I OSK 1608/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabela Kulig-Maciszewska Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt III SAB/Gd 24/09 w sprawie ze skargi M. R. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt III SAB/Gd 24/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zobowiązał Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku M. R. z dnia (...) grudnia 2008 r. o przyznanie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w terminie 1 miesiąca od zwrotu akt administracyjnych z Sądu. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w skardze powołującej art. 50 § 1 w zw. z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., M. R. zaskarżył bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącego z dnia (...) grudnia 2008 r. o wypłatę przysługującego za lata 2006-2008 równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i wniósł o zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku do rozpoznania tego wniosku w terminie jednego miesiąca od zwrotu akt oraz do wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej. Opisane wnioski skarżący uzasadnił następująco: W dniu (...) grudnia 2008 r. skarżący wysłał do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku wniosek o wypłacenie należnego za lata 2006-2008 równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. W pisemnej odpowiedzi Zastępca Naczelnika Wydziału Gospodarki Materiałowo-Technicznej Komendy Wojewódzkiej Policji w Gdańsku poinformował skarżącego, że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie przysługuje osobom uprawnionym do zaopatrzenia emerytalnego Policji. Skarżący jest zdania, że wniosek winien zostać rozstrzygnięty w formie decyzji administracyjnej. Wskazanego wyżej pisma skarżący nie uważa za decyzję administracyjną tak ze względu na braki formalne (brak w nim przywołania przepisów prawnych, rozstrzygnięcia sytuacji indywidualnej adresata, brak pouczenia o środkach odwoławczych, brak podpisu osoby upoważnionej) i charakter informacyjny, a nie władczy tego pisma. Zdaniem skarżącego udzielenie informacji po rozpoznaniu wniosku jest niezgodne z przepisami art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.), które stanowią, że przydział i opróżnianie mieszkań jak również załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94 i 95 ust. 2-4, następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej. Tak też stanowią przepisy Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919). Z pisma Zastępcy Naczelnika Wydziału Gospodarki Materiałowo-Technicznej KWP w Gdańsku z dnia 26 stycznia 2009 r. nie wynikało, czy podpisała je osoba upoważniona przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku. Skarżący zgodnie z art. 37 § 1 w zw. z art. 35 i 36 K.p.a. wniósł zażalenie do Komendanta Głównego Policji w Warszawie, wnosząc o ponowne rozpoznanie wniosku, wypłatę równoważnika i wydanie w tym zakresie decyzji administracyjnej. W zażaleniu powołano uzasadnienie faktyczne i prawne przemawiające za uwzględnieniem wniosku; przywołano orzeczenia sądów administracyjnych w tym zakresie. W odpowiedzi na zażalenie Zastępca Dyrektora Biura Logistyki Policji Komendy Głównej Policji pismem z dnia 4 marca 2009 r. stwierdziła, że organ pierwszej instancji postąpił słusznie nie udzielając odpowiedzi w formie decyzji administracyjnej. W piśmie tym, zamiast ustosunkowania się do bezczynności organu pierwszej instancji, bezpodstawnie rozstrzygnięto, że równoważnik za remont lokalu skarżącemu nie przysługuje. Fakt bezczynności Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku pominięto. Zignorowano fakt, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja administracyjna przyznająca skarżącemu równoważnik pieniężny, zignorowano również utrwalone już stanowisko sądów administracyjnych w takich sprawach (treść wyroków WSA w Warszawie i WSA w Krakowie skarżący przytacza). Dodatkowo skargę na bezczynność uzasadnia wadliwość pisma Zastępcy Dyrektora Biura Logistyki Policji Komendy Głównej Policji z dnia 4 marca 2009 r. polegająca na: – nieprawidłowej wykładni przepisów prawa dotyczących przyznania przedmiotowego równoważnika pieniężnego. Jako argument skarżący przytacza fragment uzasadnienia postanowienia NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. w sprawie I OSK 953/07, z którego wynika między innymi, że zmiana stanu prawnego nie powoduje sama przez się ani wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejącą wówczas (wcześniej) podstawę prawną ani nie powoduje to bezprzedmiotowości