II SA/Gd 118/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2022 r. nr SKO Gd/2800/22 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z 19 października 2017 r. Wójt Gminy Sulęczyno (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym - gminnym dla inwestycji polegającej na budowie kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej i tłoczonej wraz z przepompownią ścieków na terenie działek nr [...]-[...] obręb K., gmina Sulęczyno. Pismem z 8 października 2018 r. "T." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: "Wnioskodawczyni", "Spółka", "Skarżąca"), na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) - dalej: "k.p.a.", wystąpiła do Wójta z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z 19 października 2017 r. Uzasadniając wniosek podniesiono, że przedmiotowa decyzja została skierowana wyłącznie do właścicieli działek, w tym niezabudowanych, znajdujących się po przeciwnej stronie drogi aniżeli stanowiące własność Spółki działki nr [...] i [...], które również mają sąsiadować z inwestycją. Odwołując się do treści art. 28 k.p.a. Wnioskodawczyni podniosła, że powinna występować w niniejszej sprawie w charakterze strony. Zwrócono uwagę, że w bezpośrednim sąsiedztwie działek stanowiących własność Spółki ma się znajdować (zgodnie z projektem) przepompownia ścieków, której budowa stanowi element przeprowadzanej inwestycji. Wskazano, że w przypadku awarii zasilania przepompowni lub dłuższej przerwy w dostawach prądu będzie następować zalewanie toksycznymi ściekami obszaru bramy stanowiącej dostęp na teren prowadzonego przez Wnioskodawczynię hotelu. Ponadto z przepompowni, zwłaszcza w okresie letnim, będą dochodzić immisje w postaci silnego, duszącego smrodu, co będzie uciążliwością dla gości hotelowych, a ich negatywne odczucia w sposób oczywisty przełożą się na obniżenie oceny hotelu wśród potencjalnych klientów, a co za tym idzie również jego renomy i zysków, jakie Spółka uzyskuje ze swojej nieruchomości. Wnioskodawczyni podniosła, że jej interes prawny wynika z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm.) - dalej: "k.c.", albowiem na skutek wykonania inwestycji korzystanie z posiadanych przez nią nieruchomości w sposób zgodny z jej przeznaczeniem stanie się utrudnione. Postanowieniem z 5 listopada 2018 r. Wójt, na podstawie art. 149 § 3 i 4, art. 28 i art. 146 § 2 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 19 października 2017 r. wskazując, że Wnioskodawczyni nie służy przymiot strony w postępowaniu w przedmiotowej sprawie oraz jest oczywiste, że w razie wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W wyniku wniesionego na powyższe rozstrzygnięcia zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") postanowieniem z 15 stycznia 2019 r. uchyliło je i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało m.in., że w sytuacji gdy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Postanowieniem z 25 lutego 2019 r. Wójt wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z 19 października 2017 r. i po jego przeprowadzeniu decyzją z 31 lipca 2019 r. odmówił jej uchylenia. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że decyzję w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego doręczono, stosownie do art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", tylko właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości położonych na obszarze przeznaczonym pod inwestycję. Wójt zwrócił uwagę, że Spółka do żadnej z tych kategorii się nie zalicza, nie może być także uznana za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Kolegium decyzją z 12 listopada 2019 r. utrzymało ją w mocy. Na powyższą decyzję Kolegium Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku"), który wyrokiem z 23 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 73/20 uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z 31 lipca 2019 r. oraz postanowienie Wójta z 25 lutego 2019 r. o wznowieniu postępowania. Zdaniem WSA w Gdańsku organy obu instancji nie zweryfikowały okoliczności wskazanych przez Spółkę uzasadniających zachowanie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu w świetle argumentacji sformułowanej na tę okoliczność w podaniu o wznowienie istniała zasadnicza potrzeba zweryfikowania we właściwym postępowaniu wyjaśniającym, kiedy dokładnie