I OSK 1721/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia NSA del. Teresa Rutkowska Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 440/09 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 września 2009 r., II SA/Wa 1268/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia rentowego w drodze wyjątku. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353). Stanowi on, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z treści tego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu, bądź też pozostałym po nim członkom rodziny, przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W rozpoznawanej sprawie nie można organowi zarzucić naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, uznając, że po stronie skarżącego nie zachodzi przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania, co eliminuje go z kręgu osób mogących ubiegać się o świadczenie w drodze wyjątku. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż przepis art. 83 ust. 1 powołanej ustawy uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania - przykładowo wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA 4189/01, publik. LEX nr 83733. Brak niezbędnych środków utrzymania, jako przesłanka do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie o emeryturach i rentach. W celu ustalenia tego kryterium należy posiadane przez skarżącego środki utrzymania oceniać na tle wysokości minimalnej emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i renty rodzinnej, która w dacie orzekania (od 1 marca 2008 r.) wynosiła 636,29 zł brutto. Ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie powoływanego przepisu art. 83 ust. 1 przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się jako kryterium głównym wydatkami, chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami. Zaprezentowany pogląd wynika z ukształtowanego orzecznictwa sądowego, na które organ zasadnie się powołał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżący nie kwestionuje, że mieszka w domu rodziców i pozostaje na ich wyłącznym utrzymaniu. Łączny miesięczny dochód uzyskiwany przez R. i W. Z. z tytułu otrzymywanych świadczeń emerytalno-rentowych wynosi 2.281,55 zł brutto miesięcznie. Porównując dochód na osobę w rodzinie skarżącego - 760,52 zł brutto z wysokością najniższej emerytury należy wykluczyć możliwość uznania, że nie posiada on niezbędnych środków utrzymania. Zatem, organ trafnie dokonał oceny sytuacji materialnej skarżącego z punktu widzenia braku niezbędnych środków utrzymania. Wykazane środki utrzymania w kwocie 760,52 zł na członka rodziny nie są zapewne wystarczające, zważywszy na potrzeby trzyosobowej rodziny skarżącego, lecz trudno uznać wymienioną sumę jako tę, która nie pozwala zaspokoić potrzeb niezbędnych. Skarżący w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie wskazywał na okoliczność, iż jest ojcem dziecka z nieformalnego związku. Taką informację ujawnił dopiero w skardze. Nie można zatem czynić Prezesowi ZUS zarzutu, iż ten w swych rozważaniach nie uwzględnił powyższej okoliczności i rozpoznał sprawę w sposób wadliwy. Samo zostanie ojcem dziecka w wolnym związku nie wpływa na sytuację materialną takiej osoby. Aby odmiennie, niż uczynił to organ, ocenić posiadane przez skarżącego środki utrzymania, należałoby wykazać, że skarżący prowadzi z matką dziecka wspólne gospodarstwo domowe, sprawuje opiekę nad synem, czy choćby partycypuje w kosztach utrzymania dziecka. Na żadną z tych sytuacji skarżący nie powoływał się w toku prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego, jak też w skardze nie zaprzeczył, iż mieszka wraz z rodzicami i pozostaje na ich wyłącznym utrzymaniu. Niespełnienie warunku braku niezbędnych środków utrzymania jest wystarczającą podstawą do odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy. Sąd podkreślił, że wystąpienie takich zdarzeń jak pozostawanie bezrobotnym na obszarze objętym dużym bezrobociem strukturalnym, poszukiwanie pracy i brak propozycji zatrudnienia ze względu na ograniczenia zdrowotne, wiek, wykształcenie, w indywidualnych przypadkach nie wyklucza kwalifikowania tych czynników jako szczególne okoliczności w rozumieniu ustawy emerytalno-rentowej. Niemniej jednak, dokonana przez Prezesa ZUS ocena stanu faktycznego sprawy pod kątem przesłanki szczególnych okoliczności nie mogła mieć wpływu na końcowy wynik sprawy, z uwagi na niespełnienie przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł w imieniu A. Z. ustanowiony z urzędu adwokat. Na podstawie art. 173 § 1 i § 2, 175 § 1 oraz 176 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. zaskarżył powołany wyrok w całości, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że nie zachodzą w stosunku do skarżącego przesłanki uprawniające do przyznania świadczenia w drodze wyjątku pomimo, że odwołujący jest trwale niezdolny do pracy i nie posiada środków niezbędnych do utrzymania - gdyż z uwagi na stan zdrowia - nie ma środków niezbędnych do zapewnienia minimum egzystencji - a stan jego zdrowia pogarszał się i w dalszym ciągu pogarsza, co wskazuje na wyjątkowość sytuacji, mając również na uwadze fakt, iż jest ojcem małoletniego dziecka, którego nie ma możliwości utrzymywać. 