II SAB/Wr 20/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędziowie, Sędzia WSA Alicja Palus (spr.), Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 września 2009 r. sprawy ze skargi J. W. określonej w skardze jako J. Ch. na bezczynność Prezydenta Miasta W. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości oddala skargę. Pismem z dnia [...]r. oznaczonym jako wniosek o stwierdzenie nieważności, skierowanym do Starostwa Powiatowego we W. J. M. W. posługująca się na terenie Rzeczypospolitej Polskiej nazwiskiem Ch./, reprezentowana przez pełnomocnika adw. A. K./, zwróciła się o uchylenie: decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości zabudowanej położonej na działkach[...],[...]w obrębie G.O. przy ulicy D. [...] i [...] o powierzchni [...]ha /aktualnie ulica T./; decyzji o przejęciu nieruchomości rolnej o powierzchni [...] położonej we W. przy ul. A. S. /aktualnie ulica S./ oraz o wydanie wnioskodawczyni przedmiotowych nieruchomości, a w przypadku niemożności wydania nieruchomości o wypłatę stosownego odszkodowania według aktualnej wartości gruntów. W uzasadnieniu wniosku przedstawiona została szczegółowo i udokumentowana genealogia rodziny wnioskodawczyni, w której uwzględniono jej wstępnych do trzeciego pokolenia i w sposób szczególny zaakcentowany fakt posiadania obywatelstwa polskiego przez dziadków, rodziców i wnioskodawczynię. Z tego względu – jak wskazano w uzasadnieniu wniosku – "nie mogą mieć do nich w żadnym wypadku zastosowania przepisy dekretu z [...]r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich /Dz.U. Nr 13, poz. 87/, natomiast powinny mieć zastosowanie odpowiednie przepisy dotyczące dziedziczenia prawa własności właściwe dla miejsca położenia nieruchomości i ostatniego miejsca zamieszkania kolejnych spadkobierców również z uwzględnieniem bezspornego faktu, że prawa własności spornej nieruchomości były ujawnione w księgach wieczystych, a państwo polskie nie wydało żadnego generalnego aktu reprywatyzacyjnego po zmianie granic państwa w wyniku II wojny światowej zarówno dla byłych terenów wschodnich II Rzeczypospolitej, jak i Ziem Zachodnich i Odzyskanych w stosunku do spadkobierców – Polaków, mających potwierdzone sądownie nabycie prawa własności po swoich przodkach". W uzasadnieniu pisma zawarte zostały również wnioski dowodowe. Prezydent W. pismem z dnia [...]r. wezwał pełnomocnika wnioskodawczyni do uzupełnienia – w konkretnie wskazany sposób – braków formalnych wniosku, a pismem z dnia [...]r. zawiadomił pełnomocnika o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania – stosownie do przepisu art. 64 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia 12 marca 2009r. wydanym po rozpatrzeniu zażalenia wnioskodawczyni na niezałatwienie sprawy w terminie Wojewoda uznał czynność Prezydenta W. za prawidłową. Kwestionując zasadność stanowiska przyjętego przez organy administracyjne pełnomocnik J. W. /określonej w skardze jako J. Ch./ wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Prezydenta W., w której zwrócił się o zobowiązanie Prezydenta Miasta do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wyjaśnił, że po złożeniu przez J. Ch. w dniu [...]r. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości wcześniej opisanych Prezydent W. wezwaniem z dnia [...]r. wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych poprzez wskazanie decyzji, których dotyczy wniosek z dnia [...]r., przedłożenie urzędowego tłumaczenia załączonych dokumentów na język polski, sprecyzowanie przedmiotu wniosku poprzez wskazanie aktualnych danych geodezyjnych i adresowych nieruchomości objętych wnioskiem oraz wskazanie podstawy prawnej wniosku. W dniu [...]r. skarżąca przedłożyła urzędowe tłumaczenie załączonych dokumentów, uzupełniła dane adresowe oraz geodezyjne nieruchomości objętych wnioskiem, podała podstawę prawną żądania oraz wskazała, iż nie jest w stanie podać dokładnej sygnatury oraz daty wydania zaskarżonej decyzji, bowiem ta nie została doręczona jej poprzednikom prawnym. Skarżąca złożyła wniosek o dopuszczenie dowodu z akt Archiwum Państwowego we W. na okoliczność określenia daty i numeru decyzji wywłaszczających poprzedników prawnych skarżącej z własności