Wnioskodawczyni dowiedziała się o samym fakcie wydania decyzji lokalizacyjnej, co nie jest równoznaczne z zapoznaniem się z jej treścią. Zdaniem WSA w Gdańsku w sprawie nie doszło do niebudzącej wątpliwości weryfikacji twierdzeń Spółki co do terminu pozyskania wiedzy na temat ostatecznej decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, co stanowi o naruszeniu przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem merytoryczne rozpoznanie sprawy administracyjnej we wznowionym postępowaniu bez rzetelnej weryfikacji przesłanki zachowania terminu do wznowienia postępowania godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, rażąco naruszając prawo. Po przekazaniu akt sprawy organowi pierwszej instancji Wójt, po przeprowadzeniu czynności mających na celu ustalenie daty, w której Spółka dowiedziała się o decyzji z 19 października 2017 r., postanowieniem z 18 sierpnia 2021 r. wznowił postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie i po jego przeprowadzeniu decyzją z 4 października 2021 r. odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji z 19 października 2017 r. W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Kolegium decyzją z 8 marca 2022 r. uchyliło ją w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie dopełnił obowiązku przeanalizowania stanu sprawy w świetle art. 151 k.p.a. Wójt przyjął bowiem, że po upływie terminu 12 miesięcy od doręczenia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie można tej decyzji uchylić. Kolegium przyznało, że decyzji uchylić nie można, można jednak stwierdzić wydanie jej z naruszeniem prawa, jeżeli organ pierwszej instancji w ponownym postępowaniu ustaliłby istnienie przesłanki do takiego stwierdzenia (art. 151 § 2 k.p.a.). Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt, decyzją z 14 kwietnia 2022 r., odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji z 19 października 2017 r. Organ pierwszej instancji przyznał, że Wnioskodawczyni zachowała miesięczny termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, jednak podnoszone przez Spółkę argumenty uznał za nie mogące stanowić okoliczności przesądzającej o powstaniu w toku postępowania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. skutkującej koniecznością stwierdzenia, na podstawie art. 151 § 2 tej ustawy, wydania decyzji z 19 października 2017 r. z naruszeniem prawa. W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Kolegium decyzją z 7 grudnia 2022 r. utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przeprowadził wywód prawny dotyczący instytucji wznowienia postępowania koncentrując się na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Kolegium podzieliło stanowisko Wójta odnośnie do zachowania przez Spółkę terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, a także co do tego, że nie ma wystarczających podstaw do uznania, aby w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a co za tym idzie brak jest podstaw do zastosowania regulacji art. 151 § 1 pkt 2 tej ustawy. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ odwoławczy podniósł, że stosownie do art. 53 ust. 1 u.p.z.p. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Natomiast inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Zaznaczono, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przepisu art. 31 § 4 k.p.a. nie stosuje się. Określając precyzyjniej, decyzje w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego doręcza się pisemnie tylko właścicielom i użytkownikom wieczystym, których nieruchomości leżą na obszarze przeznaczonym pod inwestycję. Podobnie na piśmie zawiadamia się o rozstrzygnięciach w kwestii uzgodnień tylko właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, objętych inwestycją celu publicznego. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi bowiem typowy przykład aktu związanego, czyli takiego, w którym organ bada stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa i to właśnie ta zgodność ma kluczowe i decydujące znaczenie przy wydaniu decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium wskazało, że o czynnościach procesowych podjętych w sprawie, jak i o samej decyzji objętej wnioskiem wznowieniowym kończącej postępowanie w sprawie, strony postępowania zostały poinformowane zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 49 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że podmioty, o których mowa w ww. przepisach zostały zawiadomione o decyzji organu pierwszej instancji na piśmie, a strony postępowania w drodze obwieszczenia umieszczonego 19 października 2017 r. na stronie Biuletynu Informacji Publicznej (dalej: "BIP") Urzędu Gminy Sulęczyno, na tablicy ogłoszeń tamtejszego urzędu oraz przekazane sołtysowi sołectwa Sulęczyno w celu rozpowszechnienia wśród mieszkańców w sposób zwyczajowo przyjęty. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że skoro art. 53 ust. 1 u.p.z.p. w sposób wyraźny określa zasady zawiadamiania i doręczania pism oraz decyzji stronom postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, to należy uznać za prawidłowe doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania i doręczenie decyzji inwestorowi oraz właścicielowi nieruchomości, na której zlokalizowana ma być inwestycja celu publicznego. Pozostałe strony zostały zawiadomione w drodze obwieszczenia oraz w sposób zwyczajowo przyjęty. W ocenie Kolegium Spółka, podobnie jak pozostałe strony postępowania, miała możliwość zapoznania się z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania oraz z informacją o wydaniu decyzji na stronie BIP Urzędu Gminy Sulęczyno, na tablicy ogłoszeń tego urzędu oraz od sołtysa sołectwa Sulęczyno. W tym stanie organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji zapewnił stronom czynny udział w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, wobec czego brak było podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia prawa, wobec czego brak jest podstaw do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Kolegium powtórzyło, że Wójt w sposób właściwy powiadamiał strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, a także o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Strony miały w związku z tym możliwość wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz złożenia odwołania od decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy wskazał, że dodatkową okoliczność dla odmowy uchylenia decyzji stanowi art. 53 ust. 8 u.p.z.p., zgodnie z którym nie uchyla się decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jeżeli upłynęło 12 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. Kolegium zwróciło uwagę, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została ogłoszona 19 października 2017 r. (BIP) oraz 20 października 2017 r. (na tablicy ogłoszeń urzędu gminy). Ostatniej ze stron, którym doręczono decyzję na piśmie, doręczona została w dniu 25 października 2017 r. Odnosząc się końcowo do zarzutu odwołania, że na podstawie decyzji z 8 marca 2022 r. organ pierwszej instancji był zobowiązany wydać decyzję stwierdzającą wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z naruszeniem prawa, organ odwoławczy wyjaśnił, że we wskazanej decyzji takie stwierdzenie nie padło. Kolegium wskazało jedynie, że - w związku z zarzutem odwołania o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa - Wójt powinien raz jeszcze rozpoznać sprawę w świetle art. 151 § 1 i 2 k.p.a. i wskazać, czy decyzja została wydana czy nie została wydana z naruszeniem prawa. Organ pierwszej instancji, po ponownym przeprowadzeniu postępowania, stwierdził, że nie zaszły przesłanki do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, a Kolegium podzieliło stanowisko Wójta w tym zakresie. W skardze na decyzję organu odwoławczego Spółka zarzuciła jej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia, tj.: 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia kwestii podniesionych w zarzutach sformułowanych w odwołaniu z 25 października 2021 r., lecz dokonanie wybiórczych i fragmentarycznych ocen, podczas gdy organ pierwszej instancji zobowiązany był do ponownego przeanalizowania stanu sprawy, czego nie dokonał; 2. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji polegający na nieprzeanalizowaniu, a w konsekwencji nieomówieniu w sposób wyczerpujący i szczegółowy zarzutów zawartych w odwołaniu z 25 października 2021 r. oraz kwestii, do wyjaśnienia których Wójt był zobowiązany decyzją Kolegium z 8 marca 2022 r., co budzi wątpliwości co do analizy i oceny przez organ pierwszej instancji ustawowych przesłanek uzasadniających stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa; 3. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 53 u.p.z.p. w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię treści normy prawnej poprzez dokonanie zawężającej wykładni pojęcia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., który organ bez podstawy w przepisach prawa utożsamia jedynie z interesem mogącym wynikach z przepisów u.p.z.p., nie zaś z innych przepisów, przy jednoczesnym uznaniu, że art. 53 u.p.z.p. określa zamknięty krąg podmiotów będących stroną postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdy tymczasem przepis ten reguluje jedynie to, komu obligatoryjnie należy doręczyć orzeczenia, nie stanowi natomiast lex specialis wobec art. 109 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 8 u.p.z.p. w zw. z art. 146 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że w sprawie nie zaistniała możliwość uchylenia decyzji, podczas gdy w okolicznościach sprawy oraz w świetle ww. przepisów, po ponownym przeanalizowaniu materiału dowodowego i w świetle ww. przepisów organ powinien był wydać decyzję stwierdzającą, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz zwrot na rzecz Skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzją z 8 marca 2022 r. Kolegium, na skutek odwołania Skarżącej z 25 października 2021 r., uchyliło decyzję Wójta z 4 października 2021 r. i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji przy wydawaniu pierwotnie zaskarżonej decyzji z 4 października 2021 r. nie dopełnił obowiązku zbadania możliwości zaistnienia przesłanek przewidzianych w art. 151 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 53 ust. 8 u.p.z.p., do czego został następczo zobowiązany przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Zdaniem Skarżącej Wójt nie spełnił tych wytycznych, gdyż wydana przez ten organ decyzja stanowi powielenie treści wcześniejszej decyzji z 4 października 2021 r., co do której wypowiedziało się już Kolegium przyznając rację zarzutom poczynionym przez Spółkę. Wójt nie dokonał ponownego, szczegółowego zbadania stanu sprawy, w szczególności nie przeprowadził postępowania, które udowodniłoby, czy decyzja lokalizacyjna została wydana z naruszeniem prawa. W ocenie strony skarżącej organ pierwszej instancji w treści zaskarżonej decyzji w sposób nader lakoniczny uzasadnił rzekome stwierdzenie braku przesłanek przesądzających o powstaniu konieczności stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji z 19 października 2017 r., zaś organ odwoławczy podzielił to stanowisko, mimo że jest ono w większości tożsame z uzasadnieniem wcześniej uchylonej decyzji z 4 października 2021 r. Zdaniem Spółki uzasadnienia decyzji organów obu instancji są niezgodne z decyzją Kolegium z 8 marca 2022 r., w której zobowiązano Wójta do ponownego przeanalizowania akt sprawy w świetle przepisów art. 151 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 53 ust. 8 u.p.z.p. Samo twierdzenie organu pierwszej instancji, jakoby dokonał on wnikliwej analizy sprawy, w momencie, gdy nie idą za tym odpowiednie dowody i argumentacja zawarta w uzasadnieniu orzeczenia, pozostaje niewystarczające. Zarzucono następnie, że organy dokonały błędnej wykładni przepisów poprzez uznanie, że art. 53 ust. 1 u.p.z.p. określa zamknięty krąg osób będących stroną postępowania, tymczasem przepis ten reguluje jedynie to, komu obligatoryjnie należy doręczyć orzeczenia. Podkreślono, że art. 53 ust.1 u.p.z.p. nie stanowi lex specialis w stosunku do art. 109 § 1 k.p.a., określa on jedynie obligatoryjny krąg podmiotów, którym należy doręczyć decyzję w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego na piśmie, nie stanowi on jednak katalogu zamkniętego, a zatem nie wyklucza doręczenia ich innym podmiotom. Zwrócono uwagę, że w stosunku do podmiotów, wobec których nie doręcza się decyzji na piśmie, organ powinien dokonać obwieszczenia, a także zawiadomić je w sposób zwyczajowo przyjęty. Skarżąca zaznaczyła, że nawet gdyby uznać, iż ta instytucja miała zastosowanie do niej, wskazano, że doręczenie na piśmie jest zwyczajowo przyjęte w jej miejscowości - Wójt doręczył decyzję na piśmie właścicielom nieruchomości znajdujących się naprzeciwko działki Spółki, podczas gdy inwestycja celu publicznego nie jest zlokalizowana na ich posesji. Mając to na uwadze podniesiono, że organ pierwszej instancji powinien był doręczyć Skarżącej