decyzji, jeśli "nowe" przepisy nie przewidują takiego skutku, jak również zmiana przepisów prawa nie może być przyczyną wygaśnięcia wcześniejszych decyzji; Opisany tok sprawy i wyczerpanie trybu zażaleniowego uzasadnia, zdaniem skarżącego, zarzuty i wnioski skargi. Do skargi dołączono odpis opisanego zażalenia i odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku wniosła o: – odrzucenie skargi względnie – oddalenie skargi jako bezzasadnej i zasądzenie od skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz podała, co następuje: Organ przyznaje, że skarżący skierował w dniu (...) grudnia 2008 r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku wniosek o wypłatę równoważnika mieszkalnego za remont zajmowanego lokalu. Na swój wniosek skarżący uzyskał odpowiedź – pismo z dnia 23 stycznia 2009 r., w którym poinformowano, że Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku nie ma aktualnie uprawnień do orzekania o uprawnieniach emerytów policyjnych do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. W marcu 2006 r. Skarżący został poinformowany o zmianie – z dniem 1 stycznia 2006 r. – przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., kiedy to weszło w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. i o tym, że równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego emerytom policyjnym nie przysługuje. Pismo informujące o zmianie przepisów zostało wysłane do wszystkich emerytów policyjnych pobierających równoważniki. Przepisy ustawy o Policji nie stanowiły i nadal nie stanowią podstawy do przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego emerytowi policyjnemu. Nie ma również innego przepisu prawa przyznającego prawo do takiego równoważnika emerytom policyjnym, co potwierdza orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. w sprawie osób uprawnionych do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wyrok w tej sprawie jest ostateczny. Uchylenie wykraczających poza upoważnienie ustawowe przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. przywróciło stan zgodny z prawem. W takiej sytuacji – zdaniem organu – po dniu 1 stycznia 2006 r. żądanie emeryta policyjnego do ustalenia prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego utraciło charakter sprawy administracyjnej. Dlatego też nie jest dopuszczalna skarga do Sądu na bezczynność organu administracji na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto skarga winna zostać odrzucona, gdyż żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie daje uprawnień innym pomiotom niż policjanci do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż z akt sprawy wynika, że w dniu 30 grudnia 2008 r. (data wpływu do organu) skarżący M. R. , emeryt policyjny, złożył w Komendzie Miejskiej Policji w Gdańsku pisemny wniosek o "wypłacenie kwot należnego i do chwili obecnej nie wypłaconego za 3 lata – 2006, 2007 i 2008 r., równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego". Z dołączonych do wniosku trzech "Oświadczeń mieszkaniowych do ustalania uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości" wynika – wbrew sformułowaniu wniosku pisemnego skarżącego, że przedmiotem wniosku jest ustalenie uprawnień do tego rodzaju równoważnika. Za takim rozumieniem wniosku może przemawiać również zamieszone na drukach sformalizowanym wniosku oświadczenie, że "oświadczam, że od dnia 30 sierpnia 1989 r. zajmuję lokal mieszkalny i ubiegam się o przyznanie równoważnika pieniężnego za jego remont za rok 2006 (odpowiednio 2007 i 2008), jak również i to, że na odwrotnej stronie formularzy znajdują się nadruki informujące, iż dane zawarte w oświadczeniu wykorzystywane będą wyłącznie w celu ustalenia prawa policjanta (emeryta, rencisty, policyjnego) do lokalu mieszkalnego i świadczeń finansowych z tym związanych". W ocenie Sądu pierwszej instancji zatem pierwszą powinnością organu, do którego wpłynęło podanie (wniosek) M. R. było precyzyjne ustalenie, czego dotyczy wniosek i jaki organ jest właściwy do rozpoznania sprawy. Zauważyć w tym miejscu należy, że przywołane wyżej druki "oświadczenia mieszkaniowego", jak wynika z ich treści, stanowią załącznik do rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), a wbrew stanowisku odpowiadającego na skargę – przepisy tego rozporządzenia wskazują organy właściwe w sprawach orzekania w przedmiocie omawianego równoważnika. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 1 tego rozporządzenia organami właściwymi do wydawania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego są wymienione tam organy Policji (minister, Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy Policji, komendanci powiatowi (miejscy) Policji i inne), zgodnie z art. 90 ust. 5 przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw o których mowa w art. 91, 92, 94 i 95 ust. 2-3, następuje w formie decyzji administracyjnej, a art. 91 ustawy stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Skarżący jest emerytem policyjnym zatem jego uprawnienia regulują przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) i przepisy wykonawcze. Ustalanie prawa do świadczeń wchodzących w skład zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy, w tym dodatków do emerytur i rent (Rozdział 4 cyt. ustawy) następuje w trybie i przed organami wskazanymi w tej ustawie (przepisach wykonawczych). Powracając do stanu faktycznego sprawy ze skargi M. R. Sąd pierwszej instancji wskazał, że wobec niejednoznaczności wniosku skarżącego skierowanego do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku na tym etapie postępowania przedwczesne jest wskazywanie, który z organów zobowiązany jest do podjęcia merytorycznego orzeczenia w przedmiocie żądania skarżącego. Ponieważ jednak zgodnie z ogólnymi regułami postępowania administracyjnego, w tym z art. 65 § 1 K.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, a przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, zatem Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku, po ewentualnym wyjaśnieniu treści żądania skarżącego, miał obowiązek podjąć stosowne rozstrzygnięcie w sprawie wniesionego wniosku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) w zw. z art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) przez błędną ich wykładnię i co za tym idzie naruszenie art. 1 pkt 1, art. 19 i art. 20 oraz art. 104 i art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. oraz art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 P.p.s.a., art. 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powołując się na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego. W motywach skargi kasacyjnej organ podniósł, iż w oparciu o dokonaną w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. (sygn. akt U 4/08) wykładnię art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji uzasadnione jest twierdzenie, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym emerytom i rencistom policyjnym nie przysługuje prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, gdyż uprawnienie to nie wynika z przepisów ww. ustawy. Zasadą konstytucyjną wynikającą z treści art. 7 Konstytucji jest działanie organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta oznacza, że organy władzy publicznej, a takim jest Policja mogą podejmować tylko takie czynności prawne, do których uprawniają ją przepisy prawa. Konstytucja wyznacza granice pojęcia "prawa" w art. 8 oraz 9 i przepisach działu II "Źródła prawa". Przepisy te w relacji jednostka a administracja publiczna, kreują regułę bezpośredniego związania Konstytucją administracji publicznej w działaniach wobec jednostki, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w Konstytucji. Po 1 stycznia 2006 r. w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych żądanie ustalenia prawa do równoważnika pieniężnego nie ma charakteru sprawy administracyjnej. A skoro nie ma takiego charakteru, to nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt. 1 i art. 104 K.p.a. Tym samym nie jest dopuszczalna skarga na bezczynność organu administracji na podstawie art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. Skarga na bezczynność organu której celem jest zobowiązanie tego organu do wydania decyzji dopuszczalna jest jedynie w sprawach, w których rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej mogą być zaskarżone do Sądu Administracyjnego. W ocenie kasatora nie można uznać, iż skarżący posiada nabyte prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, albowiem zgodnie z decyzją Nr 117/2002 z dnia 4 kwietnia 2002 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku przyznano mu prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 4 norm zaludnienia jednocześnie określono, iż "wypłata równoważnika następować będzie corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek". Z powyższego jednoznacznie wynika, iż właściwy organ winien co roku po złożeniu oświadczenia wydać stosowną decyzję. Brak decyzji uzupełniających – waloryzujących świadczenia powoduje, że decyzje administracyjne bezterminowe nie wywołują skutków w kwestii wypłaty