VII SA/Wa 722/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2009 r. sprawy ze skargi W. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2008r. na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz 158 § 1 z związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku W. O. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty Powiatu T. Nr [...] z dnia [...]lutego 2004 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę stacji gazu płynnego zlokalizowanej na działce nr [...] w S. wraz z infrastrukturą techniczną, - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2004r., utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu T. Nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę stacji gazu płynnego zlokalizowanej na działce nr [...] w S. wraz z infrastrukturą techniczną. Od ww. decyzji odwołanie wniosła W. O. Decyzją z dnia[...] października 2004 r, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r., następnie decyzją z dnia [...]grudnia 2004 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2004 r. Wnioskiem z dnia [...] marca 2006 r. W. O. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia[...] maja 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2006 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2006 r., odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. Na skutek skargi W. O. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lutego 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2158/06 uchylił decyzję z dnia [...] września 2006r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2007r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. i decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2007 r. W. O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 237/08 uchylił ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2007 r. Organ wskazał, iż ponowna analiza akt przedmiotowej sprawy - zgodnie z dyspozycją zawartą w ww. wyroku prowadzi do stwierdzenia, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r., nie jest dotknięta żadną z wad, wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Organ uznał, że inwestor wypełnił wszystkie nałożone przepisem art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 tekst jednolity) obowiązki: złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, złożył prawidłowe oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2003 r., znak: [...] oraz z przepisami techniczno-budowlanymi, projekt budowlany jest kompletny, został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawienia budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2009r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz.1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku W. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy -utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2008r. Organ dokonując ponownej oceny akt sprawy stwierdził brak podstaw do uchylenia kwestionowanej decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004r., była już poprzednio badana w postępowaniu nieważnościowym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2004 r., odmówił stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia, a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w ponownie prowadzonym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r., wszczętym na wniosek osoby, która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją nie może brać pod uwagę nowych argumentów dotyczących sprawy. Ponowna analiza nowych argumentów nie jest możliwa, gdyż powodowałoby to naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 148 Kpa. Powyższy przepis daje możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na wniosek osoby, która nie brała udziału w postępowaniu, jednakże po spełnieniu warunku określonego w przepisie art. 148 Kpa. W ocenie organu kwestionowana decyzja Wojewody [...] z dnia [..] maja 2004 r., nie jest dotknięta żadną z wad, wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 roku złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. O. wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z: przepisami art. 33 ust.1 Prawa budowlanego, § 102 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1067, z póżn. zmianami) przez niezachowanie odległości tam wymienionych, przepisami § 133 ustęp 1 powołanego wyżej rozporządzenia bowiem stanowiska tankowania oraz zbiorniki gazu nie mają zachowanej odległości 30 metrów od domu mieszkalnego, 10 metrów od granicy działki, 20 metrów od innego obiektu budowlanego, przepisami § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) przez niezachowanie wskazanych tam odległości. Skarżący opisał w skardze cały proces inwestycyjny wskazując między innymi, iż decyzją z dnia [...] września 2002r. Wójt Gminy S. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą "budowa stacji paliw płynnych z pawilonem handlowym na działkach [...] w S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] listopada 2002 roku uchyliło decyzję Wójta. Decyzją z dnia [...] marca 2003 roku Wójt Gminy S. wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powyższych działek dla inwestycji polegającej na budowie stacji gazu płynnego propan butan. Skoro decyzja w sprawie warunków zagospodarowania terenu stała się ostateczna inwestor przedstawił projekt budowlany i decyzją z dnia [...] lutego 2004 roku, nr [...], Starosta Powiatu T. zezwolił na budowę stacji gazu płynnego propan butan na działkach [...] Od tej decyzji odwołała się W. O., ale Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2004 roku utrzymał w mocy decyzję Starosty. W trakcie budowy inwestor wystąpił o rozbudowę istniejącej stacji paliw zlokalizowanej na działce [...] o podziemny zbiornik paliw płynnych, trzy dystrybutory, infrastrukturę techniczną a Starosta Powiatu T. decyzją z dnia [....] października 2005 roku, taki projekt budowlany zatwierdził. W skardze podniesiono, iż żadnej z decyzji odnoszących się do inwestycji na działce [...] nie doręczano W. O. i S. O. (ani jego następcom prawnym). W oparciu o uprawnienia wynikające z dziedziczenia W. O., który nie brał udziału w dotychczasowym postępowaniu, wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2004r. W ocenie skarżącego w postępowaniu nadzorczym zupełnym milczeniem pominięto szereg rażących naruszeń prawa popełnionych przy wydawaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę. W istocie doszło do naruszenia przepisów art. 156 § 1 punkt 2 kpa przez rażące naruszenie wielu przepisów materialno prawnych. Całkowicie przemilczano, że doszło do naruszenia przepisów art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego bowiem pozwolenie na budowę wcale nie dotyczyło całego zamierzenia budowlanego. W chwili obecnej (od 1 stycznia 2006 roku) obowiązują przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 roku, Nr 243, poz. 2063, z póz, zmianami) i oczywistym jest, że zarówno decyzja Starosty, jak i decyzja Wojewody przepisy te narusza. Natomiast w czasie wydawania obydwu decyzji obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 roku (Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1067, z póżn. zmianami) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Stosownie do § 2 punkt 1 litera c) tegoż rozporządzenia ilekroć jest w nim mowa o produktach naftowych to rozumie się przez to także "gazy płynne" a stosownie do punktu 2 za stacje paliw płynnych uważa się zespół obiektów przeznaczonych do magazynowania i dystrybucji zarówno paliw płynnych, jak i gazu płynnego. Dalej, stosownie do § 102 powołanego wyżej rozporządzenia odległość studzienki spustowej, rury pomiarowej i przewodu oddechowego stałej stacji paliw winna wynosić co najmniej 10 metrów od obiektów budowlanych o konstrukcji niepalnej, 20 metrów od obiektów innych, a w niniejszej sprawie żadna z tych odległości nie jest zachowana. Przede wszystkim, stosownie do § 133 ust. 1 stanowiska tankowania pojazdów samochodowych oraz zbiorniki gazu płynnego winny być usytuowane w odległości nie mniejszej niż: 10 metrów od granicy działki, 30 metrów od budynków mieszkalnych, 20 metrów od innych obiektów budowlanych. W skardze podniesiono również zarzut naruszenia przepisów § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 6 metrów, gdy stanowisk tych jest więcej niż cztery - i ta odległość nie jest zachowana. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008r., odmawiająca stwierdzenia nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty Powiatu T. Nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę stacji gazu płynnego zlokalizowanej na działce nr [...] w S. wraz z infrastrukturą techniczną. W opinii Sądu, organ administracji orzekający w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadził postępowanie nieważnościowe uznając, iż nie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności kontrolowanych orzeczeń. Celem postępowania nieważnosciowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt. 1-7 kpa. Sprawa nie toczy się bowiem w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 kpa zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1998 r. II SA 456/98). Podkreślić należy, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego związany był oceną prawną zawartą w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadłych w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu wyrażonej w wyroku z dnia 2 lutego 2007r. Sygn. akt VII SA/Wa 2158/06 możliwe było ponowne przeprowadzenie postępowania nieważnosciowego w stosunku do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004r. z wniosku W. O. mimo, iż postępowanie to zostało przeprowadzone i zakończone na skutek wniosku W. O . W niniejszej sprawie nie można bowiem mówić o możliwości wystąpienia "powagi rzeczy osadzonej" w aspekcie podmiotowym, gdyż wnioski o stwierdzenie nieważności pochodzą od różnych stron. Jedynie wystąpienie tożsamości przedmiotowej i podmiotowej spawy wypełniało by przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji. Organ administracji zatem uprawniony był do ponownej weryfikacji decyzji w trybie nadzoru. Ponadto w kolejnym wyroku sądu administracyjnego z dnia 9 maja 2008r. Sygn. akt VII SA/Wa 237/08 uznano, iż skarżący W. O. jako spadkobierca zmarłego S. O. wstąpił w prawa i obowiązki swego ojca, co oznacza, iż posiada przymiot strony