VII SA/Wa 843/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2009 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2009 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania G. M., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...]. Organ pierwszej instancji po ponownym rozpoznaniu wniosku W. P. z dnia [...] kwietnia 2008 r. stwierdził nieważność decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], uchylającej w postępowaniu wznowieniowym decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...], nakazującą G. M. rozbiórkę samowolnie dobudowanego do budynku mieszkalnego tarasu ze schodami i pomieszczeniem gospodarczym pod tarasem, zlokalizowanego na działce nr geod. [...] w S. przy ul. [...] oraz zobowiązującej G. M. do przedstawienia w terminie do dnia 8 sierpnia 2005 r. inwentaryzacji wykonanych robót i oceny technicznej. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Podstawę prawną decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2005 r. znak [...], będącej przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym, stanowił art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Dopuszczalność uchylenia decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania ograniczona jest wystąpieniem jednej z podstaw, wyliczonych w art. 145 § 1 lub art. 145a i brakiem przesłanek negatywnych określonych w art. 146 § 1 i § 2. Powyższą decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. po wznowieniu postępowania uchylił własną decyzję z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...], nakazującą G. M. rozbiórkę samowolnie dobudowanego do budynku mieszkalnego tarasu ze schodami i pomieszczeniem gospodarczym pod tarasem, zlokalizowanego na działce nr geod. [...] w S. oraz na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zobowiązał G. M. do przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót i oceny technicznej. Zgodnie z cytowanym przepisem prawa, przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W ocenie organu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nie mógł na podstawie w/w przepisu nałożyć na G. M. obowiązku wykonania inwentaryzacji wykonanych robót i oceny technicznej dobudowanych do istniejącego budynku mieszkalnego schodów i tarasu oraz pomieszczenia gospodarczego pod tarasem. Organ pierwszej instancji stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia z dnia [...] czerwca 2005 r. znak [...] narusza w sposób rażący przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co odpowiada przesłance określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkującej stwierdzeniem nieważności kontrolowanej przez organ decyzji. Nakładając na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązek dostarczenia dokumentów organ nadzoru budowlanego tamował sobie możliwość nałożenia obowiązku określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nie mógł więc na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożyć na G. M. obowiązku wykonania inwentaryzacji wykonanych robót zamiast obowiązku wykonania określonych czynności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania G. M. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji podzielając jego argumentację, a ponadto wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zastosował dwa różne tryby postępowania przewidziane w ustawie Prawo budowlane, co nie jest dopuszczalne. W odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu, dotyczących posiadania przez W. P. przymiotu strony postępowania, organ wskazał, iż posiada ona prawo własności do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji i jest stroną przedmiotowego postępowania. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła G. M. Skarżąca zarzuciła, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przed wydaniem decyzji nie zawiadomił jej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącej, odstąpienie przez organ od obowiązku wynikającego z tego przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca zauważyła, że organ powinien ponad wszelką wątpliwość ustalić, czy istotnie wnioskodawczyni W. P. posiada przymiot strony postępowania. Tego zdaniem skarżącej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał, pomimo zobowiązania wynikającego z decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją tą organ wojewódzki został zobowiązany do ustalenia kręgu stron postępowania na podstawie obszaru oddziaływania obiektu. W ocenie skarżącej, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego takiego obszaru nie ustalił. Skarżąca wskazała, iż sam fakt graniczenia z nieruchomością objętą inwestycją nie przesądza o posiadaniu interesu prawnego. Zarzuciła także naruszenie zaskarżoną decyzją art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie, na jakiej podstawie organy uznały W. P. za stronę postępowania. Dodała, że działkę W. P. nr [...] oraz jej działkę nr [...], na której zostały wybudowane schody wraz z tarasem, oddziela dodatkowo działka nr [...] będąca drogą. Z tego powodu wykonana inwestycja nie tylko nie narusza interesu prawnego W. P., ale nawet jej interesu faktycznego. Ponadto, w ocenie skarżącej wydanie nakazu przedłożenia dokumentacji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wbrew stanowisku organów obu instancji, nie narusza prawa. Z brzmienia tego przepisu wynika bowiem, że organ może na inwestora nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności, np. opracowania i przedłożenia niezbędnych do