II GZ 312/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Rady Miejskiej w A. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt I SA/Bd 562/09 w zakresie wstrzymania wykonania uchwały w części dotyczącej ustalenia dotacji podmiotowej w sprawie ze skargi Miejskiego Centrum Kultury w A. K. na uchwałę Rady Miejskiej w A. K. z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie budżetu gminy postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt I SA/Bd 562/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. w sprawie ze skargi Miejskiego Centrum Kultury w A. K. na uchwałę Rady Miejskiej A. K. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w części dotyczącej ustalenia dotacji podmiotowej dla Miejskiego Centrum Kultury w A. K. wstrzymał wykonanie powyższej uchwały w zaskarżonym zakresie. Referując na wstępie uzasadnienia stan faktyczny sprawy Sąd I instancji podał, że pismem z dnia 8 września 2009 r. strona skarżąca wniosła o wstrzymanie zaskarżonej uchwały w zakresie objętym skargą. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, iż wykonywanie przez Burmistrza uchwały Rady w sprawie budżetu w zaskarżonej części naraża stronę skarżącą na szkodę zagrażającą egzystencji zatrudnionych w Miejskim Centrum Kultury pracowników i ich rodzin, co w konsekwencji wiąże się ze znacznymi stratami społecznymi i finansowymi związanymi z zaprzestaniem prowadzenia działalności kulturalnej i częściowo gospodarczej, która jest źródłem dochodu strony skarżącej, jej pracowników i ich rodzin. Uwzględniając powyższy wniosek Sąd I instancji stwierdził, iż wykonanie uchwały Rady Miejskiej A. K. z dnia z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w części zaskarżonej może znaczenie utrudnić prawidłowe funkcjonowanie Miejskiego Centrum Kultury, a nawet prowadzić do zaprzestania realizacji zadań kulturalno-oświatowych, a tym samym może spowodować trudne do odwrócenia skutki. Zażalenie na postanowienie WSA w B. z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt I SA/Bd 562/09 wniosła Rada Miasta w A. K., żądając jego uchylenia w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) poprzez wadliwą wykładnię, mającą wpływ na wynik sprawy, a polegającą na uznaniu, iż wykonanie uchwały w zaskarżonej części może znacznie utrudnić prawidłowe funkcjonowanie Miejskiego Centrum Kultury, a nawet doprowadzić do zaprzestania realizacji zadań kulturalno-oświatowych, a tym samym może spowodować trudne do odwrócenia skutki; 2. niesłuszne przyjęcie przez Sąd, iż uchwała w przedmiocie budżetu może być wstrzymana, gdy zdaniem składającego zażalenie, uchwała budżetowa jest aktem prawa miejscowego, który wszedł w życie i nie może być wstrzymane jej wykonanie zgodnie z art. 61 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zakres kontroli zaskarżonego postanowienia ograniczony jest do jego oceny zgodności z prawem. Na podstawie art. 197 § 2 p.p.s.a. do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej. Dokonując kontroli instancyjnej orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do art. 174 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje oceny, czy przy wydawaniu rozstrzygnięcia sąd pierwszej instancji naruszył prawo przez uchybienie przepisom prawa materialnego lub prawa procesowego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Sądu I instancji stanowi przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd na wniosek skarżącego może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków są pojęciami nieostrymi, co wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich ogólnej normy i nadania im treści z uwzględnieniem okoliczności faktycznych każdej indywidualnej sprawy. Użycie spójnika "lub" oznacza, iż przesłanki te mogą zachodzić alternatywnie (por. postanowienie NSA z 13.09.2005 r., II OZ 750/05, niepubl.). W orzecznictwie NSA przyjęty został pogląd, że w przypadku przesłanki wyrządzenia znacznej szkody, chodzi o taką szkodę (majątkową, także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu lub zdrowiu (por. postanowienie NSA z 20.12.2004 r., GZ 138/04, LEX nr 281811). Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie NSA z 20.06.2007 r., II GZ 98/07, niepubl.). Sąd wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć zarówno o ocenę wniosku skarżącego, jak i materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w aspekcie wystąpienia bądź też niewystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, to jest niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z 25.10.2004 r., FZ 436/04, niepubl.). Sąd powinien mieć na uwadze interes nie tylko wnioskodawcy, ale i innych uczestników postępowania oraz uwzględniać wszystkie okoliczności, nawet te nie podniesione we wniosku, o ile są możliwe do wyinterpretowania na podstawie akt sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 10.02.2006 r., sygn. akt II OZ 102/06, LEX nr 203927). Przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu I instancji jest wstrzymanie wykonania uchwały Rady Miejskiej A. K. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w części dotyczącej ustalenia dotacji podmiotowej dla Miejskiego Centrum Kultury w A. K. Zdaniem Sądu I instancji wykonanie niniejszej uchwały w zaskarżonej części może znacznie utrudnić prawidłowe funkcjonowanie Miejskiego Centrum Kultury, a nawet prowadzić do zaprzestania realizacji zadań kulturalno-oświatowych, a tym samym może spowodować trudne do odwrócenia skutki. W ocenie składu orzekającego WSA okoliczności te wyczerpują znamiona wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Z takim stanowiskiem Sądu I instancji nie można się zgodzić. Przede wszystkim należy podnieść, iż stosowanie prawa nie może polegać na przytoczeniu okoliczności faktycznych i przepisów prawa, a następnie wyrażeniu arbitralnej oceny, iż pierwsze z nich wyczerpują znamiona drugich. Wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie powinno mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie przez sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Uzasadnienie orzeczenia winno zawierać interpretację stosowanego przepisu w odniesieniu do określonej sprawy. Powinna również zostać uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 517.). W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji nie wyjaśnił, które z okoliczności faktycznych dają podstawę do przyjęcia, iż wykonanie uchwały w zaskarżonej części może spowodować trudne do odwrócenia skutki. Jeżeli Sąd I instancji doszedł do wniosku, iż udzielenie ochrony tymczasowej jest zasadne, to powinien przedstawić fakty, na których się oparł i argumenty, które pozwalają stwierdzić, iż w sprawie zachodzi któraś z przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Uchybienie temu obowiązkowi prowadzi do naruszenia przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Nadto, przy ponownym rozpoznawaniu wniosku, Sąd I instancji powinien rozważyć, czy w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączające dopuszczalność wstrzymania zaskarżonego aktu na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.