II SA/Bd 544/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak ( spr. ) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2009r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Mogilnie na uchwałę Rady Miejskiej w Strzelnie z dnia 28 grudnia 2007 r. nr XV/130/2007 w przedmiocie ustalenia opłat za niektóre świadczenia publicznych przedszkoli stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. IISA/Bd 544/09 UZASADNIENIE Powołując się na przepis art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty(Dz. U. z 2004 r. Nr 256 póz. 2572 ze zmianami) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, póz. 1591 ze zmianami). Rada Miejska w S. w dniu [...] r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia opłat za niektóre świadczenia publicznych przedszkoli prowadzonych przez Gminę S. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego Nr 35, poz.488 i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia publikacji. W § 1 ust.1 powyższej uchwały na terenie Gminy [...] wprowadzono odpłatność za świadczenia przedszkoli, w postaci opłaty miesięcznej za usługi opiekuńczo-wychowawcze i bytowe, wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego w kwocie odpowiadającej 6 % minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalonego zgodnie z przepisami o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. W § 1 ust. 2 uchwały zróżnicowano wysokość wskazanej opłaty w zależności od liczby dzieci z jednej rodziny uczęszczających do przedszkola. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały powołano się na pismo Wydziału Nadzoru i Kontroli [...] Urzędu Wojewódzkiego w B. z dnia [...]r. w sprawie nieprawidłowego wprowadzenia w życie uchwały nr [...]. Powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Prokurator Rejonowy w [...] wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący zarzucił uchwale naruszenie art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez pominięcie wskazania konkretnych świadczeń realizowanych przez przedszkola publiczne działające na terenie tej gminy, które z uwagi na to, iż wykraczają poza program wychowania przedszkolnego przewidzianego w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół, uzasadniają wprowadzenie przewidzianej w zaskarżonej uchwale odpłatności. Uzasadniając stawiany zarzut skarżący wskazał na art. 6 ustawy o systemie oświaty, w świetle którego przedszkolem publicznym jest przedszkole prowadzące bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego i podniósł, że Rada Miejska wprowadzając odpłatność świadczeń zobowiązana była wyraźnie określić, co mieści się w ramach oferowanego świadczenia, to jest co proponuje się w zamian za uiszczenie opłaty. W ocenie Prokuratora, w zaskarżonej uchwale nie dopełniono obowiązku szczegółowego określenia konkretnych świadczeń, których realizacja przez publiczne przedszkola prowadzone przez Gminę [...] uzasadniałaby wprowadzenie ich odpłatności z uwagi na to, iż wykraczają one poza przewidzianą w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. podstawę programową. Tym samym doszło do de facto do ustanowienia swoistej opłaty stałej, nakładanej na rodziców w każdym przypadku korzystania przez ich dzieci z wychowania przedszkolnego, bez względu na to, czy dane przedszkole publiczne rzeczywiście oferowało jakiekolwiek inne świadczenia poza tymi przewidzianymi w podstawie programowej wychowania przedszkolnego. Ustanowienie takiej formy odpłatności stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. l ustawy o systemie oświaty, ponieważ prowadzi do nadania odpłatnego charakteru świadczeniom, które zgodnie z jednoznacznym brzmieniem art. 6 ust. l powyższej ustawy, przedszkola publiczne mają obowiązek realizować bezpłatnie Ponadto skarżący odniósł się także do regulacji zawartej w §1 ust.2 zaskarżonej uchwały różnicującej odpłatności świadczeń wykraczających poza podstawę programową w zależności od liczby dzieci z jednej rodziny uczęszczających do przedszkola i wskazał, że różnicowanie wysokości odpłatności za świadczenia wykraczające poza podstawę programową nie może opierać się na dowolnym uznaniu rady gminy, a w szczególności prowadzić do dyskryminacji bądź nieuprawnionego faworyzowania części odbiorców takich świadczeń, naruszając tym samym wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasadę równości wobec prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o umorzenie postępowania informując, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą Nr [...] tego organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Rozpoznając na wstępie wniosek Rady Gminy o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego Sąd uznał, że brak było podstaw do jego uwzględnienia. Zaskarżona uchwała, choć uchylona w dacie jej zaskarżenia, wywołała skutki prawne, na jej podstawie pobierano opłaty, a w tej sytuacji nie można uznawać postępowania ze skargi na tę uchwałę za bezprzedmiotowe. Mimo uchylenia zaskarżona uchwała mogłaby być nadal stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie n.p. jako podstawa do egzekwowania zaległych, nieprawidłowo naliczonych opłat. Zachodzi zatem konieczność wyeliminowania przedmiotowej uchwały z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a zatem wydania wyroku stwierdzającego jej nieważność. Taki wyrok otwiera również drogę do realizacji uprawnień wynikających z art. 77 Konstytucji RP. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, że jej zarzuty w przeważającej części są zasadne. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 5 w związku z art. 105 ustawy z dnia o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.),wynika, że prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Natomiast, stosownie do art. 6 pkt 1 tej ustawy przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie, co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Podstawa programowa została określona w art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty oraz sprecyzowana w załączniku Nr 1 do rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 lutego 2002r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 51, poz. 458 ze zm.). W przepisie § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) określono, że czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest nie krótszy niż 5 godzin. Z kolei z treści art.14 ust.5 ustawy wynika upoważnienie ustawowe do ustalania przez radę gminy opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. W świetle powołanych wyżej przepisów należy stwierdzić, że świadczenia dotyczące nauczania i wychowania w zakresie mieszczącym się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego będą zawsze bezpłatne. Wszystkie inne usługi świadczone w przedszkolu, wykraczające poza podstawę programową, mogą być z woli rady gminy odpłatne i tylko tych świadczeń dotyczyć może uchwała gminy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się już pogląd, że uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 ustawy opłata nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Sądy administracyjne zgodne są też co do konieczności precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń. (por.wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r. Sygn. akt III SA/Wr 622/07, opubl. w elektronicznym Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 372638, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 lipca 2009r, IISA/Bd 400/09 niepubl.). Zdaniem Sądu, kwestionowana uchwała nie zawiera takiej konkretyzacji świadczeń objętych odpłatnością, która spośród usług oferowanych przez przedszkola publiczne pozwoliłaby wyróżnić te wykraczające poza podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Taka regulacja uniemożliwia tym samym ustalenie, czy opłata ustalona zaskarżoną uchwałą nie obejmuje jednocześnie świadczeń bezpłatnych objętych podstawą programową. Uchwała nie określa rodzaju i wymiaru dodatkowych świadczeń, co w konsekwencji oznacza wprowadzenie jednolitej odpłatności wobec rodziców wszystkich dzieci objętych opieką w publicznych przedszkolach, niezależnie od tego, czy dane przedszkole świadczy także usługi wykraczające poza podstawę programową. Ustalenie wysokości przedmiotowej opłaty winno być poprzedzone kalkulacją ekonomiczną, i respektować zasadę ekwiwalentności świadczeń. Niezachowanie tych zasad skutkowało w niniejszej sprawie ustanowieniem przez Radę Gminy stałej odpłatności za korzystanie z przedszkoli publicznych na terenie Gminy [...], a tym samym przekroczeniem granic delegacji ustawowej przewidzianej w art.14 ust.5 ustawy o systemie oświaty. Sąd nie podziela jednak poglądu Prokuratora Rejonowego, że zaskarżona uchwała narusza także wyrażoną w art. 32 Konstytucji R.P. zasadę równości obywateli wobec prawa poprzez różnicowanie wysokości opłaty w zależności od liczby dzieci z jednej rodziny uczęszczających do przedszkola. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną mają być traktowane równo, tj. bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (U.7/87). Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie wypowiada się jednakże, że zasada równości nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego w tym znaczeniu, iż zrównuje sytuację wszystkich podmiotów ze względu na cechy, jakimi się charakteryzują. Zasada równości wymaga bowiem, aby podmioty traktowane były w równym stopniu równo, jeśli charakteryzują się daną cechą. Równość oznacza zatem - według Trybunału - także akceptację różnego traktowania przez prawo różnych podmiotów. Sprawiedliwość wymaga, aby zróżnicowanie prawne podmiotów (ich kategorii) pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej jako adresatów danych norm prawnych. (tak wyrok TK z 7.96.204r. P 4/03, OTK-A 2004/6/55) W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie łamie zasady równości, albowiem zastosowane kryterium różnicowania, stanowiące odstępstwo od zasady równości, pozostaje w związku z innymi wartościami i normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Regulacja wprowadzająca redukcję części opłaty w przypadku rodzeństwa uczęszczającego do przedszkola, za drugie i każde następne dziecko, zgodna jest z konstytucyjną zasadą ochrony dobra rodziny wyrażoną w art. 71 Konstytucji stanowiącym, iż rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej a zwłaszcza wielodzietne mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych oraz znajduje oparcie w zasadzie ochrony prawa dziecka, zgodnie z którą we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych m.in. przez ciała ustawodawcze (uchwałodawcze) sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka wyrażające się w nieskrępowanym sytuacją materialną rodziny, dostępem do edukacji, w tym także przedszkolnej. W ocenie Sądu, uchwała Rady Gminy w tym zakresie zgodna była z celem regulacji wprowadzonych ustawą o systemie oświaty, jakim jest zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki jak największej liczbie dzieci. Powyższe uwagi nie mogą jednak implikować uznania zaskarżonej uchwały za zgodną z prawem, z uwagi na przedstawione wcześniej naruszenia prawa w §1 ust.1 tego aktu. Wyeliminowanie z obrotu jedynie wskazanego przepisu jako niezgodnego z prawem spowodowałoby bezprzedmiotowość pozostałych zapisów kwestionowanej uchwały i dlatego zasadne jest stwierdzenie jej nieważności w całości. W związku z przedstawioną argumentacją Sąd na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.