I OSK 63/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant st. sekretarz sądowy Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 26 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej spółki "(...)" Sp. z o.o. w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 481/09 w sprawie ze skargi spółki "(...)" Sp. z o.o. w Poznaniu na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) lutego 2009 r. nr (...) w przedmiocie wydania decyzji uwłaszczeniowej z naruszeniem prawa 1/ uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) lutego 2009 r. nr (...); 2/ zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz "(...)" Sp. z o.o. w Poznaniu kwotę 597 ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 września 2009 r. sygn. akt I S/Wa 481/09 oddalił skargę D. i K. (...) Sp. z o. o. w P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) lutego 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych: Wojewoda Poznański decyzją z dnia (...) lipca 1991 r., na podstawie art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. P. B. P. nr 1 w P. (dalej "P.P.") prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Poznaniu przy ul. M., oznaczonego jako działki: nr (...) o pow. 0,1622 ha, nr (...) o pow. 0,0677 ha, nr (...) o pow. 0,0410 ha i nr (...) o pow. 0,0445 ha oraz nieodpłatne nabycie własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie. D. i K. (...) Sp. z o.o. w P. (dalej "Spółka") pismem z dnia 11 czerwca 2007 r. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia (...) lipca 1991 r. o uwłaszczeniu P. P.. Spółka podała, że decyzją z (...) sierpnia 2006 r. Minister Gospodarki stwierdził nieważność orzeczeń o nacjonalizacji przedsiębiorstwa W. S.-R. i przedsiębiorstwa W. S. K. i F. w P., ul. M. Minister Infrastruktury decyzją z dnia (...) czerwca 2008 r. nr (...) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. W uzasadnieniu wskazał, że wymienione działki w dniu 5 grudnia 1990 r. oraz w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej stanowiły własność Skarbu Państwa i pozostawały w zarządzie uwłaszczonego przedsiębiorstwa. Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji, skoro istniały przesłanki do uwłaszczenia określone w art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 29 września 1990 r. Organ wskazał też, że okoliczność, na którą które powołała się Spółka wnosząc o stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych, stanowi podstawę do wzruszenia decyzji uwłaszczeniowej w trybie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., a więc w trybie wznowienia postępowania, a nie w trybie stwierdzenia nieważności. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek Spółki Minister Infrastruktury powołaną na wstępie decyzją z dnia (...) lutego 2009 r. uchylił własną decyzję z dnia (...) czerwca 2008 r. i stwierdził, że decyzja Wojewody Poznańskiego z dnia (...) lipca 1991 r. o uwłaszczeniu P. P. została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że działki objęte decyzją uwłaszczeniową odpowiadają nieruchomościom, które przed nacjonalizacją stanowiły własność D. i K. (...) Sp. z. o.o. w P. Nieruchomości te najpierw przeszły pod przymusowy zarząd państwowy ustanowiony zarządzeniem Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 5 lipca 1950 r. m.in. nad przedsiębiorstwem pn. W. S. K. i F. w Poznaniu ul. M., a następnie stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia nr (...) tego Ministra z dnia (...) listopada 1950 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. W. S.-R. w P. ul. M. Z decyzji Ministra Gospodarki z dnia (...) sierpnia 2006 r. wynika, że mimo określenia i używania w dokumentacji związanej z procesem nacjonalizacji dwóch różnych nazw w stosunku do przedmiotowego zakładu, stanowiło ono jedno i to samo przedsiębiorstwo, będące własnością D. i K. (...) Sp. z o.o. w P. Protokół zdawczo-odbiorczy znacjonalizowanego przedsiębiorstwa został zatwierdzony orzeczeniem Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia (...) maja 1952 r. Minister Gospodarki decyzją z dnia (...) sierpnia 2006 r. stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia (...) listopada 1950 r. i z dnia (...) maja 1952 r. oraz zarządzenia tego Ministra z dnia (...) lipca 1950 r. w części odnoszącej się do przedsiębiorstwa W. S.-R. i W. S. K. i F. w P.. Następnie Minister Gospodarki decyzją z (...) października 2006 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z (...) sierpnia 2006 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 stycznia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2426 oddalił skargę Prezydenta Miasta Poznania na tę decyzję. Minister Infrastruktury wskazał, że aktualne orzecznictwo nie podziela stanowiska prezentowanego w decyzji z dnia (...) czerwca 2008 r., gdyż nie uwzględnia ono skutków wydania orzeczenia dotkniętego ciężką wadliwością oraz tego, że stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego wywołuje skutek ex tunc, co oznacza, że nieważność orzeczeń nacjonalizacyjnych istniała już w dacie ich wydania. Wobec tego Skarb Państwa nie nabył skutecznie prawa własności nieruchomości objętej orzeczeniami nacjonalizacyjnymi, dlatego decyzja uwłaszczeniowa Wojewody Poznańskiego z dnia (...) lipca 1991 