II SA/Ol 588/09

Dnia 11 września 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2009 roku sprawy ze skargi A. M.-K. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę - oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia "[...]" A. M. K. wniosła o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną na działce o nr "[...]" w miejscowości A, obręb A, gmina A. Decyzją z dnia "[...]" Starosta odmówił A. M. K. zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na ww. inwestycję. Organ I instancji podniósł, że nieruchomość, której dotyczy wniosek objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zabudowy letniskowej w obrębie A, gmina A i znajduje się na terenie oznaczonym symbolem A, opisanym jako istniejąca zabudowa mieszkaniowa adaptowana. Według Starosty przedmiotowa działka jest niezabudowana i zgodnie z ustaleniami planu dopuszczalna jest tylko adaptacja istniejącej zabudowy a więc nie ma możliwości budowy nowego budynku mieszkalnego. Odwołanie od ww. decyzji wniosła A. M. K., zarzucając jej naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 kc poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca na swoim gruncie nie może zbudować domu jednorodzinnego. Według odwołującej się plan zagospodarowania przestrzennego w części obejmującej działkę skarżącej nie zawiera zakazu budowy. Według twierdzeń zawartych w odwołaniu przedmiotowa działka jest niezabudowana przez co niemożliwa jest na niej adaptacja. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Według organu odwoławczego działka nr "[...]", będąca przedmiotem decyzji usytuowana jest na terenie, który zgodnie ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznaczony został symbolem A, określonym jako teren istniejącej zabudowy mieszkaniowej adaptowanej. Według organu odwoławczego przedmiotowa działka jest niezabudowana i zgodnie z ustaleniami planu dopuszczalna jest tylko adaptacja istniejącej zabudowy a więc nie ma możliwości budowy nowego budynku mieszkalnego. Tak więc zdaniem Wojewody w przedmiotowej sprawie istnieje nieusuwalna niezgodność projektu zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W opinii organu II instancji rozstrzygnięcie Starosty jest prawidłowe ponieważ nie ma możliwości spełnienia żądania inwestora, dotyczącego wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z uwagi na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Wojewody ustalenia planu miejscowego są dla organu wydającego pozwolenie na budowę wiążące. Następnie pismem z dnia 21 maja 2009r. A. M. K. wywiodła skargę na ww. decyzję Wojewody, wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca podniosła, że planiści nie byli uprawnieni przez żaden przepis prawa do użycia słowa adaptowana w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego. Dopiero rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 marca 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu ustaliło podstawowe oznaczenia literowe dotyczące przeznaczenia terenów. Według twierdzeń zawartych w skardze skarżąca dokonała podziału geodezyjnego działki (nr 116/4) z domem na 4 odrębne działki dopiero po uprawomocnieniu się planu zagospodarowania przestrzennego gminy z dnia "[...]". W wyniku tego podziału powstały m.in. 2 działki niezabudowane o nr "[...]" i "[...]", które otrzymała skarżąca. Strona skarżąca powołała się na prawo właściciela do swobodnego korzystania z nieruchomości, a co za tym idzie do swobodnego jej zagospodarowania. Według skarżącej zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym mogły być ustalane warunki zagospodarowania terenu, w tym zakaz zabudowy. Tymczasem powoływany przez organ II instancji plan zagospodarowania przestrzennego takiego zakazu nie zawiera, a ograniczeń nie można wobec strony domniemywać. Według skarżącej błędne i nieuprawnione przeznaczenie terenu z użyciem słowa adaptowana nie oznacza zakazu budowy. Według twierdzeń skargi poprzez zabudowę domem mieszkalnym swojej działki, skarżąca nie zmieni przeznaczenia gruntów zapisanych w planie bo nadal to będzie zabudowa mieszkaniowa czyli dawny symbol A a pod rządami obecnych przepisów symbol B. Według skarżącej słowo adaptowana może odnosić się jedynie do działek zabudowanych, a nie do działki niezabudowanej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji (postanowienia) administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody z dnia "[...]" utrzymująca decyzję Starosty z dnia "[...]’, którą odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr "[...]" w miejscowości A, obręb A, gmina A. Przede wszystkim zasadnym jest wskazać, że zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu ust. 1 wynika, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest głównym instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego. Realizacja zarówno wszelkich idei planistycznych, jak i skonkretyzowanych zamierzeń powstałych na różnych szczeblach administracji zależy z reguły od inkorporowania ich do planu miejscowego. Albowiem to w planie tym dochodzi do wiążącego podmioty władzy, w tym administracji, oraz podmioty spoza systemu władzy (osoby fizyczne i ich organizacje) ustalenia bądź zmiany przeznaczenia terenu na określony w tym planie cel. Priorytetowa rola planu miejscowego w procesie planistycznym wpływa na status gminy, której organy zostały wyposażone w kompetencje do jego sporządzania i uchwalania. W orzecznictwie i piśmiennictwie z zakresu prawa zagospodarowania przestrzennego ów status został nazwany mianem władztwa planistycznego gminy (por. wyroki NSA: z dnia 9 czerwca 1995 r., SA IV 346/95, ONSA 1996, nr 3, poz. 125; z dnia 31 sierpnia 1998 r., IV SA 659/98, ONSA 2000, nr 1, poz. 16). Władztwo planistyczne, utożsamiane z ustalaniem przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyroki NSA: z dnia 20 kwietnia 1998 r., IV SA 2234/97, LEX nr 43835; z dnia 30 marca 1999 r., IV SA 1530/98, LEX nr 48219) powinno mieścić się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 1999 r., IV SA 1412/99, LEX nr 