należności od dnia 1 stycznia 2006 r. Zgodnie z § 11 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. przepisy rozporządzenia miały także zastosowania do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2003 r. Po tej dacie wymagane było wydanie nowych decyzji ustalających prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu. W przypadku składanych oświadczeń przez emerytów i rencistów policyjnych do których nie zostały wydane decyzje odmowne, żądania takie wykraczają poza zakres właściwości organu pierwszej instancji i organ Policji powinien o tym powiadomić osoby składające oświadczenia, co w niniejszej sprawie uczyniono pismem z marca 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności za bezpodstawne należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin w zw. z art. 91 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji przez błędną ich wykładnię. Są to przepisy prawa materialnego określające uprawnienia osób mających prawo do zapatrzenia emerytalnego i członków ich rodzin, których Sąd nie mógł stosować w niniejszej sprawie bowiem przedmiotem postępowania była skarga na bezczynność organu. Skarżący uzasadniając ww. zarzuty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej obszernie wywodzi, że skarżącemu nie przysługuje równoważnik pieniężny za remont najmowego lokalu, jednak kwestia ta jest poza zakresem rozpoznawanej przez Sąd pierwszej instancji sprawy. Jak trafnie wskazał to Sąd I instancji, przy skardze na bezczynność jego rolą jest jedynie ocena czy organ pozostaje w bezczynności, a przy uznaniu, że tak jest w istocie, zobowiązanie do wydania aktu w określonym terminie, nie zaś aktu określonej treści. Zgodnie z art. 3 §2 pkt 3 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, które w prawnie ustalonym terminie mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończyły postępowania stosowanym aktem lub czynnością. Dla dopuszczalności skargi nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została opieszałością organu czy też wiąże się z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. W rezultacie skarga na bezczynność jest nie tylko środkiem procesowym mającym przeciwdziałać opieszałym i przewlekłym działaniom administracji publicznej, ale umożliwia też dokonywanie przez sąd administracyjny prawidłowej wykładni prawa administracyjnego wówczas, kiedy organ, jak w niniejszej sprawie prezentuje pogląd, że żadna norma ustawowa nie zobowiązuje go i nie upoważnia do działania. Poglądu tego w niniejszej sprawie nie można zaakceptować;. Z .akt sprawy wynika, że decyzją z dnia (...) września 1999 r. przyznano M. R. prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego stanowiąc jednoznacznie, że jego wysokość ustalana będzie corocznie w oparciu o obowiązujące stawki. Nie przesądzając kwestii czy uprawnienie to przysługuje skarżącemu po zmianie stanu prawnego należy stwierdzić, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja, która nie utraciła swojej mocy po zmianie tego stanu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że uchylenie przepisu, który był podstawą do przyznania określonego uprawnienia na przyszłość powoduje wygaśnięcia decyzji przyznającej to uprawnienie z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. przesłanką wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość rozumiana jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie. Wspomnieć należy, że w piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się, że "bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2006, s. 785). Przesłanką uzasadniającą zaistnienie bezprzedmiotowości decyzji nie jest zatem sama zmiana przepisów stanowiących jej podstawę prawną, niemającą wpływu na ukształtowany tą decyzją stan prawny. W sytuacji uchylenia przepisu, który był podstawą do przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. Samo uchylenie podstawy prawnej wydanych decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa, przestaje istnieć podstawa prawna do wydawania w przyszłości takich decyzji. Nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejącą wówczas podstawę prawną. W takim przypadku decyzje te nie stają się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą one uprawnień wcześniej nabytych na przyszłość. Tym samym należy podkreślić, że bezprzedmiotowość decyzji z powodu zmiany w stanie prawnym następuje wyłącznie w przypadku, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek. Przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ani inne przepisy ustawy o Policji