decyzję na piśmie, co nie miało miejsca, wobec czego decyzja została wydana w naruszeniem przepisów prawa. Końcowo zwrócono uwagę, że skoro w niniejszej sprawie Wójt wznowił postępowanie uwzględniając wniosek Spółki, w którym stwierdzono wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., by następnie rzekomo przeanalizować okoliczności sprawy pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 151 § 2 k.p.a., przy uwzględnieniu również przepisów art. 146 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 8 u.p.z.p., to w tym wypadku organ pierwszej instancji powinien był wydać decyzję, o której mowa w art. 151 § 2 k.p.a., tj. stwierdzającą wydanie decyzji z 19 października 2017 r. z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Kolegium, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 7 grudnia 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Sulęczyno z 14 kwietnia 2022 r. odmawiającą uchylenia, na wniosek "T." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, ostatecznej decyzji Wójta Gminy Sulęczyno z 19 października 2017 r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym - gminnym dla inwestycji polegającej na budowie kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej i tłoczonej wraz z przepompownią ścieków na terenie działek nr [...]-[...] obręb K., gmina Sulęczyno. Należy wskazać, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji z 14 kwietnia 2022 r. zostały wydane po uprzednim uchyleniu przez WSA w Gdańsku (wyrokiem z 23 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 73/20) decyzji Kolegium z 12 listopada 2019 r., poprzedzającej ją decyzji Wójta z 31 lipca 2019 r. oraz postanowienia tego ostatniego organu z 25 lutego 2019 r. o wznowieniu postępowania. W związku z powyższym, w rozpatrywanej przez Sąd orzekający sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W piśmiennictwie (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2004, s. 388) wskazuje się, że przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji podatkowej. Może ona dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Wskazuje się również, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie podatkowym i na sądzie, może być wyłączony jedynie w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w prawem określonym trybie (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, PWN, Warszawa 2000, s. 268). Zwraca się także uwagę, że związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Zaprezentowane powyżej poglądy doktryny znajdują również odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym. Przykładowo, Sąd Najwyższy w wyroku z 25 lutego 1998 r. sygn. akt III RN 130/97 (OSNP 1999/1/2) wypowiadając się w kwestii związania sądu administracyjnego oceną prawną na gruncie art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) wyjaśnił, że oznacza to, iż: "(...) ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy" (por. również wyroki NSA: z 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II FSK 1670/12, czy z 19 lutego 2014 r. sygn. akt I FSK 511/13, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania teoretyczne konieczne jest dokonanie analizy uzasadnienia wyroku WSA w Gdańsku z 23 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 73/20. Uchylając decyzję Kolegium z 12 listopada 2019 r., poprzedzającą ją decyzję Wójta z 31 lipca 2019 r. oraz postanowienie organu pierwszej instancji z 25 lutego 2019 r. o wznowieniu postępowania Sąd wskazał, że organy nie zweryfikowały wskazanych przez Skarżącą okoliczności uzasadniających zachowanie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu, w świetle argumentacji sformułowanej na tę okoliczność w podaniu o wznowienie, istniała zasadnicza potrzeba zweryfikowania we właściwym postępowaniu wyjaśniającym, kiedy dokładnie Spółka dowiedziała się o samym fakcie wydania decyzji lokalizacyjnej, co nie jest równoznaczne z zapoznaniem się z jej treścią. WSA w Gdańsku ocenił, że w sprawie nie doszło do niebudzącej wątpliwości weryfikacji twierdzeń Wnioskodawczyni co do terminu pozyskania wiedzy na temat ostatecznej decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, co stanowi o naruszeniu przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem merytoryczne rozpoznanie sprawy administracyjnej we wznowionym postępowaniu bez