II SA/Ke 435/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2009r. sprawy ze skargi S. M. i Z. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...], znak: [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia z dnia [...] znak: [...] o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa na rzecz S. i Z. małż. M., położonej w [...], oznaczonej w dniu wywłaszczenia jako działka nr 746, której obecnie w ewidencji gruntów miasta odpowiada działka nr 769 o pow. 0,0805 ha. Rozstrzygnięcie organu II instancji zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa od S. i Z. małż. M. na podstawie umowy notarialnej z dnia 30.11.1979r., sporządzonej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r. nr 10, poz. 64). Cel nabycia nieruchomości określony został na podstawie decyzji Wojewody z dnia 9.04.1977r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu, jako wykonanie strefy ochronnej dla zakładów produkcyjnych Kombinatu Cementowo - Wapienniczego. Wnioskiem z dnia 15.01.1991r. Z. M. wystąpił do Urzędu Rejonowego o zwrot w/w nieruchomości. Decyzją z dnia 22.04.1991r. Kierownik Urzędu Rejonowego umorzył postępowanie w sprawie zwrotu tej nieruchomości. Po rozpatrzeniu kolejnego wniosku S. i Z. małż. M. o zwrot nieruchomości decyzją z dnia 8.07.1992r. Kierownik Urzędu Rejonowego orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia 18.09.1992r. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania Z., uchylił decyzję z dnia 8.07.1992r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia 5.04.1993r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody z dnia 27.09.1993r., Kierownik Urzędu Rejonowego, odmówił zwrotu w/w nieruchomości. Decyzją z dnia 3.07.1996r. Wojewoda odmówił Z. M. wznowienia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości zakończonej ostateczną decyzją z dnia 27.09.1993r. Decyzją z dnia 17.06.1999r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu odwołania S. i Z. małż. M., utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody. Wnioskiem z dnia 1.07.1999r., uzupełnionym pismami z dnia 30.09.1999r. z dnia 26.10.2000r. oraz z dnia 30.01.2001r. S. i Z. małż. M. wystąpili o zwrot w/w nieruchomości, powołując się na przesłankę jej zbędności na cel wywłaszczenia z uwagi na zniesienie strefy ochronnej wokół Z. Przed wszczęciem postępowania Prezydent Miasta ustalił, że decyzją z dnia 5.09.1997r. Wojewoda orzekł o ustaniu przyczyny ustanowienia w/w strefy ochronnej oraz o uchyleniu decyzji Wojewody z dnia 31.01.1974r. ustanawiającej 1000 metrową strefę ochronną wokół źródeł emisji zanieczyszczeń Z. Postanowieniem z dnia 11.06.2001r., sygn. akt I C 252/01 Sąd Rejonowy w Kielcach odrzucił pozew S. i Z. małż. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia 9.04.1996r., znak: GG.VII-72240/125/95-96 o stwierdzeniu nabycia przez Z. prawa użytkowania wieczystego działki o nr 769. Decyzją z dnia 17.07.2006r. Prezydent Miasta orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia 20.09.2006r. Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania S. i Z. małż. M., uchylił w/w decyzję z dnia 17.07.2006r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jakkolwiek bowiem zaistniała przesłanka z art. 229 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603) – u.g.n., to Prezydent Miasta nie dołożył należytych starań do ustalenia, czy cel nabycia nieruchomości, stosownie do art. 136 i 137 u.g.n., został zrealizowany. Ponadto jeżeli w toku postępowania ustalono, że istnieją przesłanki do zwrotu, lecz jego przeszkodą jest fakt oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, organ zobowiązany był podjąć czynności mające na celu usunięcie tej przeszkody. Realizując powyższe zalecenia Prezydent Miasta wystąpił do Ministra Budownictwa o zbadanie w trybie nadzoru prawidłowości wydania decyzji Wojewody z dnia 9.04.1996r. stwierdzającej nabycie przez Z. prawa użytkowania wieczystego działki o nr 769. Z kolei podejmowane przez organ działania, mające na celu odnalezienie akt dotyczących zagospodarowania nieruchomości zakończyły się niepowodzeniem. Decyzją z dnia 8.11.2007r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 22.01.2008r., odmówiono stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Prawomocnym wyrokiem z dnia 10.07.2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. i Z. małż. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 22.01.2008r. