IV SA/Wr 282/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 września 2009 r. sprawy ze skargi L. K. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem skargi wniesionej przez L. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia 30 kwietnia 2009 r. Nr . stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego od pisma Komendanta Miejskiego Policji w L.z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wypłacenia równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007 i 2008 r. Pismem z dnia 5 grudnia 2008 r. L K zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w L o przyznanie i wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007 i 2008 wraz z należnymi odsetkami za zwłokę. Jako podstawę prawną wniosku wskazał postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 953/07. Komendant Miejski Policji w L, pismem z dnia 16 grudnia 2008, stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym nie jest możliwe przyznanie emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego z uwagi uchylenie § 8 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100 poz. 919 ze zm.)(zwanego dalej rozporządzeniem). L K wniósł odwołanie od wskazanego wyżej pisma Komendanta Miejskiego Policji w L , podtrzymując żądania zawarte we wniosku. Postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2009 r. Nr Komendant Wojewódzki Policji we W stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma z dnia 16 grudnia 2008 r. Komendanta Miejskiego Policji w L. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu dla emerytów policyjnych wynikało z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919 ze zm.). Przepis § 8 rozporządzenia odnosił się wprost do emerytów i rencistów policyjnych, a także do członków rodzin uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu oraz emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. z 2004 r. Dz. U. nr 8 poz. 67). Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. nr 266, poz. 2246) została dokonana nowelizacja powołanych wyżej przepisów i uchylono § 8 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia i tym samym pozbawiono tę grupę osób uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2006 r. Komendant Wojewódzki Policji we W uznał, że wobec braku przepisu prawnego przyznającego emerytom policyjnym prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, wniosek o przyznanie przedmiotowego równoważnika złożony do Komendanta Powiatowego Policji nie może być załatwiony w drodze decyzji o odmowie przyznania tego prawa, lecz jedynie w drodze odpowiedzi pisemnej, która została zainteresowanemu udzielona. Według organu zastosowana przez Komendanta Miejskiego Policji w L forma udzielenia odpowiedzi pisemnej, a nie wydania decyzji jest właściwa, w związku z wprowadzeniem nowelizacji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. nr 266, poz. 2246), uchylającej w § 9 ust. 2 rozporządzenia, który określał organ właściwy do wydawania decyzji administracyjnych emerytowanym funkcjonariuszom Policji. Zdaniem organu odwoławczego nie ma podstaw materialno-prawnych do podjęcia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu jakichkolwiek działań dotyczących wypłaty dla emerytów i rencistów policyjnych świadczeń finansowych , związanych z prawem do lokalu mieszkalnego. W skardze na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W skarżący wniósł o uznanie go za bezprawne, podnosząc zarzut niezgodności z przepisami art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej . Skarżący domagał się również zobowiązania Komendanta Wojewódzkiego do wypłaty należnych z tytułu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego kwot wraz z ustawowymi odsetkami. Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia 3 sierpnia 2009 r. skarżący powołał się na opinię Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższego z dnia 2 lutego 2009 r. Nr BSA III-055-4/09, z którego to -według niego- wynika konieczność rozstrzygnięcia kwestii równoważnika za remont lokalu na korzyść emerytów i rencistów policyjnych , którzy decyzję przyznająca to prawo otrzymali przed dniem 1 stycznia 2006 r. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji we W wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo podniósł, że uchylając § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., który nadał uprawnienia do przedmiotowego równoważnika także emerytom i rencistom policyjnym, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyeliminował niezgodność regulacji prawnej w zakresie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, z konstytucyjnym porządkiem prawnym. W następstwie wejścia w życie regulacji zawartej w § 8 rozporządzenia doszło do takiej sytuacji, w której o nabyciu prawa zadecydowało rozporządzenie, a nie ustawa, co jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego zawartą w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej .Na poparcie swojego stanowiska przywołał poglądy zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U 4/08, z którego w jego ocenie da się wywieść następujące wnioski, a to : - zakres uprawnień wynikających z art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie obejmuje prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, a zatem i także za remont lokalu mieszkalnego, albowiem nie ma żadnego ratio legis do odmiennego traktowania tych równoważników; - gdyby art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji obejmował swoją treścią wszystkie uprawnienia policjantów związanych z prawem do lokalu mieszkalnego, to zbędny byłby art. 30 tej ustawy, gdyż prawo ustanowione w tym przepisie mieści się w prawie do lokalu mieszkalnego. Skoro ustawodawca zagwarantował w odrębnym przepisie prawo emeryta lub rencisty policyjnego do pomocy finansowej na nabycie lokalu mieszkalnego, to jest to wyrazem tego, że art. 29 ustawy stanowi gwarancję zatrzymania lokalu mieszkalnego przydzielonego w czasie trwania służby w Policji i nie zawiera innego prawa, a w szczególności nie gwarantuje tej kategorii osób, po przejściu na emeryturę lub rentę, prawa do równoważników pieniężnych. Strona przeciwna podniosła także , że skarżący złożył wniosek o przyznanie mu równoważnika za lata 2006 – 2008 w dniu 5 grudnia 2008 