rzetelnej weryfikacji przesłanki zachowania terminu do wznowienia postępowania godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, rażąco naruszając prawo. W ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji zastosował się do wskazań i zaleceń zawartych w uzasadnieniu ww. wyroku. Jak wynika z akt sprawy, pismem z 4 marca 2021 r. Wójt zwrócił się do wszystkich stron postępowania o wskazanie: 1) w jakiej dacie (ewentualnie w jakim miesiącu) nastąpiło faktyczne rozpoczęcie robót budowlanych zmierzających do realizacji inwestycji, 2) w jakiej dacie (ewentualnie w jakim miesiącu) przedstawiciel Spółki otrzymał od inwestora informację o zatwierdzeniu przez Starostę Kartuskiego (dalej: "Starosta") projektu budowlanego i wydaniu inwestorowi zaświadczenia z 16 sierpnia 2018 r. potwierdzającego brak sprzeciwu co do zgłoszenia inwestora o zamiarze realizacji inwestycji, 3) w jakiej dacie przedstawiciel Spółki uzyskał w Starostwie Powiatowym w Kartuzach po raz pierwszy informację o wydaniu na rzecz inwestora decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w jakiej dacie udostępniono mu do wglądu treść projektu budowlanego i decyzji, 4) czy Spółka mogła powziąć po raz pierwszy wiadomość o wydaniu decyzji lokalizacyjnej także od innych niż inwestor i Starosta osób fizycznych, prawnych, organów administracji publicznej lub instytucji, a jeśli tak - w jakiej dacie (miesiącu) i okolicznościach. W odpowiedzi Starosta poinformował, że w rejestrach wydanych pozwoleń na budowę bądź przyjętych zgłoszeń robót budowlanych od 2004 r. widnieją: 1) przyjęcie do wiadomości przez Starostę zgłoszenia robót budowlanych z 16 sierpnia 2018 r. spornej inwestycji, 2) odpowiedź Starosty z 27 lutego 2018 r. na pismo Spółki z 21 lutego 2018 r. o wstąpienie do sprawy w charakterze strony, umożliwienie wglądu do akt i sporządzenie kserokopii oraz fotokopii w ramach wniosku o pozwolenie na budowę spornej inwestycji, 3) udostępnienie informacji publicznej przez Starostę z 2 października 2018 r. w zakresie wykonania fotokopii zgłoszenia budowy spornej inwestycji. Natomiast P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (inwestor) poinformowała, że rozpoczęcie robót budowlanych zmierzających do realizacji inwestycji nastąpiło 18 września 2018 r., natomiast przedstawiciel Spółki otrzymał od inwestora informację o zatwierdzeniu przez Starostę projektu budowlanego i wydaniu inwestorowi zaświadczenia z 16 sierpnia 2018 r. na początku września 2018 r. Z kolei Spółka w piśmie z 28 czerwca 2021 r. poinformowała, że o fakcie wydania przez Wójta decyzji z 19 października 2017 r. dowiedziała się 1 października 2018 r. z chwilą zapoznania się przez jej pełnomocnika (w trybie dostępu do informacji publicznej) z projektem budowlanym i stanowiącą jego załącznik przedmiotową decyzją, a następnie przekazania informacji o niej w tym samym dniu Wnioskodawczyni. Organ pierwszej instancji przeprowadził zatem czynności mające na celu ustalenie daty, w której Skarżąca dowiedziała się o decyzji z 19 października 2017 r., uznając że miesięczny termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania (art. 148 § 2 k.p.a.) został zachowany. Powyższe ustalenie uprawniało Sąd do przeprowadzenia kontroli legalności wydanych w sprawie decyzji pod kątem zaistnienia w sprawie wskazywanej we wniosku z 8 października 2018 r. przesłanki wznowieniowej. Skarżąca, która twierdzi, że nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji z 19 października 2017 r., podjęła bowiem próbę wznowienia tego postępowania w oparciu o podstawę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W tym zakresie Spółka argumentowała m.in., że jej interes prawny wynika z art. 140 k.c., albowiem na skutek wykonania inwestycji korzystanie z posiadanych przez nią nieruchomości (sąsiadujących z inwestycją działek nr [...] i [...]) w sposób zgodny z ich przeznaczeniem stanie się utrudnione. Skarżąca wskazywała również na potencjalne immisje w postaci silnego, duszącego smrodu, które będą mogły dochodzić z przepompowni ścieków, co będzie uciążliwością dla gości prowadzonego przez Spółkę hotelu, a ich negatywne odczucia w sposób oczywisty przełożą się na obniżenie oceny hotelu wśród potencjalnych klientów, a co za tym idzie również jego renomy i zysków, jakie Spółka uzyskuje ze swojej nieruchomości. Oceniając powyższą argumentację w pierwszej kolejności należy wskazać, że kwestionowane w niniejszym postępowaniu decyzje podjęte zostały w nadzwyczajnym trybie postępowania, w wyniku którego legalnie dochodzi do podważenia sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznej. Wznowienie postępowania administracyjnego jest bowiem instytucją procesową, która ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1, art. 145a lub 145b k.p.a. Wymaga to przeprowadzenia takiego postępowania z zachowaniem wszystkich reguł wznowienia określonych w przepisach art. 145-153 k.p.a. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest dwuetapowe. Wszczynając postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w pierwszej fazie organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji bada, czy istnieją ustawowe przesłanki wznowienia określone enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a. Spełnienie wskazanego wymogu skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, które w drugiej fazie stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania oznacza, że organ zmierza do merytorycznego rozpoznania sprawy, która może zakończyć się wyłącznie jednym z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a. W oparciu o ten przepis organ może wydać decyzję: 1) odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), albo 2) uchylić decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia i orzec na nowo co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), albo 3) stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdy występują przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 151 § 2 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie Wójt w postanowieniu z 18 sierpnia 2021 r. jako podstawę wznowienia postępowania przyjął, zgodnie z żądaniem Wnioskodawczyni, okoliczność, że nie brała ona udziału w postępowaniu, tj. przesłankę wznowienia wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego organ pierwszej instancji (a następnie organ odwoławczy) uznał, że podstawa ta nie istnieje, co skutkowało odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Powyższe stanowisko orzekających w sprawie organów podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Odnosząc się do zasadniczej osi sporu należy wskazać, że przywołany w zapadłych w sprawie rozstrzygnięciach art. 53 ust. 1 u.p.z.p. stanowi szczególną regulację prawną związaną z doręczaniem stronom pism i aktów administracyjnych w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis ten modyfikuje i częściowo wyłącza stosowanie w tego rodzaju sprawach kodeksowych regulacji związanych z doręczaniem pism w ramach postępowania administracyjnego zawartych w Rozdziale 8 Działu I k.p.a., tj. art. 39-49b (tak: NSA w wyroku z 14 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2128/19). Zgodnie z art. 49 § 1 k.p.a. jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Takim przepisem szczególnym jest właśnie art. 53 ust. 1 u.p.z.p. W sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o wszczęciu postępowania oraz postanowieniach i decyzji kończącej to postępowanie na piśmie zawiadamia się jedynie inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, natomiast pozostałe strony - w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 24 sierpnia 2017 r., zawiadomienie z 29 września 2017 r. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, jak i sama decyzja Wójta z 19 października 2017 r. zostały doręczone na piśmie inwestorowi oraz właścicielom nieruchomości, na których inwestycja celu publicznego miała zostać zrealizowana. Natomiast właściciele działek sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, w tym Skarżąca, o wszczęciu postępowania zostali zawiadomieni w drodze obwieszczenia ogłoszonego 25 sierpnia 2017 r. w BIP Urzędu Gminy Sulęczyno, na tablicy ogłoszeń tego urzędu oraz przesłanego sołtysowi sołectwa Kistowo w celu rozpowszechnienia w sposób zwyczajowo przyjęty. Z kolei o zawiadomieniu z 29 września 2017 r. w drodze obwieszczenia w BIP ogłoszonego 29 września 2017 r., poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w dniu 2 października 2017 r., zaś o wydanej decyzji - w drodze obwieszczenia ogłoszonego w BIP 19 października 2017 r., na tablicy ogłoszeń w dniu 20 października 2017 r. oraz w sposób zwyczajowo przyjęty. W