I OSK 1593/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 249/09 w sprawie ze skargi A. J. na postanowienie Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie wypłacenia równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) zasądza od A. J. na rzecz Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji kwotę 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 września 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 249/09 uchylił zaskarżone przez A. J. postanowienie Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Pismami z dnia [...] grudnia 2008 r. złożonymi na urzędowym formularzu oświadczenia mieszkaniowego A. J. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w S. o przyznanie i wypłatę równoważnika pieniężnego za lata 2006, 2007 i 2008 za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na wniosek, Komendant Powiatowy Policji w S. pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. stwierdził, iż w aktualnym stanie prawnym, tj. od dnia 1 stycznia 2006 r., brak jest podstaw prawnych do ustalenia uprawnień do świadczeń za remont lokalu mieszkalnego dla emerytów i rencistów policyjnych, które to prawo wynikające z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 919 ze zm.), utraciło swoją moc po nowelizacji, uchylającej § 8 oraz § 9 ust. 2 tegoż rozporządzenia, co skutkowało utratą od dnia 1 stycznia 2006 r. prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Ponadto organy policji utraciły kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych w ww. sprawach. Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. Mazowiecki Komendant Wojewódzki Policji zs. w R., w wyniku rozpatrzenia odwołania A. J., stwierdził jego niedopuszczalność wskazując, iż pismo Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] lipca 2009 r. nie jest decyzją administracyjną, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z tym nie jest przewidziany dwuinstancyjny tryb postępowania w tym prawo do złożenia odwołania. Przedmiotowe pismo stanowi informację w sprawie zmiany od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisów dotyczących równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego dla emerytów i rencistów oraz braku podstaw prawnych do zmiany dotychczasowego stanowiska organu w sprawie uprawnień A. J. do przedmiotowego świadczenia. Zdaniem organu, jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej przez organ pierwszej instancji, organ drugiej instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. Na powyższe postanowienie A. J. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zakwestionował słuszność wydanego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę wskazał, iż w niniejszej sprawie niezbędnym jest ustalenie charakteru prawnego pisma Komendanta Powiatowego Policji w S., do którego wpłynął wniosek skarżącego o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu za lata 2006–2008, co do którego organ pierwszej instancji wyraził pogląd, iż brak jest prawnych podstaw do jego rozpatrzenia w drodze decyzji administracyjnej. Sąd podniósł, iż analiza przepisów prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego wskazuje, że mamy do czynienia ze sprawą administracyjną co oznacza, że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się (odmawia przyznania, cofa) w drodze decyzji administracyjnej konkretyzującej ustawowe uprawnienie do otrzymania świadczenia przez policjanta. Skoro ustawodawca zawarł w normie prawa materialnego minimum elementów wystarczających to tego, aby po połączeniu ich ze stanem faktycznym mogła powstać sprawa administracyjna, to wiadomo, że zastrzega dla załatwienia takiej sprawy formę decyzji. Ponadto zwrócono uwagę, że skarżący otrzymywał w poprzednich latach równoważnik za remont mieszkania w formie decyzji. Uznano więc, że indywidualna sprawa administracyjna rozstrzygnięta raz w formie decyzji zawsze w tej formie powinna być rozstrzygana (trwałość materialna decyzji administracyjnych). W ocenie Sądu pismo z dnia [...] stycznia 2009 r. Komendanta Powiatowego Policji w S. posiada cechy decyzji administracyjnej, bowiem zawiera oznaczenie organu, wskazuje adresata, zawiera rozstrzygnięcie w sprawie z powołaniem podstawy prawnej oraz podpis organu. Ta minimalna liczba elementów zawartych w ww. piśmie, w połączeniu z uregulowaniem prawa materialnego odnoszącym się do sprawy, której pismo dotyczy, pozwala w samej rzeczy na ustalenie wszystkich, wcześniej wymienionych, składników materialnego pojęcia decyzji administracyjnej. Sąd pierwszej instancji wskazał również, iż w doktrynie prawa i judykaturze utrwalony jest pogląd, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, nie przesądza jego nazwa czy forma, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy. Ponadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w piśmiennictwie, utrwalił się pogląd, że pisma organu administracyjnego zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwionej decyzją administracyjną należy uznać za decyzję, mimo iż nie posiadają one w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów zaliczyć należy oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Wojewódzki Sąd stwierdził, iż skoro skarżący ubiega się o przyznanie prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, to jego wniosek powinien zostać rozstrzygnięty w drodze decyzji administracyjnej. Stanowiska organów orzekających w sprawie nie da się pogodzić z wynikającą z art. 8 K.p.a. zasadą działania organów w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Powyższe rozważania, zdaniem Sądu prowadzą do wniosku, że Mazowiecki Komendant Wojewódzki Policji, w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego od pisma Komendanta Powiatowego Policji w S., powinien rozstrzygnąć sprawę przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w formie decyzji administracyjnej. Dlatego też, uznając, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił je. Od powyższego wyroku wniesiono skargę kasacyjną zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) art. 91 ust. 1 i ust. 2 – poprzez błędną jego wykładnię i art. 97 ust. 5 – poprzez jego niezastosowanie, 2) przepisów prawa procesowego, tj. art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – poprzez przyjęcie, że pismo Komendanta Powiatowego Policji w S. L. Dz. [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. informujące A. J. o braku podstaw prawnych w zakresie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego jest decyzją administracyjną, od której wniesione odwołanie winno zostać rozpatrzone przez organ administracyjny w trybie odwoławczym z rozstrzygnięciem sprawy w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w formie decyzji administracyjnej. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz organu według norm przepisanych W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zgodzono się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu, podnosząc, iż A. J. jest emerytem od dnia [...] maja 2004 r. i jako policjantowi przyznano mu równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego od dnia 1 stycznia 2001 r., wypłacany przez kolejne lata do 2005 r. Otrzymywane przez emerytów i rencistów policyjnych świadczenie miało swoje umocowanie jedynie w przepisach wykonawczych do ustawy o Policji, tj. w rozporządzeniach a nie przepisach ustawy o Policji, która w sposób jednoznaczny przewiduje, iż przedmiotowe świadczenie może otrzymywać jedynie policjant. Dokonana nowelizacja rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. skutkowała utratą nie tylko uprawnień do przedmiotowego świadczenia wobec emerytów i rencistów ale również utratą kompetencji organów Policji do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach dotyczących ustalania prawa do równoważnika pieniężnego dla tych osób po 2005 r. Organ stwierdzając niedopuszczalność wniesienia odwołania wskazał, iż pismo Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] stycznia 2009 r. nie jest decyzją administracyjną i w związku z tym nie jest przewidziany dwuinstancyjny tryb postępowania w tym prawo do złożenia odwołania. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do nieprawidłowego uznania przez Sąd I instancji, iż pismo Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] stycznia 2009 r. jest decyzją administracyjną rozstrzygającą co do istoty żądanie skarżącego o przyznanie i wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Nie można bowiem traktować pisma informacyjnego skarżącego o zmianach przepisów prawnych oraz braku podstaw do wydania decyzji jako decyzji. Pomimo tego że posiada niektóre wymagane cechy decyzji (adresata, organ wydający, datę, podpis) to przede wszystkim nie została rozstrzygnięta tym pismem kwestia indywidualnych uprawnień skarżącego do przedmiotowego świadczenia, tj. równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Organ nie podjął więc działań w stosunku do złożonych wniosków, wynikiem którego byłoby rozstrzygnięcie kwestii uprawnień do tego równoważnika, a jedynie poinformował wnioskodawcę o braku możliwości działania w tym zakresie w związku ze zmianą stanu prawnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się w ostatnim okresie pogląd, iż w odpowiedzi na wniosek uprawnionych osób, którym przyznano wcześniej decyzją równoważnik pieniężny za remont lokalu na gruncie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 919), organ winien wydać decyzję, określającą jednoznacznie uprawnienie wnioskodawcy w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy, uchylające przepisy, na podstawie których decyzje przyznające równoważnik wydano. Pismo, analogiczne w swej treści do pisma zaskarżonego w niniejszej sprawie do Sądu I instancji nie jest traktowane przez sądy administracyjne jako decyzja i w tym kontekście skuteczne okazywały się skargi na bezczynność, składane w związku z brakiem wydania decyzji. Sąd I instancji zobowiązywał w takich sytuacjach organ do wydania decyzji, a skargi kasacyjne organów Policji Naczelny Sąd Administracyjny oddalał (por. np. wyroki NSA z dnia 17 marca 2010 r., I OSK 1220/09; z dnia 17 marca 2010 r., I OSK 1219/09; z dnia 18 marca 2010 r., I OSK 1342/09). W związku z powyższym, mając na względzie rolę, wynikającej z ukształtowanej linii orzeczniczej wartości jednolitości orzecznictwa sądów administracyjnych, prowadzącej ponadto do udzielania jednolitych wskazówek organom Policji, należy także w niniejszej sprawie, w której zaskarżono kasacyjnie wyrok Sądu I instancji uznający pismo informacyjne organu za decyzję, stwierdzić, iż pismo to nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty indywidualnej sprawy skarżącego, a co za tym idzie nie może być uznane za decyzję, od której przysługuje środek odwoławczy do organu II instancji. W takiej sytuacji zakwestionowane postanowienie Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2009 r. o niedopuszczalności odwołania znajduje oparcie w obowiązujących przepisach i jest prawidłowe, chociaż częściowo z innych względów niż to wskazano w jego uzasadnieniu. Nie jest bowiem zasadne stanowisko, prezentowane również w skardze kasacyjnej, iż wniosek skarżącego nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Bezsporne jest, iż kwestie przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego zgodnie z art. 97 ust. 5 cyt. ustawy o Policji są sprawami rozstrzyganymi w formie decyzji administracyjnej. Jeżeli wpływa wniosek o przyznanie takiego równoważnika to wszczyna on, stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne. Organ zobligowany jest do rozstrzygnięcia sprawy w formie procesowej. Obowiązek wydania decyzji wynika z art. 104 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Przy czym nie ma tutaj znaczenia, czy wnioskodawca jest czy też nie jest uprawniony do uzyskania takiego równoważnika, kwestie te bowiem winny być rozstrzygane procesowo. Nawet gdyby brak było podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, czyli zachodziłaby bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, to organ zobligowany jest do wydania decyzji – decyzji o umorzeniu postępowania. Dodać również należy, iż wbrew temu co wskazano w skardze kasacyjnej, uchylenie przepisu § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., nie spowodowało, że sprawa dot. równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego utraciła charakter sprawy administracyjnej. Z tych wszystkich względów uznać należy, że zaskarżone pismo z dnia [...] stycznia 2009r. nie stanowiło rozstrzygnięcia wniosku skarżącego i nie było decyzją, od której przysługiwało odwołanie. W związku z tym prawidłowo organ odwoławczy stwierdził jego niedopuszczalność a skarga w tym zakresie jest niezasadna. Dopiero bowiem podjęcie decyzji, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, stworzy ewentualną możliwość uruchomienia stosownego trybu zaskarżenia. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 w zw. z art. 151 oraz art. 203 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.