48218). Zgodnie natomiast z art. 6 wspomnianej ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w art. 21 ustawy zasadniczej (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1999 r., II SA/Ka 1842/97, OSS 2000, nr 1, poz. 4). Wprawdzie w niniejszej sprawie plan miejscowy uchwalony został na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), niemniej jednak z mocy art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan ten zachował moc. Dlatego też wiąże na terenie objętym sporną inwestycją. Jak stanowi zaś art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Na gruncie przedmiotowej sprawy, nieruchomość, której dotyczy wniosek, objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zabudowy letniskowej w obrębie A, gmina A, przyjętym uchwałą z dnia "[...]" Nr "[...]" Rady Gminy (Dz. Urz. Woj. Nr 43, poz. 604) i znajduje się na terenie oznaczonym symbolem A opisanym jako istniejąca zabudowa mieszkaniowa adaptowana. Według Starosty przedmiotowa działka jest niezabudowana i zgodnie z ustaleniami planu dopuszczalna jest tylko adaptacja istniejącej zabudowy, a więc nie ma możliwości budowy nowego budynku mieszkalnego. Natomiast zdaniem strony skarżącej błędne i nieuprawnione przeznaczenie terenu z użyciem słowa adaptowana nie oznacza zakazu budowy. Według twierdzeń skargi poprzez zabudowę domem mieszkalnym swojej działki, skarżąca nie zmieni przeznaczenia gruntów zapisanych w planie bo nadal to będzie zabudowa mieszkaniowa czyli dawny symbol A a pod rządami obecnych przepisów symbol B. Według skarżącej słowo adaptowana może odnosić się jedynie do działek zabudowanych, a nie do działki niezabudowanej. Dla precyzyjnego odczytania zapisu planu miejscowego w obszarze dotyczącym planowanej inwestycji niezbędne jest sięgnięcie do słownikowej definicji słowa adaptowana, ponieważ obszar ten oznaczony jest symbolem A jako teren istniejącej zabudowy mieszkaniowej adaptowanej. Według Słownika Języka Polskiego PWN adaptowanie to przystosowanie czegoś do innego użytku niż było przeznaczone. Nie można zatem w ocenie Sądu zgodzić się z argumentami prawnymi skarżącej, że na wspomnianym obszarze nie ustanowiono jednoznacznie zakazu budowy nowych budynków. Zapis planu miejscowego nie pozostawia żadnych wątpliwości, że na terenie oznaczonym literą A możliwe jest jedynie przystosowywanie budynków już istniejących. Takie było zamierzenie uchwałodawcy wobec tej części terenów gminnych. Obszar, na którym Rada Gminy przewidziała zabudowę określono symbolem A jako zabudowa letniskowa. Uchwałodawca bowiem postanowił, że nowa zabudowa będzie mogła powstawać na terenie oznaczonym tym symbolem. Dla tego też terenu w planie przewidziano w § 3 ust. 3 uchwały warunki architektoniczne jakie winna spełniać nowo powstająca zabudowa oraz nakreślono linie podziału terenu na działki letniskowe. Dla terenów oznaczonych w planie symbolem A nie określono natomiast możliwości podziału na działku budowlane, nie wskazano również kryteriów jakie miałaby spełniać powstająca nowa zabudowa mieszkaniowa. Powyższe także wskazuje, że na terenie oznaczonym w planie symbolem A istnieje zakaz wznoszenia nowej zabudowy. Tak więc w kontekście zapisów istniejącego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Szczytno nie było możliwe wydanie skarżącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce objętej planem zagospodarowania przestrzennego, na obszarze oznaczonym jako zabudowa mieszkaniowa adaptowania. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2005r. (II OSK 307/05), w którym podniesiono, że w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał zachowanie istniejącej już zabudowy usługowej z możliwością jej przebudowy, nadbudowy do ściśle wskazanej wysokości lub modernizacji, a zabraniał rozbudowy istniejących obiektów lub budowy nowych, to wybudowanie całkowicie nowego budynku, murowanego na fundamentach, w miejsce zniesionego, znacznie mniejszego kubaturowo i powierzchniowo blaszanego kontenera posadowionego na bloczkach betonowych, stanowi niedopuszczalne wzniesienie nowego budynku. Pozwolenie na budowę takiego obiektu jest rażąco sprzeczne zarówno z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która pozwala tylko na modernizację (a więc unowocześnienie) tego samego, istniejącego wcześniej obiektu, jak i z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trzeba mieć na uwadze, że ustalenia takiego planu zagospodarowania przestrzennego, które wraz z innymi przepisami prawa kształtują sposób wykonywania prawa własności, wyznaczają granice korzystania z rzeczy, stanowią podstawę do ograniczenia swobody w wykonywaniu prawa własności (art. 140 kodeksu cywilnego), co nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności. Tak więc jednoznacznie należy stwierdzić, że odmowa wydania pozwolenia na budowę skarżącej nie naruszała jej prawa własności. Zarzut taki jest bezzasadny ponieważ rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o funkcjonujący w obrocie prawnym plan miejscowy, zawierający unormowania, do których stanowienia gmina jest uprawniona. Jeszcze raz należy w tym miejscu podkreślić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w art. 21 ustawy zasadniczej. Ponadto zasadnym jest wskazać, że przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody z dnia "[...]" utrzymująca decyzję Starosty z dnia "[...]", którą odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr "[...]" w miejscowości A, obręb A, gmina A. Tymczasem wiele zarzutów skargi dotyczy bezpośrednio miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy A, przyjętego uchwałą Nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]". Kwestionowanie legalności zapisów takiego planu jest możliwe w odrębnym postępowaniu, które rozpoczyna wezwanie Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa. Przedstawione w skardze zarzuty odnoszące się do planu miejscowego są bezzasadne w kontekście badania legalności zaskarżonej decyzji Wojewody. Z przedstawionych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.