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Organ wskazał w dalszym wywodzie, że umową sprzedaży przedsiębiorstwa i ustanowienia hipoteki z 11 września 1996 r. Skarb Państwa sprzedał P. P. jako zespół składników materialnych i niematerialnych, w skład których wchodziło także prawo użytkowania wieczystego przedmiotowych działek oraz własność położonych na nich budynków, spółce pod firmą "(...)" Sp. z o.o. P. P. B. P. nr 1 w P., które przekształciło się firmę "(...)" P. P. B. P. S.A. w P.. Spółka ta zbyła nabyte prawa aktem notarialnym z dnia 27 lutego 2004 r. E. D.. Wskutek przejęcia praw do nieruchomości przez osoby trzecie w trybie cywilnoprawnym, wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 158 § 2 K.p.a., gdyż organ nie może we własnym zakresie odwrócić skutków umów o charakterze cywilnym. Ponadto zbycie praw rzeczowych do uwłaszczonej nieruchomości nastąpiło aktem notarialnym z 11 września 1996 r., zatem znacznie wcześniej, niż został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnych (15 lipca 2001 r.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka wniosła o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z (...) lutego 2009 r. i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 2 K.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że sprzedaż użytkowania wieczystego osobie trzeciej wywołuje nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu skargi Spółka powołała się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995 r. sygn. III AZP 5/95 (OSNAPiUS 1995/19, poz. 235), w której Sąd ten uznał za dopuszczalne rozwiązanie użytkowania wieczystego gruntu w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1995 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), gdy prawo to powstało na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami utraciła moc z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jednak także obecnie obowiązująca ustawa w art. 33 zawiera możliwość rozwiązania umowy użytkowania wieczystego z przyczyn, o których mowa w nieobowiązującym już art. 26 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ może żądać rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przed upływem ustalonego okresu, stosownie do art. 240 k.c., jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z tej nieruchomości w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie, a w szczególności, jeżeli nie zabudował jej w ustalonym terminie. Zatem istnieje możliwość rozwiązania użytkowania wieczystego, które powstało na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia (...) lutego 2009 r. nie narusza prawa. Zdaniem Sądu, Minister Infrastruktury dokonał prawidłowej wykładni art. 156 § 2 (in fine) K.p.a. i prawidłowo zweryfikował w tym zakresie swoją wcześniejszą decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Przepis ten stanowi negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiąc podstawę stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Nieodwracalność skutków prawnych decyzji musi być rozpatrywana w zakresie obowiązujących przepisów K.p.a. oraz przepisów prawa materialnego stosowanych przez organ administracyjny. Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego określonego aktu, należy rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję. Skutek prawny będzie nieodwracalny jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego i stosować formy aktu indywidualnego. Decyzja wywołuje nieodwracalny skutek prawny, gdy ani przepis prawa materialnego ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji (por. wyrok SN z 6 kwietnia 1995 r. III ARN 8/95, OSN 1995/18/223; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2001 r., IV SA 914/99, Lex 55762; wyrok NSA z 28 września 2001 r. I SA 326/01, Lex 75508). Sąd zaznaczył, że w skardze pominięto, iż treść powołanych w niej przepisów jest różna. Ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dopuszczała możliwość rozwiązania użytkowania wieczystego, powstałego również na podstawie przepisów o uwłaszczeniu osób prawnych, co należało do oceny i decyzji organu administracji publicznej. Ten stan prawny uległ zmianie po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Przewidziana w art. 33 ust. 3 tej ustawy możliwość żądania rozwiązania użytkowania wieczystego w określonych w tym przepisie okolicznościach nie uprawnia organu do samodzielnego działania w tym zakresie, należy to wyłącznie do sądu powszechnego. Powyższy przepis określa kompetencje właściwego organu tylko do żądania rozwiązania użytkowania wieczystego przed sądem powszechnym. Stąd powoływanie się przez skarżącą na możliwość rozwiązania użytkowania wieczystego w trybie cywilnoprawnym nie jest zasadne. Czynnościami, które mogą podjąć organy w ramach usuwania skutków wydania decyzji z naruszeniem prawa należeć mogą wyłącznie do sfery prawa administracyjnego. