I OSK 1342/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia NSA del. Andrzej Irla Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Szkoły Policji w Słupsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 lipca 2009 r. sygn. akt III SAB/Gd 20/09 w sprawie ze skargi S. D. na bezczynność Komendanta Szkoły Policji w Słupsku w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt III SAB/Gd 20/09, po rozpoznaniu skargi S. D. na bezczynność Komendanta Szkoły Policji w Słupsku w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego zobowiązał Komendanta Szkoły Policji w Słupsku do wydania orzeczenia w formie prawem przewidzianej w przedmiocie wniosku S. D. z dnia [...] grudnia 2008 r. o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. S. D., zwrócił się do Komendanta Szkoły Policji w Słupsku o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2008, a w przypadku odmowy wypłaty świadczenia o wydanie decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że do [...] października 2003 r. pełnił służbę w Szkole Policji w Słupsku, a po przejściu na emeryturę - przez dwa lata - otrzymywał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego mieszkania na podstawie wcześniej wydanej decyzji. Wypłaty równoważnika został pozbawiony w 2006 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. Zastępca Komendanta Szkoły Policji w Słupsku wskazał, że osobom uprawnionym do zaopatrzenia emerytalnego żądany równoważnik nie przysługuje. Ustawa regulująca zaopatrzenie emerytalne funkcjonariuszy Policji nie przewiduje bowiem wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego lub równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Podniósł również, że przepis § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego został uchylony, wskutek czego osoby uprawnione do zaopatrzenia emerytalnego od dnia 1 stycznia 2006 r. definitywnie utraciły prawo do żądanego równoważnika. Z kolei uchylenie § 9 ust. 2 tego rozporządzenia spowodowało, że obecnie brak jest organu, który może wydać decyzję. W odpowiedzi na złożone przez skarżącego do Komendanta Głównego Policji w Warszawie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenia, S.D.otrzymał pismo Zastępcy Dyrektora Biura Logistyki Policji Komendy Głównej Policji, w którym powołując przepisy dotyczące przedmiotowego świadczenia stwierdził on, że obecnie brak jest podstaw prawnych do wydania w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej. Na skutek powyższego S.D. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Komendanta Szkoły Policji w Słupsku. W skardze tej podniósł, że pomimo udzielonych odpowiedzi pisemnych organ nadal pozostaje w bezczynności. W sprawie nie wydano bowiem decyzji administracyjnej w przedmiocie równoważnika pieniężnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Szkoły Policji w Słupsku podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc o odrzucenie względnie o oddalenie skargi. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 2 lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zobowiązał Komendanta Szkoły Policji w Słupsku do wydania orzeczenia w formie prawem przewidzianej w przedmiocie wniosku S.D. z dnia [...] grudnia 2008 r. o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu tegoż orzeczenia Sąd wskazał, że skutkiem przyznania w przeszłości emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego w drodze decyzji administracyjnej na podstawie obowiązujących wówczas przepisów jest powstanie stosunku prawnego, którego zmiana lub rozwiązanie wymaga także wydania decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Skoro zatem emeryt policyjny ubiega się o przyznanie mu prawa do równoważnika za remont lokalu, to jego wniosek powinien zostać rozpatrzony przez właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej. Skoro bowiem uprawnienie wynikało z decyzji, to brak uzasadnienia prawnego do przyjęcia, iż kolejne wnioski organ winien załatwiać w innej formie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, uchylenie przepisów określających właściwość organów do wydania decyzji w sprawach przyznania, odmowy przyznania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków rodzin nie oznacza, że w sytuacji wydania w przeszłości decyzji przyznającej emerytowi policyjnemu równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i wystąpienia przez niego z wnioskiem o przyznanie tego świadczenia za lata następne 2006, 2007 i 2008, a więc od czasu gdy weszła w życie nowa regulacja, nie ma przepisów stanowiących podstawę do określenia właściwości organu, który uprawniony jest do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyjął, że skoro przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy, to uznać należy, że organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta policyjnego odnoszącego się do stosunku prawnego w zakresie spraw mieszkaniowych jest organ właściwy do rozpoznania takiego wniosku, jak w przypadku gdyby został złożony przez funkcjonariusza, a to zdaniem Sądu pierwszej instancji skutkuje koniecznością uznania, że organ nie wydając decyzji stanowiącej rozstrzygnięcie w przedmiocie złożonego wniosku pozostaje w bezczynności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Szkoły Policji w Słupsku zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) przez błędną ich wykładnię i co za tym idzie naruszenie art. 1 pkt 1, art. 19 i art. 20 oraz art. 104 k.p.a. oraz art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). W konkluzji skargi kasacyjnej Komendant Szkoły Policji w Słupsku wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumentację na której poparcie przywołał treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08, wskazującą