nieruchomości określonych wnioskiem z dnia [...]r. W dniu [...]r. Prezydent Miasta W. zawiadomił skarżącą, że z powodu nieusunięcia braków wniosek jej pozostawia bez rozpoznania. Pełnomocnik podał następnie, że w odpowiedzi na prośbę skarżącej o wskazanie, jakich braków formalnych nie usunięto, pismem z dnia [...]r. organ powiadomił skarżącą, że wniosek o stwierdzenie nieważności pozostawiono bez rozpoznania, bowiem skarżąca nie wskazała zaskarżonych decyzji, nie sprecyzowała danych geodezyjnych i adresowych nieruchomości przy A. oraz nie wskazała podstawy prawnej swego żądania. Postanowieniem z dnia [...]r. Wojewoda D uznał stanowisko Prezydenta Miasta za zasadne i wskazał, że organ administracji był w pełni uprawniony do żądania od wnioskodawcy wskazania podstawy prawnej swego żądania. Ponadto Wojewoda wskazał, że wnioskodawczyni mimo wezwania do wskazania podstawy prawnej swego żądania powołała się jedynie na szereg rodzajów źródeł prawa i nie powołała się na żadne naruszenia prawa, które miałyby mieć miejsce przy wydaniu aktu, a które mogłyby naprowadzić organ administracji na tryb postępowania, którego wdrożenia żądała. Wojewoda uznał, że przed wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ nie przeprowadza postępowania dowodowego. Pełnomocnik skarżącej uznając stanowisko Wojewody za niezasadne wskazał, że art. 157 §3 kpa obliguje organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej do przeprowadzenia postępowania wstępnego, w którym to postępowaniu badane są podstawy podmiotowe i przedmiotowe, warunkujące wszczęcie właściwego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Również i w tym postępowaniu obowiązują zasady: prawdy materialnej /art. 7 kpa/ oraz oficjalności /art. 77 i nast. kpa/. Zgodnie z nimi wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego jest zadaniem organu, nie zaś strony. W postępowaniu wstępnym przedmiotem badania ze strony organu jest zatem istnienie decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawca oraz istnienie po stronie wnioskodawcy interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności. W sytuacji, gdy wnioskodawczyni wyczerpująco określiła podstawę faktyczną swego żądania poprzez opisanie nieruchomości będących przedmiotem decyzji wywłaszczeniowej oraz wniosła o dopuszczenie dowodów z akt Archiwum Państwowego na okoliczność daty i treści tych decyzji, to do organu należy zbadanie, czy decyzje te faktycznie istnieją i czy wobec tego zasadne będzie wszczęcie właściwego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tych decyzji. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 26 października 1984 /II SA 1205/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 98/, na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji postępowania dowodowego, w którym organ administracji przyjmuje całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania /w tym przypadku - istnienie decyzji nacjonalizacyjnych/, czy nie i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę. Pełnomocnik skarżącej wskazał, iż NSA w wyroku z 13 stycznia 1998 r. /I SAB 109/97/ zawarł pogląd prawny, że wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji nie wymaga szczególnej formy, dlatego organ administracji nie jest uprawniony do wezwania strony w trybie art. 64 § 2 do usunięcia braków w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Wniosek taki powinien zatem spełniać ogólne wymagania, o których mowa w art. 63 § 2-3 oraz art. 64 § 1. Podkreślił również, że żaden przepis nie zobowiązuje wnioskodawczyni do wskazania podstawy prawnej swojego żądania poprzez dokładne określenie przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi ona swoje roszczenia, ale zauważyć należy, że podstawą żądania wnioskodawczyni jest Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. i wskazane w niej przepisy dotyczące ochrony prawa własności, które zgodnie z art. 8 Konstytucji – obowiązują bezpośrednio. Odnosząc się do formułowanego przez Prezydenta W.i Wojewodę zarzutu nieusunięcia braków formalnych, pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że przepis art. 64 §2 kpa służy usuwaniu braków formalnych podań zdefiniowanych jako "wymagania określone