. W przypadku punktów 6 i 7 § 2 uchwały uzasadnione jest stwierdzenie, że Rada Gminy ustaliła nowe znaczenie pojęcia, nie posiadając w tym zakresie upoważnienia. Skoro brak jest w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach odpowiedniego upoważnienia, istotne naruszenie prawa stanowi też ustalenie w § 2 pkt 4, pkt 9 i pkt 12 (w skardze omyłko wskazano pkt 11 uchwały) przez Radę na potrzeby Regulaminu znaczenia określeń: budynek mieszkalny wielorodzinny, jednostka wywozowa i odpady zmieszane (inaczej – nieselekcjonowane). Użycie w § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 ustawy pojęcia odpady "zmieszane" nie czyni jednak w ocenie Sądu przepisów tych niejasnymi i nie uzasadnia stwierdzenia ich nieważności. Zdaniem Sądu nie stanowi poza tym istotnego naruszenia prawa przykładowe wymienienie w § 2 pkt 8 uchwały, obok odesłania do zdefiniowanego w art. 3 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 o odpadach pojęcia odpadów niebezpiecznych, niektórych z tego rodzaju odpadów wyszczególnionych w załącznikach do ustawy. Zgodzić się natomiast należy ze skarżącym, że z przedstawionych wyżej względów istnieje podstawa do usunięcia z obrotu prawnego § 1 uchwały stanowiącego powtórzenie zasadniczych unormowań art. 1 ust. 4 u.c.p.g. Wystarczyło wykorzystanie zawartych tamże przepisów przy określaniu tytułów poszczególnych rozdziałów Regulaminu. To samo dotyczy § 6 ust. 3 uchwały, którym zobowiązano właścicieli do utrzymania pojemników na odpady w takim stanie sanitarnym i technicznym aby korzystanie z nich mogło odbywać się bez przeszkód, a w szczególności obowiązek utrzymywania ich w czystości. Odpowiednią regulację w tym zakresie zawiera, bowiem art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Niezależnie od tego, iż zakres udzielonego w art. 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach Radzie Gminy upoważnienia do uchwalenia regulaminu wyklucza definiowane w nim jakichkolwiek pojęć, zamieszczone w Regulaminie regulacje trafnie skonfrontowano w skardze z przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908), które to rozporządzenie, stosownie do art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa. Zawarte w załączniku do rozporządzenia zasady techniki prawodawczej, zgodnie z treścią § 143, we wskazanym w nim zakresie mają odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego, do których należy omawiany Regulamin. § 115 załącznika do rozporządzenia stanowi, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. § 118 załącznika zawiera zasadę, że akt wykonawczy nie może regulować jeszcze raz tego (powtarzać), co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub innym akcie normatywnym). W świetle treści § 116 zasad narusza obowiązujący porządek prawny zmodyfikowanie przepisu stawowego przez akt wykonawczy bez wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego (w akcie takim nie zamieszcza się bez upoważnienia ustawowego przepisów niezgodnych z ustawą). W orzecznictwie sądowym jednoznacznie przyjęto, że postąpienie wbrew tej ostatniej zasadzie stanowi jeden z przypadków naruszenia prawa w stopniu istotnym (vide m.in. wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 25 marca 2003 r. II SA/Wr 2572/02 – Dz. Urz. Opis 2003/78/1520). Z kolei stosownie do § 149 załącznika do rozporządzenia w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, a w szczególności – które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Jednakże, jak już wyżej zaznaczono, skoro poszczególne definicje pojęć zamieszczone zostały w § 2 uchwały bez upoważnienia ustawowego, już tylko z tej przyczyny zaistniały podstawy do stwierdzenia ich nieważności, bez potrzeby rozważania kwestii naruszenia przepisów omawianego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów. Za zasadny Sąd uznał zarzut przekroczenia granic delegacji ustawowej poprzez zamieszczenie w treści § 3 pkt 2 uchwały zapisu nakładającego na właścicieli nieruchomości obowiązek usuwania z części nieruchomości służących do użytku publicznego śliskości poprzez posypywanie odpowiednimi środkami określonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 października 2005 r. (Dz. U. 2005 r., Nr 230, poz. 1960). Z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. wynika bowiem obowiązek unormowania w regulaminie jedynie wymagań dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu, i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Za takie należy przy tym uznać, w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c,p.g. chodniki położone wzdłuż nieruchomości (vide tamże definicja chodnika). Wbrew natomiast stwierdzeniu skarżącego z § 3 pkt 2 uchwały nie wynika obowiązek odśnieżania przez właścicieli nieruchomości także drogi, a jedynie odwołano się w nim do środków służących do usuwania śliskości określonych w ustawie z 27 października 2005 r. w sprawie rodzajów i warunków stosowania środków, jakie mogą być używane na drogach publicznych oraz placach i ulicach. Niezależnie od tego, poza zakresem zaskarżenia Sąd uznał za nieuprawnione nałożenie w § 8 uchwały na organizatorów imprez masowych, zgromadzeń o charakterze publicznym, targowiska lub giełdy wymienionych w nim obowiązków dotyczących zapewnienia czystości, skoro podmioty te z reguły nie są właścicielami nieruchomości w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.c.p.g., a tylko oni mogą być adresatami nałożonych regulaminem obowiązków mających na celu utrzymanie czystości i porządku na obszarze gminy (vide m.in. wyrok WSA w Lublinie z 19 września 2008 r. II SA/Lu 485/08). Ze względu na wskazaną wyżej istotną sprzeczność § 1, § 2 pkt 2, 4, 5, 6, 7, 9, 12, 14, § 3 pkt 2, § 6 ust. 3 i § 8 zaskarżonej uchwały z przepisami prawa, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153., poz. 1270) stwierdził ich nieważność, zaś skargę w zakresie zarzutów dotyczących § 2 pkt 8 oraz § 5 ust. 1 i 6 ust. 1 na mocy art. 151 cyt. ustawy oddalił.