w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez organ administracji. Podkreślić należy, iż stosownie do treści art. 153 cyt. ustawy, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. W zakresie oceny prawnej mieści się krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie zdaniem sądu zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinna mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracji mogło być uznane za zgodne z prawem (zob. wyrok NSA z dnia 15.01.1998, II S.A. 1560/97). Ocena prawna dotyczy stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Związanie wynikające z omawianego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego i faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w trybach nadzwyczajnych (wyrok NSA z dnia 1.10.2001r., SA/Rz 434/2000). Ponieważ w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z taką sytuacją, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego był związany oceną prawną wyrażoną ww. wyrokach. Powołane przepisy bowiem w sposób jednoznaczny wyznaczają kierunek postępowania organu administracji, który nie posiada już swobody w zakresie stosowania prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. W ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w powołanych wyrokach Sądu. Uprawnienia organu stosującego art. 156 § 1 kpa są węższe niż uprawnienia organu odwoławczego. Naruszenie prawa mogące mieć znaczenie przy rozpoznawaniu sprawy w trybie odwoławczym nie musi mieć decydującego znaczenia przy rozpoznawaniu sprawy w trybie nadzorczym. Inna jest bowiem waga zakresu przedmiotowego naruszeń prawa uwzględnianych przez organ odwoławczy, inna zaś przez organ rozpatrujący sprawę w trybie nadzoru. Organy orzekające w trybie stwierdzenia nieważności nie były zobowiązane do ponownego rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Bowiem tylko w trybie zwykłym organ odwoławczy rozstrzyga sprawę pod względem merytorycznym, przeprowadzając w miarę potrzeby dalsze postępowanie wyjaśniające i korygując wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Stąd też nie podlegają uwzględnieniu zarzuty skargi odnoszące się co kwestii merytorycznych i które mogły podlegać ocenie organu w postępowaniu toczącym się trybie zwykłym. W świetle powyższych faktów nie można skutecznie zarzucić Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego jak czyni to strona skarżąca w skardze, iż błędnie i bez wyjaśnienia istotnych okoliczności nie zastosował normy art. 156 § 1 kpa. Postępowanie przeprowadzone przez organy administracji uznać należy za prawidłowe, zaś zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z dyspozycją art. 7 i 77 § 1 kpa, a więc w oparciu o zasadę prawdy obiektywnej. Organ administracji przeprowadzając postępowanie nieważnościowe z wniosku W. O. nie był związany jego zakresem i ocenił czy kontrolowana decyzja udzielająca pozwolenia na budowę wypełnia również inne przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa, niż te, które podnosiła wnioskodawczyni. Skoro w ocenie organu nie zaszły żadne okoliczność wymienione w powołanym przepisie skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji, organ orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności, a przedmiotowa decyzja stała się ostateczna. Podkreślić należy, iż stosownie do treści art. 110 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Z zasady związania organu administracji publicznej własną decyzją wynika nie tylko to, że decyzja taka może być zmieniona lub uchylona przez organ, który ją wydał, tylko wówczas, gdy przewidują to przepisy kodeksu, lecz także to, że organ ten nie może w jakikolwiek inny sposób uchylić się od tego związania. Dopóki więc decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004r. utrzymana w mocy decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2004r. będzie istniała w obrocie prawnym to wydanie przez organ decyzji o odmiennej treści jest niedopuszczalne. Związanie organu wydaną przez siebie decyzją trwa tak długo, aż ustanie jej moc obowiązująca, a więc nim zostanie ona uchylona, zmieniona lub wygaśnie. Bezspornym jest w niniejszej sprawie, iż skarżący nie został, z naruszeniem przepisów postępowania, uznany przez organ za stronę postępowania. Jednakże należy mieć na względzie, iż w przypadku, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu to wypełnia to przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa stanowiącą podstawę wznowienia postępowania. Strona skarżąca winna zatem rozważyć zasadność poddania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004. utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 2004r., kontroli w trybie wznowieniowym. Skoro bowiem wznowienie postępowania z tej przyczyny, iż strona nie brała w nim udziału, należy wyłącznie do sfery jej woli, to organ nie może działać w tym zakresie za stronę. Sąd rozpoznając sprawę nie stwierdził, aby Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżone orzeczenia naruszył przepisy prawa materialnego czy przepisy postępowania administracyjnego w stopniu przesądzającym o niezgodności z prawem tych decyzji. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.).