przepisami prawa". Tylko zatem w stosunku do tak określonych braków formalnych wniosku możliwe jest zastosowanie rygoru z art. 64 §2 kpa; nie dotyczy on okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego. Nieusunięcie braków formalnych skutkuje tym, że podanie nie jest rozpatrywane, natomiast nieprzedłożenie przez stronę dowodów prowadzi do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o materiał dowodowy zebrany przez organ /tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 22 listopada 2006r., III SA/Wa 2428/06, LEX nr 328893/. W ocenie pełnomocnika w niniejszej sprawie żądanie zostało sprecyzowane tak, że nie ma żadnych wątpliwości co do zamiaru i intencji strony; zaskarżone decyzje zostały zidentyfikowane poprzez wskazanie, jakich nieruchomości sprawa dotyczy i do kogo nieruchomości te należały tuż przed znacjonalizowaniem. Przedmiot postępowania został więc zakreślony wyczerpująco. Zdaniem pełnomocnika w tej sprawie nie można też mówić o innych brakach formalnych, bowiem strona dołączyła do podania dokumenty pozwalające na ustalenie tak samych nieruchomości, jak i ich właścicieli oraz legitymacji skarżącej J. Ch. do występowania w sprawie. Wskazana została osoba, od której podanie pochodzi oraz jej adres, załączone zostało pełnomocnictwo a podanie zostało podpisane przez wnoszącego. Wskazane wezwaniem z dnia [...]r. braki również zostały wyczerpująco uzupełnione poprzez wskazanie decyzji /podkreślić trzeba, iż organ żądał wskazania decyzji, uchylenia których dotyczy wniosek, co zostało przez pełnomocnika dokonane/, dołączenie urzędowego przetłumaczenia na język polski dokumentów dołączonych do wniosku, wskazanie podstawy prawnej wniosku /co jednakże nie wynika bezpośrednio z przepisów, zatem brak wskazania podstawy prawnej żądania nie może być poczytany za brak formalny/ oraz sprecyzowanie przedmiotu wniosku poprzez wskazanie aktualnych danych geodezyjnych i adresowych nieruchomości objętych wnioskiem. W zakończeniu uzasadnienia pełnomocnik skarżącej zarzucił, że w przedmiotowej sprawie organy uchylają się od wydania merytorycznej decyzji w przedmiocie wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, usiłując przerzucić na stronę, ciążący na nich z mocy art. 157 kpa, ciężar zbadania istnienia podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Działanie takie stanowi istotne naruszenie nie tylko art. 7 kpa, ale także art. 77 oraz wyrażonej w art. 8 kpa zasady zaufania obywateli do państwa - realizowanej poprzez m. in. ochronę obywateli przed nadmiernym biurokratyzmem. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...]r. Prezydent W. wniósł o oddalenie skargi w całości. W obszernym uzasadnieniu tego wniosku Prezydent W. wyjaśnił, że treść pisma wniesionego w dniu [...]r. /data wpływu do organu –[...]r./ przez działającego z upoważnienia J. Ch. pełnomocnika wskazywała na dwutorowość jego żądania, gdyż tytuł pisma "Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji" wskazywał, iż zgodnie z art. 157 kodeksu postępowania administracyjnego wniosek powinien być przekazany do organu wyższego stopnia, natomiast treść wniosku /żądanie uchylenia decyzji/ wskazywała, iż stosownie do art. 154 kpa uchylić decyzję może jedynie organ administracji państwowej, który ją wydał. Z uwagi na fakt, iż strona nie wskazała decyzji, których nieważności lub uchylenia żąda, działający, z upoważnienia Prezydenta W. Dyrektor Wydziału Mienia Komunalnego i Skarbu Państwa Urzędu Miejskiego W. pismem z dnia [...] r. wezwał wnioskodawczynię w trybie art. 64 §2 w zw. z art. 63 §2 kpa do uzupełnienia braków wniosku poprzez wskazanie decyzji, której uchylenia żąda, urzędowego tłumaczenia na język polski dokumentów dołączonych do wniosku, sprecyzowania przedmiotu wniosku poprzez wskazanie aktualnych danych geodezyjnych i adresowych nieruchomości objętych wnioskiem a także wskazania podstawy prawnej wniosku, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Pismem z dnia [...]r. pełnomocnik wnioskodawczyni przesłał dokumenty w tłumaczeniu na język polski /49 kart/, sprecyzował dane geodezyjne w stosunku do działek położonych przy ul. D. [...] i [...] oraz poinformował, iż nie jest w stanie przedłożyć informacji