na to, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym emerytom i rencistom policyjnym nie przysługuje prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Komendant Szkoły Policji w Słupsku podkreślił, że na mocy przepisów art. 29 i 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), emeryci i renciści policyjni nie zostali uprawnieni do uzyskania innych świadczeń niż te, które zostały wprost wskazane w ustawie. Skarżący kasacyjnie stwierdził jednocześnie, że po dniu 1 stycznia 2006 r. w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych żądanie ustalenia prawa do równoważnika pieniężnego nie ma charakteru sprawy administracyjnej, a więc nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. Wskazując na powyższe Komendant Szkoły Policji w Słupsku stwierdził, że nie jest dopuszczalna skarga na bezczynność organu administracji na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarga na bezczynność organu, której celem jest zobowiązanie tego organu do wydania decyzji jest dopuszczalna jedynie w sprawach, w których rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego. W konkluzji uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że z uwagi na fakt, iż żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie daje uprawnień innym podmiotom niż policjanci do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, skarga na bezczynność organu wniesiona przez emeryta czy rencistę policyjnego winna zostać odrzucona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie opiera się na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Tym samym, wobec wystąpienia obu podstaw z art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest do odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów natury procesowej, poprzez które autor skargi kasacyjnej stara się zakwestionować ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd pierwszej instancji za podstawę zaskarżonego wyroku. Zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej żądanie ustalenia wysokości równoważnika pieniężnego za remont lokalu w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych ma charakter sprawy administracyjnej i winno być załatwione przez wydanie stosownego aktu lub czynności. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 1-4 i 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, które mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończyły postępowania stosownym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, zgodnie z którym wniesienie skargi na bezczynność jest uzasadnione nie tylko w sytuacji niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu pomimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (por. wyrok NSA z 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24). Wskazać należy, że w niniejszej sprawie w obrocie prawnym pozostaje decyzja Komendanta Szkoły Policji w Słupsku z dnia [...] maja 1998 r. nr [...] o przyznaniu S. D. równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zgodnie z tą decyzją wypłata równoważnika "następować będzie corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek". Skoro w obrocie prawnym pozostaje decyzja, która przyznaje S. D. uprawnienie do ubiegania się o wypłatę równoważnika, to tym samym jego wniosek o wypłacenie równoważnika winien zostać załatwiony przez wydanie stosownego aktu lub podjęcie czynności. Wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2008 r. skierowany do Komendanta Szkoły Policji w Słupsku o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego wszczął bowiem postępowanie administracyjne i winien być załatwiony w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w terminach określonych w art. 35 i następne k.p.a. Zarówno w przypadku gdyby organ administracji publicznej powziął wątpliwości czy jest organem właściwym do załatwienia sprawy administracyjnej jak i w sytuacji gdyby uznał, że sprawa winna być załatwiona w sposób odmienny od wynikającego z treści wskazywanej powyżej decyzji Komendanta Szkoły Policji w Słupsku winien podjąć stosowny akt lub czynność. Niedopuszczalnym w takim wypadku jest rozstrzyganie istotnych spraw obywateli jedynie pismem. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) przez błędną ich wykładnię i uznanie że zastosowanie ma przepis art. 91 ustawy o Policji, wskazać należy że również ten zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Wskazane przepisy prawa materialnego określają uprawnienia osób mających prawo do zaopatrzenia emerytalnego i członków ich rodzin, których Sąd nie mógł stosować w niniejszej sprawie bowiem przedmiotem postępowania jest skarga na bezczynność organu. Organ, uzasadniając powyższe zarzuty, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej obszernie wywodzi, że skarżącemu nie przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu, jednak kwestia ta jest poza zakresem rozpoznawanej przez Sąd pierwszej instancji sprawy. W sprawie ze skargi na bezczynność organu Sąd nie odnosi się bowiem do kwestii mogących wpływać na merytoryczną treść przyszłego rozstrzygnięcia, chodzi jedynie o wskazanie, czy organ administracji wykonuje swoje - prawem przewidziane - obowiązki, polegające na podejmowaniu czynności zmierzających do załatwienia sprawy i informowania stron postępowania o ewentualnych przyczynach zwłoki, wskazując przy tym nowy termin załatwienia sprawy. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w wyrokach z 9 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 673/09, niepubl., z 2 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1176/09, a także z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1249/09 oraz I OSK 1220/09, niepubl. Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.