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka, reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła błędną wykładnię art. 156 § 2 K.p.a. polegającą na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie zbycie użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. M. (dz. nr (...),(...),(...) i (...)) na rzecz Spółki "(...)" Sp. z o. o. - następcy prawnemu P. P., wywołało nieodwracalny skutek prawny. Wniesiono na tej podstawie o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia (...) lipca 1991 r. w sprawie uwłaszczenia P. P., ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca podkreśliła, że istotną okolicznością w niniejszej sprawie jest fakt, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji zarówno organowi wydającemu decyzję, jak i samemu przedsiębiorstwu było wiadomym, że toczy się postępowanie o zwrot tych nieruchomości. W uzasadnieniu wniosku P. P., który zainicjował postępowanie zakończone zakwestionowaną decyzją o uwłaszczeniu, zawarto stwierdzenie, że "(...) Nr (...) w P. przy ul. M. pismem z dnia 9 listopada 1990 r. powiadomił przedsiębiorstwo o prowadzeniu sprawy o zwrot nieruchomości na rzecz K. (...) w P.". Wobec tego czynności dotyczące nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją należy traktować jako dokonane w złej wierze, a zatem nie podlegające ochronie. Do tych podnoszonych przez skarżącą okoliczności Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się. W postępowaniu w sprawie nabycia przez państwowe osoby prawne z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. użytkowania wieczystego gruntu oraz znajdujących się na nich budynków, urządzeń i lokali należało uwzględniać istniejące w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r., prawa osób trzecich. W tej sytuacji organ rozpoznający wniosek o uwłaszczenie winien zawiadomić "D. i K. (...)" Sp. z o. o. o wszczęciu postępowania, a w dalszej kolejności zawiesić postępowanie uwłaszczeniowe do czasu zakończenia postępowania o zwrot nieruchomości. Organ w tym zakresie nie przeprowadził jednak żadnego postępowania wyjaśniającego, czym naruszył w sposób rażący prawa "D. i K. św. W." Sp. z o. o., która wskutek tego nie była uczestnikiem tego postępowania. Trafnie Minister Infrastruktury ocenił, że decyzja uwłaszczeniowa została wydana z naruszeniem art. 2 ust.1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. i zakwalifikował to naruszenie jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Taka kwalifikacja prawna winna skutkować jednak wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia (...) lipca 1991 r. Skoro decyzją Ministra Gospodarki z dnia (...) sierpnia 2006 r. stwierdzono nieważność orzeczeń nacjonalizacyjnych, to Skarb Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości i nie istniała przesłanka do wydania decyzji z dnia (...) lipca 1991 r. W związku z tym nie mogło dojść do uwłaszczenia P.P. sporną nieruchomością, gdyż nieruchomość ta nie stanowiła własności Skarbu Państwa i nie podlegała działaniu ustawy z dnia 29 września 1990 r. Spółka podkreśliła, że art. 232 K.c. przewiduje możliwość ustanowienia użytkowania wieczystego tylko na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego albo ich związków, a zatem nie ma możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na gruncie stanowiącym własność osoby fizycznej, czy osoby prawnej. Utrzymanie zatem w obrocie prawnym decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia (...) lipca 1991 r. stanowi naruszenie art. 232 K.c., gdyż tworzy prawo nieistniejące - prawo użytkowania wieczystego na gruncie stanowiącym własność osoby prawnej. Zdaniem Spółki, w rozpoznawanej sprawie nie powstał stan nieodwracalnych skutków prawnych. Skarb Państwa, w imieniu którego działał Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, sprzedał w dniu 11 września 1996 r. P.P. Spółce "(...), a następnie, w czasie gdy już toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych, nieruchomości te zostały zbyte E. D. aktem notarialnym z dnia 27 lutego 2004 r. "(...)" Sp. z o. o. wiedziała lub z łatwością mogła się dowiedzieć o istniejących roszczeniach do powyższych nieruchomości. Spółka bowiem, jako następca prawny P.P. miała dostęp do wszystkich dokumentów dotyczących Przedsiębiorstwa, w tym do wniosku złożonego w dniu 24 czerwca 1991 r. Wiedział o tym również przedstawiciel Skarbu Państwa. Wobec tego czynność prawna dokonana przez powyższe podmioty nie może podlegać ochronie i stanowić podstawy przyjęcia istnienia nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż została dokonana w złej wierze. Prezydent Miasta Poznań reprezentujący Skarb Państwa w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji w kwestii nieodwracalnych skutków prawnych, które uniemożliwiają stwierdzenie nieważności decyzji o uwłaszczeniu P.P., a jedynie stwierdzenie wydania decyzji uwłaszczeniowej z naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. Podstawę skargi kasacyjnej oparto na zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji jak i orzekający w sprawie organ, prawa materialnego, wskazując na przepis art. 156 § 2 K.p.a., przez jego błędną wykładnię. Stwierdzić należy, że zarzut ten jest zarówno zasadny, jak też prawidłowo postawiony. Wskazać trzeba, że przepis art. 156 kpa, mimo ulokowania w akcie z założenia proceduralnym, posiada charakter normy materialnej; w § 1 określa materialne przesłanki nieważności decyzji administracyjnej, a więc takiego stanu decyzji, który z mocy prawa delegalizuje ten akt. Charakter § 2 jest podobny; stanowi on bowiem kontynuację uregulowania zawartego w § 1, określając sytuacje wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, mimo zaistnienia jednej z przyczyn nieważności. Zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie jest wykładnia art. 158 § 2 K.p.a. mająca na celu wyjaśnienie, czy w pojęciu nieodwracalnych skutków prawnych, o jakich mowa w tym przepisie, mieszczą się skutki prawne decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia (...) lipca 1991 r. stwierdzającej nabycie przez P. P. B. P. nr 1 w P. z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., nieruchomości położonej w Poznaniu, przy ul. M. Zgodnie z art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W przedmiocie nieodwracalnych skutków prawnych orzecznictwo sądowe posiada bogaty dorobek, bowiem zagadnienie to było przedmiotem licznych rozstrzygnięć, w tym podejmowanych w formie uchwał (uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/94, OSN AP 1992/12/211, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 7/96, ONSA 1997/2/49, uchwała składu 5 sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r. OPK 4-7/98, ONSA 1999/1/13, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r. OPS 14/99, ONSA 2000/3/93). Nie dostrzegając potrzeby szczegółowej analizy problematyki poruszonej w powołanych orzeczeniach stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma to, że nieodwracalność skutków prawnych decyzji musi być rozpatrywana pod względem tych przepisów prawa materialnego, których dotyczą prawne skutki decyzji, jak również przepisów prawa procesowego dających możliwość ich cofnięcia w drodze działań jurysdykcyjnych organu administracji. Przyjmuje się, że zbycie przez Skarb Państwa lub gminę w drodze czynności cywilnoprawnej nieruchomości uprzednio wywłaszczonej (znacjonalizowanej) ogranicza zakres rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności do stwierdzenia, że decyzja wywłaszczeniowa (nacjonalizacyjna) została wydana z naruszeniem prawa. Odwrócenie skutku objętego normami prawa cywilnego nie mieści się w ustawowo określonych kompetencjach organu administracji. Jeżeli więc cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Tak przyjął Sąd Najwyższy w powołanej uchwale składu 7 sędziów z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/94. Ta teza jest przyjęta i konsekwentnie kontynuowana w orzecznictwie sądodowoadministracyjnym. Należy jednak wziąć pod uwagę, że - jak podkreślił Sąd Najwyższy w cyt. uchwale – "nie jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia, z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna, w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji.". Na tle przytoczonej tezy Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 607/07 (Lex nr 498362) wywiódł, iż dla wykładni nieodwracalnego skutku prawnego wynika z tego taki wniosek, że gdy organ administracji publicznej nie ma kompetencji do działania w formach prawnych właściwych dla tej administracji, to nie oznacza to prawnej niedostępności organu orzekającego w sprawie. Przepisy prawa przewidują, że w obowiązującym systemie prawnym kompetencje organów państwowych (organów władzy publicznej) krzyżują się, a dotyczy to zarówno kompetencji organów administracji publicznej jak i tych organów oraz sądów powszechnych. Skutek czynności cywilnoprawnej jest sprawą cywilną, do rozpoznania której właściwy jest sąd powszechny. W takich przypadkach, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, do rozpoznania którego właściwy jest inny organ lub sąd, organ orzekający w danej sprawie obowiązany jest zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Dokonując wykładni art. 156 § 2 K.p.a. należy uwzględnić art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej oraz preambułę do Konstytucji, w której odwołano się do takich m. in. wartości jak poszanowanie sprawiedliwości i umocnienie uprawnień obywateli. Nie ma zatem miejsca na formalizm sędziowski, dokonywanie wykładni bez uwzględnienia wykładni systemowej. Nieodwracalność skutku prawnego można zatem przyjąć tylko w przypadku, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest prawnej możliwości (niedostępności) odwrócenia skutku prawnego. Nieodwracalność skutku prawnego wyłącznie na drodze administracyjnej nie spełnia przesłanki z art. 156 § 2 K.p.a. Akceptowanie pozostawienia w obrocie prawnym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa godzi w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2) i zasadę praworządności (art. 7). Analogicznie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił kwestię nieodwracalnych skutków prawnych w wyroku z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 268/05 (Lex nr 188815). Powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela uznając, iż w całości znajduje ono zastosowanie w tej sprawie. Oznacza to, że skarga kasacyjna Spółki oparta na zarzucie błędnej wykładni art. 156 § 2 K.p.a. posiada usprawiedliwioną podstawę. Wobec tego, że w sprawie zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 188 P.p.s.a., uchylając zaskarżony wyrok rozpoznał skargę wniesioną przez Spółkę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) lutego 2009 r. nr (...)i uznając jej zasadność ze względów wyżej przedstawionych, uchylił na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł stosownie do art. 203 pkt 1 P.p.s.a.