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 133 i 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, poprzez uznanie przez Sąd, że Prezes ZUS dokonał prawidłowej oceny przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku pomimo, że okoliczności niniejszej sprawy zawarte w aktach sprawy wskazują jednoznacznie, że odwołujący nie posiada niezbędnych środków utrzymania - gdyż otrzymywane świadczenia jego rodziców nie są jego środkami i, iż ich 1/3 stanowi środki utrzymania A. Z., gdyż należy ustalić, ile faktycznie rodzice są w stanie wydatkować na jego utrzymanie. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W skardze kasacyjnej wyeksponowano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał niewłaściwej oceny zebranych w sprawie dowodów i w uzasadnieniu wadliwie odniósł się do tychże dowodów, które wskazują na wyjątkowość sytuacji, w jakiej znajduje się skarżący. Stan jego zdrowia przy posiadanych przez niego kwalifikacji zawodowych - faktycznie uniemożliwia podjęcie mu jakiejkolwiek pracy. Jest on na utrzymaniu rodziców. Prezes ZUS, a za nim Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonali matematycznego rozdziału środków otrzymywanych przez rodziców A. Z. i uznali, że "ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie powoływanego przepisu art. 83 ust. 1 ustawy przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna." Jednakże, A. Z. nie osiąga żadnych dochodów. Dlaczego przy ocenie środków utrzymania uwzględnia się dochody jego rodziców, na które oni przez całe życie oszczędzali będąc ubezpieczonymi w ZUS. Hipotetycznie przyjmując, że rodzice przestaną utrzymywać chorego syna, to jego "szanse" na przyznanie świadczenia w drodze wyjątku będą realne. Przy ocenie "niezbędności środków utrzymania" należy wziąć pod uwagę potrzeby skarżącego, a w szczególności jego rodziców. Matematyczny rozdział dochodów na 3 równe części nie wydaje się obiektywny. Mając na uwadze wyrok NSA z 8 czerwca 2000 r., II SA 282/00, w którym stwierdzono, że żaden przepis ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie zawiera definicji "niezbędnych środków utrzymania". Ich posiadanie w odniesieniu do każdego wnioskodawcy może być stwierdzone tylko indywidualnie. Także w wyroku NSA z 7 sierpnia 2000 r., II SA 815/00 wskazano, że "W art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie jest mowa o braku jakichkolwiek środków utrzymania, lecz środków niezbędnych. Ocena tej niezbędności musi być dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących do zaspokojenia minimum egzystencji." Dlatego też w okolicznościach niniejszej sprawy należało dokonać ustaleń, jakie są potrzeby A. Z. służące do zaspokojenia minimum egzystencji w kontekście potrzeb i wydatków jego rodziców. Analiza matematyczna i porównywanie do wysokości minimalnej emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i renty rodzinnej na datę orzekania nie stanowi właściwej oceny w niniejszej sprawie. Z tego względu dokonana ocena przez WSA stanowi naruszenie przepisu prawa materialnego, jak również procedury zawartej w przepisach postępowania przed sądami administracyjnymi oraz postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. 2. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione. 3. Po pierwsze, uzasadniając podstawy kasacyjne odnoszące się do prawa materialnego nie wyjaśniono, na czym miałaby polegać błędna wykładnia wskazanych przepisów, czy też niewłaściwe ich zastosowanie. Nie sprecyzowano zatem granic skargi kasacyjnej w tym zakresie, uniemożliwiając Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie sprawy na zasadach określonych w art. 183 § 1 p.p.s.a. 4. Z kolei, zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 133 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa jest bezzasadny. Nie budzi zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że przyjęte przez Sąd I instancji kryterium wysokości minimalnej emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i renty rodzinnej wyznacza kwotowo granicę niezbędnych środków utrzymania. Dlatego też, Sąd ten był uprawniony do podzielenia miesięcznego dochodu rodziny skarżącego przez ilość osób pozostających w tej rodzinie, aby uzyskać dochód przypadający na jednego członka rodziny. Skoro dochód w rodzinie skarżącego wynosił w dacie orzekania 760,52 zł brutto na osobę i był wyższy od minimalnej emerytury (636,29 zł brutto w dacie orzekania), to wniosek, że przekraczał on granicę określającą wysokość niezbędnych środków utrzymania jest usprawiedliwiony. 5. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.