legalizacji dokumentów lub nałożyć obowiązek wykonania pewnych robót budowlanych lub nałożyć oba te obowiązki łącznie. Skarżąca podniosła także, iż w postępowaniu administracyjnym pominięto jako strony postępowania jej dzieci – M. M., J. K. i C. Z., będących współwłaścicielami nieruchomości nr [...], co stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. znak [...], utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...], stwierdzającą nieważność decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], uchylającej decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...], nakazującą G. M. rozbiórkę samowolnie dobudowanego do budynku mieszkalnego tarasu ze schodami i pomieszczeniem gospodarczym pod tarasem, zlokalizowanego na działce nr geod. [...] w S. przy ul. [...] oraz zobowiązującej G. M. do przedstawienia w terminie do dnia 8 sierpnia 2005 r. inwentaryzacji wykonanych robót i oceny technicznej. Podkreślić należy, iż nie można badać zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego w trybie nadzwyczajnym w identyczny sposób, jak to ma miejsce w przypadku kontroli decyzji wydanej w trybie zwykłym. Tryb, w którym wydano zaskarżoną decyzję determinuje bowiem zakres jej sądowej kontroli. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji polega na ustaleniu, czy decyzja jest wadliwa w stopniu skutkującym jej nieważność. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste i organ administracyjny ma obowiązek to wykazać w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości. W orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: - oczywistość naruszenia prawa, - charakter przepisu, który został naruszony, - racje ekonomiczne lub gospodarcze, a więc skutki jakie wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na wyraźnej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r. IIIARN13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36, wyrok NSA z 27 lutego 2009 r., II OSK 257/08 nie publ.). Podstawę materialnoprawną kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, iż w decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie można nałożyć obowiązku przedkładania inwentaryzacji, ocen technicznych czy ekspertyz (wyrok NSA z dnia 3 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 163/05, Lex nr 196684). Obowiązek przedłożenia tych dokumentów może być nałożony w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych wydanym na podstawie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wydał postanowienie o wstrzymaniu robót [...] sierpnia 2004 r. i nałożył obowiązek przedłożenia dokumentów zmierzając do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Decyzja z dnia [...] lutego 2005 r. nakazująca rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego została wydana wobec niewykonania obowiązku przedłożenia dokumentów, a ponadto wobec ustalenia, że samowolnie wykonana dobudowa zarusza § 97 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tej sytuacji rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego było nałożenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. obowiązku dostarczenia określonych dokumentów zamiast obowiązku wykonania określonych czynności. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem nie może oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ poprzez nałożenie obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen nie można doprowadzić obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dokumenty, ekspertyzy czy oceny stanowią element postępowania dowodowego i jak wyżej wskazano mogą stanowić, zależnie od ich treści, podstawę do podjęcia przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt IV SA 74/03, Lex nr 148875; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1323/05, Lex nr 203673). W odniesieniu do zawartych w skardze zarzutów należy stwierdzić, że nie mogły one wpłynąć na treść wydanego rozstrzygnięcia. Należy bowiem podzielić stanowisko organów obu instancji, iż W. P., która złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, posiada przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu jako współwłaścicielka działki nr [...], graniczącej z nieruchomością stanowiącą współwłasność skarżącej, tj. działką nr [...]. Zarzut pominięcia w postępowaniu administracyjnym pozostałych współwłaścicieli nieruchomości nr [...] nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, gdyż jak wynika z treści pisma skarżącej z dnia 28 stycznia 2009 r. adresowanego do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, M. M., J. K. i C. Z. udzielili skarżącej ustnego pełnomocnictwa do występowania w ich imieniu, a pełnomocnictwo to było skuteczne w postępowaniu administracyjnym. Organy administracji obu instancji uwzględniły natomiast skarżącą jako pełnomocnika w/w współwłaścicieli nieruchomości. Naruszenie przez organ art. 10 § 1 k.p.a. nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Nadmienić należy, że skarżąca została prawidłowo powiadomiona o toczącym się postępowaniu i miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. W wyniku stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r. organ nadzoru budowlanego ponownie rozpatrzy wniosek G. M. o wznowienie postępowania, a w przypadku uchylenia decyzji dotychczasowej będzie zobowiązany do wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, którą wydaje się tak, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 730/05). Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.