na temat aktualnych danych geodezyjnych nieruchomości położonych przy ul. A. W związku z powyższym wniósł o dopuszczenie jako dowodu w sprawie wszystkich znajdujących się w Archiwum Państwowym we W. i Sądzie Rejonowym we W. dokumentów dotyczących wniosku i ulic D. [...] i [..] A., a w szczególności niemieckich numerów ksiąg wieczystych i znajdujących się tam dokumentów potwierdzających własność spadkodawców wnioskodawczyni, dokumentów geodezyjnych, map oraz innych mogących stanowić dowód w sprawie, ewentualnych decyzji wydanych po [...] r. dotyczących w/w nieruchomości. Istotnym jest, iż pełnomocnik zawarł również oświadczenie złożone w imieniu swej wnioskodawczyni, że według jej wiedzy, spadkodawcy nie otrzymali nigdy żadnej decyzji pozbawiającej ich własności nieruchomości, w związku z czym wskazanie jej na potrzeby postępowania nie jest możliwe. Z uwagi na powyższe pełnomocnik J. Ch. wniósł o dopuszczenie dowodu ze wszystkich dokumentów znajdujących się w Archiwum Państwowym, zaś za podstawę prawną żądania wskazał na podmiotowe prawo własności, prawo do dziedziczenia wynikające z Konstytucji RP, umów międzynarodowych podpisanych i ratyfikowanych przez Polskę oraz obowiązujących ustaw w zakresie dotyczących przedmiotowych nieruchomości. Mając na względzie fakt, iż pismo strony z dnia [...]r. nie wyczerpało merytorycznie w całości zakresu wynikającego z wezwania z dnia [...] r., pismem z dnia [...]r. poinformowano pełnomocnika, że stosownie do treści art. 64 § 2 kpa pozostawia się wniosek, bez rozpoznania. Prezydent W. powołał się przy tym na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2007 r. /sygn. akt IV SA/Wa 300/07/, z którego wynika, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony, w postępowaniu administracyjnym, bowiem o treści żądania decyduje strona, a nie organ do którego żądanie zostało skierowane. Wskazał również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r. /sygn. akt VI SA/Wa 1040/05/, w którym Sąd stwierdził, iż ocena żądania z punktu widzenia art. 61 §1 kpa jest możliwa tylko wówczas, gdy zakres tego żądania zostanie w sposób jednoznaczny określony tak pod względem jego podmiotowego jak i przedmiotowego zakresu. Określony w art.63 §2 kpa wymóg wskazania żądania oznacza, iż chodzi o takie sprecyzowanie żądania, aby nie było żadnych wątpliwości co do zamiaru i intencji strony. Nie jest rzeczą organu dokonywanie swoistej wykładni zgłaszanych żądań i przekładanie zawartych w piśmie twierdzeń i przypuszczeń na konkretne żądanie. O tym jaki jest zakres żądania wniesionego przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje bowiem ostatecznie strona, a nie organ do którego pismo zostało skierowane. Prezydent W. wskazał również, że zarzut pełnomocnika skarżącej, jakoby przepis art. 64 §2 kpa, służący do usuwania braków formalnych podań zdefiniowanych jako "wymagania określone przepisami prawa" nie miał zastosowania do sprecyzowania żądania, jest nietrafiony. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2006r. /sygn. akt VII SA/Wa 616/06/ sąd wyjaśnił, iż wezwanie w trybie art. 64 §2 kpa służy uzupełnieniu braków formalnych podania takich jak niewskazanie adresu wnoszącego podanie oraz niespełnienie innych wymagań co do treści pisma, przez które należy rozumieć braki podania wskazane w art. 63 §2 i 3 kpa tj. określenie żądania, podpis strony, dołączenie pełnomocnictwa, oraz wymagania określone w przepisach szczególnych. Prezydent W. podał następnie, że kolejne pisma strony z dnia [...] r., [...]r., [...]r. nie wskazały nowych okoliczności faktycznych i prawnych, wobec powyższego w korespondencji z dnia [...]r., [...]r. oraz [...]r. podtrzymał stanowisko o pozostawieniu wniosku J. Ch. bez rozpoznania. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 sierpnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 993/06 instytucja "pozostawienia bez rozpoznania", o której mowa w art. 64 kpa znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie zostało jeszcze wszczęte /podanie obarczone brakami formalnymi nie wywołuje procesowego skutku wszczęcia postępowania w sprawie/ /.../. Pozostawienie podania bez rozpoznania ma zatem charakter czynności materialno- technicznej, o podjęciu której organ zawiadamia stronę w formie pisma informacyjnego /art. 9 kpa/. Ten ostatni pogląd podzielił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 stycznia 2007 r. /sygn. akt II SA/Wa 1279/06/, gdzie uznał, iż pozostawienie bez rozpoznania na podstawie art. 64 §2 kpa podania o wszczęcie postępowania nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Zdaniem Prezydenta W. należy też wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2007 r. /sygn. akt IV SA/Wa 486/07/, z którego wynika, iż od profesjonalnego pełnomocnika należy wymagać minimalnej staranności w prowadzeniu spraw swojego mocodawcy, a w interesie pełnomocnika będącego profesjonalistą powinno leżeć współdziałanie z organem administracji w celu usunięcia braków formalnych powstałych w toku postępowania, gdyż żaden przepis nie nakazuje organowi administracji wielokrotnego ponawiania wezwania do złożenia stosownych dokumentów, czy uzupełnienia braków. W niniejszej sprawie organ administracji publicznej kilkakrotnie wzywał pełnomocnika do uzupełnienia braków formalnych wniosku z [...]r., natomiast działania podejmowane przez pełnomocnika skarżącej nie zmierzały do niezwłocznego wyjaśnienia kwestii spornych, niejednoznacznych a nawet sprzecznych. Ponadto twierdzenia zawarte w korespondencji prowadzonej przez pełnomocnika z organem administracyjnym są niekonsekwentne. Za takie należy uznać twierdzenia zawarte m.in. w zażaleniu na niezałatwienie sprawy w terminie z dnia [...]r., jakoby wskazał on decyzję, której uchylenia/stwierdzenia nieważności żąda, a następnie podniesienie argumentu w późniejszym piśmie /skardze na bezczynność z dnia [...]r./, iż spadkodawcy J. Ch. nie otrzymali nigdy żadnej decyzji pozbawiającej ich własności przedmiotowych nieruchomości, w związku z czym wskazanie jej na potrzeby postępowania nie jest możliwe. W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że w dniu [...] r. pełnomocnik J. Ch. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Prezydenta W. Postanowieniem z dnia [...]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę pełnomocnika J. Ch., co uzasadnił niezrealizowaniem przez pełnomocnika J. Ch. przesłanki z art. 52 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) tj. wymogu wniesienia skargi dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Odnosząc się do zarzutów niniejszej skargi Prezydent W.– uznając je za niezasadne – wskazał, że zgodnie z art. 63 §2 kpa podanie wniesione do organu administracji publicznej powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Przepisy procedury administracyjnej nie precyzują, jak powinno być sformułowane "żądanie", o którym mowa w art. 63 §2 kpa. Żądanie strony zostało ujęte w słowach "wniosek o stwierdzenie nieważności", ale skarżąca nie podała w swym wniosku okoliczności o których mowa w art. 156 kpa, ani nie wskazała decyzji, której nieważności domaga się. Nie jest właściwością postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ustalenie, czy i jaka decyzja została wydana. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż przepis art. 157 § 3 obliguje organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej do przeprowadzenia postępowania wstępnego, w którym to postępowaniu badane są podstawy podmiotowe i przedmiotowe, warunkujące wszczęcie właściwego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ podkreślił, że stadium wstępne postępowania zmierza do ustalenia, czy jest ono w ogóle dopuszczalne. W doktrynie wskazuje się, że niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy /B.Adamiak /w:/ B.Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s.340/. Niedopuszczalność przedmiotowa zachodzi w szczególności wtedy, gdy organ nie ma możliwości podjęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdyż nie są mu znane treść uzasadnienia i okoliczności wydania tej decyzji /np. nie istnieje dokumentacja dotycząca decyzji dotkniętej wadą nieważności/. Uzasadnione wydaje się być stanowisko, iż niedopuszczalność przedmiotowa zachodzi także w sytuacji, gdy organowi nie są znane: oznaczenie organu wydającego decyzję oraz data i miejsce jej wydania, oznaczenie adresata lub adresatów decyzji, podstawa prawna z przywołaniem