nie przewidują takiego skutku. Powyższe stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 953/07 i skład rozpoznający niniejszą sprawę w pełni je podziela. Nietrafny jest w tej sytuacji pogląd organu o niejako "automatycznym" wygaśnięciu z dniem 1 stycznia 2006 r. decyzji administracyjnych przyznających emerytowanym funkcjonariuszom policji prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Nie do zaakceptowania jest wobec tego w państwie prawa sytuacja, w której obywatela o utracie przyznanego mu wcześniej decyzją administracyjną uprawnienia zawiadamia się pismem. Zasady konstytucyjne, w tym konstytucyjne prawo do sądu (art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) wymagają, aby sytuacja prawna obywateli kształtowana była w sposób jednoznaczny, a zmiany tej sytuacji zgodne były z zasadą wynikającą z art. 8 K.p.a. i umożliwiały kontrolę sądową. Zgodnie z treścią art. 61 §1 K.p.a. postępowanie w sprawie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ administracji publicznej w pierwszej fazie postępowania winien ustalić jaka jest intencja wniosku i jaki organ jest właściwy do załatwienia sprawy. Inny byłby tryb postępowania, gdyby skarżący domagał się wyłącznie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Organ, do którego skierowano wniosek powinien w takiej sytuacji ustalić, czy jest właściwy do załatwienia wniosku o wypłatę i ewentualnie zachować się zgodnie z dyspozycją art. 65 K.p.a. Organem właściwym do załatwienia sprawy byłby wówczas organ egzekucyjny, który powinien rozważyć, czy decyzja administracyjna wobec braku ustalenia wysokości równoważnika za remont lokalu w latach 2006-2008 jest tytułem dającym podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz w oparciu o przepisy jakiej ustawy egzekucja mogłaby być prowadzona. Pismo skarżącego z dnia (...) grudnia 2008 r. było wnioskiem w rozumieniu art. 61 § 1 K.p.a. inicjującym postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie. Organ winien załatwić sprawę poprzez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Pozostawić wniosek bez rozpoznania można jedynie w sytuacji określonej w art. 64 § 1 i 2 K.p.a., tj. wobec nieuzupełnienia braków wniosku. Nie zachodzi też w niniejszej sprawie możliwość załatwienia wniosku w sposób wskazany w art. 66 K.p.a., wobec czego sprawa wymaga rozstrzygnięcia decyzją, zgodnie z art. 104 K.p.a. Trzeba w tym miejscu wskazać, że wniosek skarżącego przy założeniu, że poprzednia decyzja o przyznaniu uprawnienia funkcjonuje nadal w obrocie prawnym nie jest wnioskiem o rozstrzygnięcie w tej samej sprawie, a zakończenie postępowania administracyjnego wszczętego z tego wniosku decyzją administracyjną nie może spowodować przypisania jej wady o której mowa w art. 156 §1 pkt. 3 K.p.a. Wniosek ten został bowiem złożony w całkowicie odmiennym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący jest obecnie emerytem policyjnym, któremu przysługują inne niż funkcjonariuszowi w służbie czynnej uprawnienia, uregulowane nie w ustawie o Policji lecz w ustawie z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Nietrafny jest wobec powyższego pogląd autora skargi kasacyjnej, że sprawa) niniejsza nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Nie można też zgodzić się z wyrażonym w skardze kasacyjnej poglądem, że brak jest przepisów stanowiących, podstawę do określenia właściwości organu, który uprawniony jest do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego przez skarżącego wniosku. Co do właściwości organu, który powinien orzekać w niniejszej sprawić w razie uznania, że intencją wniosku jest ustalenie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że skoro przepisy ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy, to uznać należy, że organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta policyjnego odnoszącego się do stosunku prawnego w zakresie spraw mieszkaniowych jest organ właściwy do rozpoznania wniosku złożonego przez funkcjonariusza w służbie czynnej. Organy do wydawania decyzji m.in. w sprawach przyznania i odmowy przyznania równoważnika za remont lokalu wskazuje z kolei § 9 rozprowadzenia z 28 czerwca 2002 r. i brak jest podstaw do uznania, że przy odesłaniu zawartym w art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, przepis § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia nie znajduje zastosowania. Powyższe rozważania pozwalają uznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego za bezpodstawne. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.