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta orzekł o odmowie zwrotu działki nr 769 na rzecz poprzednich właścicieli. W uzasadnieniu organ, powołując się na art. 229 u.g.n., stwierdził, że prawo użytkowania wieczystego oraz własność budynków stanowiących odrębną nieruchomość, nabyte przez Z. i potwierdzone decyzją Wojewody z dnia 9.04.1996r. zostało wpisane w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie w/w ustawy. Z tego powodu roszczenie o zwrot nieruchomości w niniejszej sprawie nie przysługuje. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli S. i Z. małż. M., wskazując na wadliwość ustaleń organu I instancji oraz błędną wykładnię art. 137 u.g.n. Zdaniem skarżących cel wywłaszczenia (strefa ochronna) nigdy nie został osiągnięty, ponieważ na wywłaszczonej nieruchomości utworzono hotel pracowniczy, a strefa taka nigdy w rzeczywistości nie powstała, co wynika z decyzji Wojewody z dnia 5.09.1997r. Natomiast brak dokumentów dotyczących zagospodarowania terenu z okresu wywłaszczenia nie może być negatywną przesłanką zwrotu nieruchomości. Z kolei decyzja uwłaszczeniowa z dnia 9.04.1996r. została wydana w okresie, kiedy były już czynione starania o zwrot nieruchomości. Decyzją z dnia [...], znak: [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...], podzielając ustalenia faktyczne i rozważania prawne organu I instancji. W podstawie prawnej przywołano art. 9a, art. 136 ust. 3, art. 229 u.g.n. oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż z uwagi na dyspozycję art. 229 u.g.n. bezzasadne są zarzuty dotyczące niezrealizowania na przedmiotowej nieruchomości celu, na jaki została wywłaszczona. Podobnie oceniono zarzut, iż brak dokumentów dotyczących zagospodarowania terenu z okresu wywłaszczenia przyczynił się do zaistnienia negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości. Wojewoda wyjaśnił także, iż kwestia badania prawidłowości wydania decyzji uwłaszczeniowej: po pierwsze, wykracza poza ramy niniejszego postępowania, a po drugie, była przedmiotem badania przez właściwy organ i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 22.01.2008r. W tym zakresie za prawidłowe uznano wystąpienie przez organ I instancji o zbadanie prawidłowości wydania decyzji uwłaszczeniowej. To samo dotyczy działań podjętych przez Prezydenta Miasta w zakresie odnalezienia dokumentów dotyczących sposobu zagospodarowania nieruchomości w dacie wywłaszczenia – pomimo, iż okazały się one nieskuteczne. Z tego też powodu niemożliwa jest precyzyjna analiza przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, określonych art. 137 ust. 1 u.g.n. Jednocześnie organ przyznał, iż obecnie sporna działka, użytkowana od daty wywłaszczenia pod zabudowę mieszkaniową – wobec uchylenia decyzji ustanawiającej strefę ochronną – nie jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję organu II instancji wnieśli S. i Z. małż. M., domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia. Skarżący wskazali, iż nigdy nie doszło do utworzenia strefy ochronnej dla zakładów produkcyjnych, funkcjonuje tam natomiast hotel robotniczy. Tym samym cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Pomimo prawie 20 – letnich starań o zwrot nieruchomości oraz istnienia przesłanek do zwrotu nieruchomości, sporną działkę oddano w dniu 9.04.1996r. w użytkowanie wieczyste Z. W skardze zwrócono także uwagę na zagubienie decyzji Wojewody z dnia 9.04.1977r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu wraz z odpowiednim załącznikiem graficznym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Oznacza to, że w postępowaniu sądowo-administracyjnym badaniu podlega, po pierwsze – prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, a po drugie – trafność wykładni tych przepisów. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na postanowienie (decyzję), uchyla ją w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie zwrotu nieruchomości zbytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia 30.11.1979r., położonej w [...], oznaczonej w dniu wywłaszczenia jako działka nr 746, której obecnie w ewidencji gruntów miasta odpowiada działka nr 769 o pow. 0,0805 ha. U podstaw podjętych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć organu I i II instancji legł art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego następca prawny może żądać zwrotu nieruchomości wywłaszczonej lub jej części, jeśli stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei jak wynika z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Jakkolwiek powołane przepisy odnoszą się do "decyzji o wywłaszczeniu", to stosownie do treści art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy (Zwrot wywłaszczonych nieruchomości – art. 136-142) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r. nr 10, poz. 64 ze zm.). Zgodnie z ostatnim z powołanych przepisów ubiegający się o wywłaszczenie