r. tj. w czasie, kiedy stan prawny nie pozostawiał wątpliwości, co do tego, że nie ma regulacji prawnej kształtującej prawo emerytów policyjnych do tego równoważnika. Według organu żądanie strony skarżącej nie wszczęło postępowania administracyjnego z uwagi na brak przepisu prawa materialnego , który przyznawałby emerytom policyjnym prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu , a tym samym nie było podstaw do wydania decyzji. Zatem należało przyjąć, że od załatwienia żądania strony w formie udzielenia pisemnej odpowiedzi, nie służy jej odwołanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów innych niż w niej zawarte. Wobec sformułowanego w skardze wniosku strony o zobowiązania Komendanta Wojewódzkiego do wypłaty należnych z tytułu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego kwot wraz z ustawowymi odsetkami wyjaśnić na wstępie należy ,że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego i nie może się ono opierać na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej, o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. A zatem przepisy określające zasady sądowej kontroli decyzji administracyjnych nie pozwalają na bezpośrednie kształtowanie przez sąd administracyjny praw i obowiązków stron. Wobec tego uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd , następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy , co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz.1270 ze zm. ). Natomiast stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, lecz zobowiązany jest badać sprawę w całokształcie jej okoliczności faktycznych i prawnych. Prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego dla policjantów wynika z przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U z 2007 r. nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919 ze zm.). W myśl art. 91 ust. 1 ustawy: "Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Zarówno krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania przedmiotowego świadczenia, jak i funkcja świadczenia są określone bezpośrednio w ustawie. W art. 91 ust. 2 ustawy zawarta jest delegacja ustawowa do określenia w drodze rozporządzenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu oraz sposób postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania. Załatwienie indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa przed powołanym do tego organem może nastąpić jedynie w formie władczej ingerencji administracji publicznej w sferę praw i obowiązków jednostki. W przedmiotowej sprawie, analiza postanowień prawa materialnego wskazuje, że mamy do czynienia ze sprawą administracyjną co oznacza, że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się (odmawia przyznania, cofa) w drodze decyzji administracyjnej konkretyzującej ustawowe uprawnienie do otrzymania świadczenia przez policjanta. Skoro ustawodawca zawarł w normie prawa materialnego minimum elementów wystarczających to tego, aby po połączeniu ich ze stanem faktycznym mogła powstać sprawa administracyjna, to wiadomo, że zastrzega dla załatwienia takiej sprawy formę decyzji. Ponadto należy zwrócić uwagę, że skarżący do 2005 r. otrzymywał równoważnik za remont mieszkania w formie decyzji. Indywidualna sprawa administracyjna rozstrzygnięta raz w formie decyzji zawsze w tej formie powinna być rozstrzygana (trwałość materialna decyzji administracyjnych). W sprawie będącej przedmiotem osądu niezbędnym jest ustalenie charakteru prawnego pisma Komendanta Miejskiego Policji w L z dnia 16 grudnia 2008 r. Organ ten stwierdził, że brak jest prawnych podstaw do rozpatrzenia wniosku wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu za lata 2006 – 2008 w drodze decyzji administracyjnej. W doktrynie prawa i w judykaturze utrwalony jest pogląd, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, nie przesądza jego nazwa czy forma, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy (por. wyrok z dnia 18 października 1985 r., sygn. akt II CR 320/85, OSNCP 1986, Nr 10, poz. 158). Elementy, jakie winna zawierać decyzja administracyjna, określa art. 107 § 1 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w piśmiennictwie, utrwalił się pogląd, że pisma organu administracyjnego zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwionej decyzją administracyjną należy uznać za decyzję, mimo że nie posiadają one w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów zaliczyć należy oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W wyroku z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81 (OSPiKA 1982 Nr 9-10, poz. 169) NSA przyjął: "pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji". W ocenie Sądu, pismo z dnia 16 grudnia 2008 r. Komendanta Miejskiego Policji w L posiada cechy decyzji administracyjnej. Zawiera bowiem oznaczenie organu, wskazuje adresata, zawiera rozstrzygnięcie w sprawie z powołaniem podstawy prawnej oraz podpis organu. Ta minimalna liczba elementów zawartych w piśmie Komendanta Policji, w połączeniu z uregulowaniem prawa materialnego odnoszącym się do sprawy, której pismo dotyczy, pozwala w samej rzeczy na ustalenie wszystkich, wcześniej wymienionych, składników materialnego pojęcia decyzji administracyjnej. Skoro skarżący ubiega się o przyznanie prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, to jego wniosek powinien zostać rozstrzygnięty w drodze decyzji administracyjnej. Stanowiska organów orzekających w sprawie nie da się pogodzić z wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadą działania organów w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Sytuacja prawna jednostki kształtowana musi być w sposób jednoznaczny, a zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz praworządności (art. 7 Konstytucji RP) obligują, by zmiany tej sytuacji dokonywane były w sposób przejrzysty i zrozumiały dla obywatela, zgodnie z obowiązującym prawem. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Komendant Wojewódzki Policji we W, w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego od pisma Komendanta Miejskiego Policji w L, powinien rozstrzygnąć sprawę przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w formie decyzji administracyjnej. Uznając zatem, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.