konkretnego przepisu prawa oraz rozstrzygnięcie. Zatem dopóki organ nie ma pewności, iż wniosek dotyczy decyzji bądź postanowienia, dopóty nie może wszcząć postępowania o stwierdzenie nieważności postępowania. Z zasady prawdy obiektywnej /art. 7 kpa/ wynika, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Sformułowanie "w toku postępowania" jednoznacznie wskazuje, iż postępowanie takie musi zostać uprzednio wszczęte, by organ mógł podejmować czynności w sprawie. W niniejszej sprawie postępowanie nie zostało wszczęte, zatem nie mogły zostać przeprowadzone przez Prezydenta Miasta W. dowody zawnioskowane przez pełnomocnika J. Ch. Ustalenie podstawy prawnej oraz trybu przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o których mowa we wniosku J. Ch., jest ważne ze względu na ciążący na organie administracji publicznej obowiązek przestrzegania z urzędu swej właściwości rzeczowej jak i miejscowej. Tak długo jak organ do którego wpłynął wniosek nie ustali, jaki organ wydał decyzję, tak długo nie będzie możliwe ustalenie organu wyższego stopnia w stosunku do niego i skonkretyzowanie właściwości rzeczowej i miejscowej. Powyższy pogląd wyraziła Barbara Adamiak w glosie /publ. PS. 1994.11-12.135/ do wyroku NSA z dnia 15 lipca 1992 r., V SA 178/92, Teza nr 1, w której autorka stwierdza, że nie można podzielić poglądu, że wszczęcie postępowania na żądanie strony następuje z mocy prawa /.../. Nie można przy interpretowaniu art. 61 §1 kpa i art. 61 §3 kpa pominąć przepisów wyznaczających przedmiot postępowania administracyjnego /art. 1 §1 pkt 1 kpa/ oraz przepisów nakładających na organy obowiązek kontroli właściwości w sprawie /art. 19 kpa w zw. z art. 65 §1 kpa i art.66 §1 i 3 kpa/. Tylko z uwzględnieniem tych rozwiązań należy interpretować art. 61 §3 kpa. Prezydent W. wskazał ponadto, że zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w razie jakichkolwiek wątpliwości w sprawie żądania wniosku, a także, gdy strona wskaże kilka różnych trybów wzruszania decyzji, jak to miało miejsce we wniosku J Ch., organ administracji publicznej winien zwrócić się do strony, by sprecyzowała swoje żądanie, a także by uzupełniła podanie o niezbędne, wymagane prawem elementy. Należy podkreślić, iż wola strony dotycząca zarówno przesłanek jak i trybu wzruszenia decyzji, nie może być dorozumiana. W zakończeniu uzasadnienia wniosku o oddalenie skargi ponownie wskazano, że Prezydent W. wzywał J. Ch., reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika do uzupełnienia braków wniosku celem ustalenia żądania wnioskodawczyni. Pomimo wezwania pełnomocnik nie uzupełnił braków w dalszym ciągu żądając ustalenia przez organ czy i jaka decyzja administracyjna została wydana w sprawie przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości należących poprzednio do zstępnych wnioskodawczyni a także ustalenia trybu wzruszenia ewentualnej decyzji /stwierdzenie nieważności, uchylenie decyzji/. Zdaniem Prezydenta W. dokonanie powyższych ustaleń przez organ stanowiłoby rażące przekroczenie ustawowych kompetencji organu administracji publicznej. W toku postępowania sądowoadministracyjnego Sąd powziął wątpliwości co do prawidłowego oznaczenia w skardze nazwiska skarżącej, bowiem z akt sprawy wynikało, że już w [...] roku skarżąca używała nazwiska W., a nazwisko Ch. określone było jako używane wcześniej. Z tych względów na rozprawie w dniu [...]r. Sąd zobowiązał pełnomocnika skarżącej do przedłożenia informacji wyjaśniającej tę kwestię. Uznając przedstawione wyjaśnienie za niewystarczające Sąd w dniu [...]r. postanowił otworzyć zamkniętą rozprawę na nowo i zobowiązać pełnomocnika skarżącej do doręczenia w terminie 21 dni uwierzytelnionego odpisu aktualnego dokumentu tożsamości skarżącej z uwidocznieniem jej danych osobowych. Na rozprawie wyznaczonej na dzień[...]. pełnomocnik skarżącej przedłożył do akt decyzję Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w S. z dnia[...]