mógł zawrzeć z właścicielem umowę nabycia nieruchomości (w formie prawem przepisanej) jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego lub w jego trakcie. Decyzja wywłaszczeniowa nie była w takim przypadku wydawana. Jak wynika z akt sprawy S. i Z. małż. M. w opisanym powyżej trybie zawarli umowę notarialną z dnia 30.11.1979r., na podstawie której zbyli na rzecz Skarbu Państwa w/w nieruchomość – z przeznaczeniem na strefę ochronną dla zakładów produkcyjnych K. Cel nabycia nieruchomości określony został na podstawie decyzji Wojewody z dnia 9.04.1977r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu, jako wykonanie strefy ochronnej dla zakładów produkcyjnych K. Stosownie do art. 229 u.g.n., w oparciu o który wydano zaskarżone rozstrzygnięcie, roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy (1.01.1998r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Ratio legis uregulowania zawartego w cyt. przepisie polega na prawnej ochronie osób trzecich, które uzyskały prawa do nieruchomości spełniającej warunki do zwrotu w oparciu o art. 137 u.g.n., oraz na zapewnieniu bezpieczeństwa obrotu prawnego wynikającego z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Tym samym, jeżeli przed wskazaną datą rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w art. 229 u.g.n. i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi choćby spełnione były – jak to podnoszone jest w skardze – przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 30.01.2007r., I OSK 386/06, LEX nr 290617, wyrok WSA w Kielcach z dnia 9.08.2007r., sygn. akt II SA/Ke 169/07, niepubl.). Okolicznością niesporną w niniejszej sprawie jest spełnienie przesłanki określonej w art. 229 u.g.n. Jak wynika bowiem z akt sprawy decyzją z dnia 9.04.1996r., Wojewoda stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5.12.1990r. przez Z. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w KW 48319 prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Kielcach - wpisem z dnia 29.09.1997r., na podstawie wniosku z dnia 12.07.1996r. ( K.-I-111, tom I akt sprawy). Nie budzi jednocześnie wątpliwości Sądu, iż Z. nosi przymiot osoby trzeciej w rozumieniu art. 229 u.g.n. Za taki podmiot uważa się bowiem każdą osobę – zarówno fizyczną, jak i prawną – inną niż poprzedni właściciel nieruchomości lub Skarb Państwa, na którego rzecz utracił on swą własność (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 5.12.2001r., I SA 2469/99, LEX nr 82648). Przedstawiony stan prawny wywłaszczonej nieruchomości, z woli ustawodawcy – stosownie do art. 229 u.g.n., skutkuje bezskutecznością wniosku o jej zwrot. Nie ma przy tym znaczenia, czy konsekwencją zastosowania tego przepisu winno być umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o zwrot nieruchomości, czy odmowa jej zwrotu. Zarówno bowiem umorzenie postępowania, jak i odmowa zwrotu sprowadzają się do tego, że skarżący nie może otrzymać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wprawdzie poglądy doktryny i orzecznictwa są podzielone w odniesieniu do rodzaju rozstrzygnięć w razie ustalenia istnienia przesłanek z art. 229 u.g.n., to jednak panuje zgoda co do tego, że wyłączenie w tym przepisie roszczenia o zwrot nieruchomości stanowi samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu, wykluczającą badanie merytorycznych uwarunkowań i przesłanek określonych w art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyroki NSA w Warszawie: z dnia 16.11.2000r., sygn. akt I SA 1539/99, LEX nr 75555, z dnia 7.02.2006r., sygn. akt I OSK 409/05, LEX nr 194018). Odnosząc się do zarzutów skargi podnieść należy, iż stosownie do art. 7 k.p.a organy administracji publicznej mają obowiązek przestrzegania wyrażonej w tym przepisie zasady legalizmu i nie mogą – nawet wobec zrozumiałego z punktu widzenia skarżących niezadowolenia – orzec niezgodnie z obowiązującym stanem prawnym. Jednocześnie nie budzi wątpliwości Sądu, iż na gruncie prowadzonego postępowania administracyjnego – zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej – zostały podjęte wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy – poprzez zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny materiału dowodowego wskazanych w art. 80 k.p.a. Natomiast podnoszona okoliczność w zakresie niemożności odnalezienia decyzji Wojewody z dnia 9.04.1977r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu (pomimo starań podejmowanych przez organ I instancji) – wobec spełnienia przesłanki z art. 229 u.g.n. – nie miała w sprawie znaczenia, albowiem nie mogła doprowadzić do wydania orzeczenia o odmiennej treści. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.