. o zmianie nazwiska skarżącej na "W." oraz pismo przewodnie Konsulatu Polskiego w H. z dnia [...]r., a ponadto oświadczył, że podtrzymuje zarzuty zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 11 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie przedstawionych okoliczności faktycznych i istniejących okoliczności prawnych nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi mimo rozważenia w toku podejmowanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./, z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wniesiona w niniejszej sprawię skarga na bezczynność jest środkiem prawnym uwzględnionym w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającym zakres jurysdykcji sądów administracyjnych i umożliwia przeprowadzenie sądowej kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 1 wskazanej wcześniej ustawy ustrojowej. Na mocy powołanego wcześniej przepisu procesowego ustawodawca poddał ocenie Sądu zachowanie organu administracji publicznej polegające na zaniechaniu podjęcia czynności orzeczniczej /czyli bezczynności/ w przypadkach określonych w art. 3 pkt 1 – 4 ustawy procesowej tzn. w sytuacjach, w których wydaje się: decyzje administracyjne; postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie podejmuje inne niż określone w pkt 1-3 akty albo czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powinność orzecznicza właściwego organu administracji publicznej, w tym przede wszystkim obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w sposób określony w przepisie art. 104 kpa istnieje od momentu wszczęcia postępowania w jednym z trybów przewidzianych w art. 61 § 1 kpa tzn. na zasadzie skargowości /na żądanie strony/ lub na zasadzie oficjalności /z urzędu/. W rozpoznawanej sprawie z inicjatywą wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego wystąpiła J.Ch., reprezentowana przez pełnomocnika, która w dniu [...]r. skierowała do Prezydenta W. pismo oznaczone jako wniosek o stwierdzenie nieważności. W piśmie zwróciła się o uchylenie decyzji orzekających o przejęciu na własność Skarbu Państwa podanych nieruchomości, a ponadto o ich wydanie lub wypłatę stosownego odszkodowania. Treść pisma sugerowała jedynie, że wnioskodawczyni nie żąda przeprowadzenia postępowania jurysdykcyjnego, ale postępowania weryfikacyjnego w odniesieniu do nieoznaczonych indywidualnych aktów administracyjnych, których – jak wyjaśniła w uzasadnieniu – jej poprzednicy prawni nigdy nie otrzymali. W procedurze administracyjnej przyjęty został sformalizowany system weryfikacji orzeczeń administracyjnych, dostosowany do rodzaju wadliwości i teorii gradacji wad. Zasadnicze czynności postępowania regulują przepisy wspólne dla postępowania orzekającego i weryfikacyjnego. Do przepisów o takim charakterze i zastosowaniu należy m.in. art. 63 § 2 kpa, określający minimum wymogów formalnych gwarantujących prawidłowość i skuteczność formalną podania wnoszonego w postępowaniu administracyjnym, w tym wniosku o wszczęcie postępowania. Z treści wskazanego przepisu wynika, że jednym z obligatoryjnych elementów podania jest określenie żądania kierowanego do organu administracyjnego przez uprawniony podmiot. Jest to element podania o szczególnie istotnym znaczeniu z tego względu, że wyznacza on jednocześnie tryb postępowania właściwy w sprawie oraz właściwy w niej organ, co ma znaczenie ze względu na treść przepisu art. 19 kpa obligującego organy administracji publicznej do przestrzegania swojej właściwości z urzędu i art. 156 § 1 pkt 1 kpa ustanawiającego sankcję nieważności decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie waga tego elementu była wielokrotnie podkreślana z jednoczesnym akcentowaniem tego, że sformułowanie żądania, a w przypadku wątpliwości co do jego istoty, sprecyzowanie jego treści, jest wyłącznym przywilejem strony wnoszącej podanie. Wskazywano również stanowczo – na co słusznie wskazuje Prezydent W. w odpowiedzi na skargę – na bezwzględny brak uprawnienia organu administracyjnego do samodzielnego, czy dowolnego interpretowania treści żądania i ustawowy obowiązek podjęcia przez organ czynności w trybie art. 61 § 2 kpa w sytuacjach, kiedy podanie nie czyni zadość wymogom ustalonym w przepisach prawa /np. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006; wyrok NSA z dnia 24 lipca 2001r., sygn. akt IV SA 1091/99, Lex nr 78924/. Uwzględniając reguły wykładni systemowej i funkcjonalnej należy przyjęć, że wymogiem ustalonym w przepisach prawa jest prawidłowe sformułowanie żądania, czyli takie, które umożliwia organowi właściwemu podjęcie w sposób zgodny z prawem czynności procesowych. W przypadku postępowania weryfikacyjnego, jakie zamierzała zainicjować J. Ch., prawidłowo sformułowane żądanie musi wskazywać jakiego skutku oczekuje wnioskodawca w wyniku przeprowadzenia postępowania weryfikacyjnego /stwierdzenia nieważności, uchylenia, zmiany decyzji/ oraz konkretyzować orzeczenie administracyjne, do którego czynności weryfikacyjne mają się odnosić poprzez wskazanie organu, który je wydał, daty wydania i treści rozstrzygnięcia. Ustawodawca żadnym przepisem ustrojowym, materialnym ani procesowym nie zobowiązał organów administracji publicznej do samodzielnego ustalenia okoliczności należących do zakresu objętego treścią żądania. Nie są to – wbrew twierdzeniom pełnomocnika J. Ch. – powinności wynikające z przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa, bowiem powinność organów podejmowania czynności w ramach realizowania obowiązków ustalenia prawdy obiektywnej i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego istnieje od momentu wszczęcia postępowania w sprawie administracyjnej, a taki skutek wywołać może /w przypadku zasady skargowości/ wyłącznie podanie prawidłowe pod względem formalnym, które w rozpoznawanej sprawie nie zostało złożone. Istotne przy tym jest, że prawidłowe podanie to również takie, którego braki formalne zostały uzupełnione zgodnie z wezwaniem organu w ustawowo zastrzeżonym terminie /np. wyrok NSA z dnia 14 maja 1999r., sygn. akt I SA 1381/98, Lex nr 48561/. Ustalenia co do istnienia decyzji, do weryfikacji której zmierza podmiot wnoszący podanie nie zawierają się też wbrew twierdzeniom pełnomocnika – w zakresie czynności postępowania wstępnego, którego specyfika polega wyłącznie na badaniu prawidłowości wniosku, dopuszczalności zastosowania wskazywanego w nim trybu weryfikacyjnego oraz legitymacji procesowej wnioskodawcy. Zważyć też należy, że w postępowaniu nadzwyczajnym zasady zawarte w powołanych wcześniej przepisach mają zastosowanie w ograniczonym zakresie, bowiem przedmiotem takiego postępowania jest wyłącznie ocena prawidłowości kwestionowanego przez uprawniony podmiot orzeczenia administracyjnego dokonywana w odniesieniu do kwalifikowanych i ustawowo skatalogowanych wad, a nie ustalenia okoliczności faktycznych. Z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że mimo prawidłowo podjętych przez Prezydenta W. czynności w trybie art. 64 § 2 kpa pełnomocnik J. Ch. nie usunął zasadniczego braku formalnego podania wniesionego w dniu [...]r., uniemożliwiającego rozpoznanie tego podania we właściwym trybie i przez właściwy organ tzn. nie sprecyzował żądania poprzez wskazanie – w sposób umożliwiający ich identyfikację – decyzji administracyjnych, których zgodność z prawem zamierzała kwestionować J. Ch. Nie można bowiem przyjąć, że taki element żądania weryfikacyjnego można zastąpić opisem materii, których mogłyby dotyczyć decyzje, gdyby zostały wydane. /Niezależnie od tego Sąd uznał za właściwe – w kontekście tych rozważań – zwrócić uwagę że pełnomocnik przyznaje sam, że nieruchomości objęte wcześniej powołanym dekretem z dnia 8 marca 1946r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, do których zaliczono nieruchomości wskazane w przedmiotowym podaniu przechodziły na własność Skarbu Państwa Polskiego z mocy prawa, a zatem bez wydawania indywidualnych aktów administracyjnych o deklaratoryjnym charakterze./ Należy natomiast zaakceptować – co do zasady – zarzut pełnomocnika skarżącej, że nie miała ona obowiązku samodzielnego precyzyjnego wskazania podstawy prawnej /przepisu prawa/ swego żądania weryfikacyjnego, a w tym zakresie pewne powinności dyktuje organowi właściwemu przepis art. 9 kpa, ale wyłącznie w postępowaniu, które zostało wszczęte w prawidłowy sposób i toczy się przed właściwym organem, a taka sytuacja nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Prezydentowi W. nie można zarzucić bezczynności, o jakiej mowa we wskazywanym wcześniej przepisie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i mając to na względzie – stosownie do przepisu art. 151 tej ustawy – orzekł jak w sentencji. H.B. 14.10.2009r.