orzecznictwie wskazuje się, że art. 53 ust. 1 u.p.z.p. wprowadza zmianę w postępowaniu administracyjnym ogólnym, polegającą na odmiennym niż w k.p.a. uregulowaniu spraw związanych z zawiadamianiem stron o czynnościach procesowych. Przepis ten stosuje się tylko do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jeżeli postępowanie dotyczy takiej decyzji, to zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Wskazuje się, że rozwiązanie takie likwiduje praktyczne trudności z właściwym zawiadomieniem stron, które stanowią czynnik przedłużający procedurę. Obwieszczenia dokonuje się, zależnie od miejscowych warunków, w prasie lokalnej, w innym medium publicznym, np. w Internecie, również przez zamieszczenie go na tablicy ogłoszeń urzędu gminy czy w innym miejscu publicznym. Oprócz tego niezbędne jest skorzystanie ze sposobów zwyczajowo przyjętych w danym miejscu. Ustawa wymienia wąską kategorię podmiotów, których zawiadomienie o wszczęciu postępowania powinno nastąpić na piśmie, czyli w sposób zindywidualizowany. Są to inwestor, właściciele oraz użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego. Przepis ten wskazuje tylko uprawnionych do nieruchomości położonych na obszarach realizacji inwestycji, nie zaś w kręgu oddziaływania inwestycji (zob. wyrok NSA z 28 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 258/12, wyrok WSA w Białymstoku z 18 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 820/17). Uwzględniając powyższą regulację organy prawidłowo przyjęły, że zawiadomienie o decyzji Wójta z 19 października 2017 r. i innych czynnościach w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji Skarżącej, która nie była ani inwestorem, ani właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której została zlokalizowana inwestycja, nastąpiło poprzez udostępnienie jej tych informacji na stronie podmiotowej urzędu gminy, a ponadto poprzez umieszczenie na tablicach ogłoszeń urzędu gminy i sołectwa przez okres 14 dni. Zawiadomienia te należy uznać za odpowiadające wymogom stawianym w przepisach art. 53 ust. 1 u.p.z.p. i art. 49 § 1 k.p.a. Oceniając argumentację Skarżącej, w której wskazywała ona na konieczność wydania w sprawie decyzji na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., należy zauważyć, że art. 53 ust. 8 u.p.z.p. jest przepisem lex specialis w stosunku do art. 146 § 1 k.p.a., ale w odniesieniu do odmiennej regulacji terminu (zob. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 942/18). W przypadku bowiem decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego termin, po upływie którego nie jest możliwe uchylenie decyzji wynosi 12 miesięcy, a nie jak przewiduje to art. 146 § 1 k.p.a. 10 lub 5 lat (w zależności od okoliczności). Po upływie tego terminu możliwe jest prowadzenia postępowania wznowieniowego, nie jest jednak możliwe uchylenie decyzji dotyczącej ustalenia lokalizacja inwestycji celu publicznego. Nie oznacza to jednak, jak twierdzi autor skargi, że w tej sytuacji organ powinien był wydać decyzję na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., tj. decyzję stwierdzającą, że decyzja Wójta z 19 października 2017 r. została wydana z naruszeniem prawa. Upływ dwunastomiesięcznego terminu obligowałby organ pierwszej instancji do wydania takiej decyzji tylko wówczas, gdyby uznał on, że w sprawie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. gdyby Skarżącą pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z 19 października 2017 r. Organ uznał jednak, że przesłanka ta w niniejszej sprawie nie zaistniała, co w konsekwencji skutkowało wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. decyzji odmawiającej uchylenia decyzji z 19 października 2017 r., które to rozstrzygnięcie Sąd, z przyczyn wskazanych wcześniej, uznaje za prawidłowe. Odnosząc się końcowo do zarzutu, że na podstawie decyzji Kolegium z 8 marca 2022 r. Wójt był zobowiązany wydać decyzję stwierdzającą wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z naruszeniem prawa, należy zauważyć, że we wskazanej decyzji takie stwierdzenie nie padło. W decyzji z 8 marca 2022 r. organ odwoławczy wskazał jedynie, że - w związku z zarzutem odwołania o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa - organ pierwszej instancji powinien był raz jeszcze rozpoznać sprawę w świetle art. 151 § 1 i 2 k.p.a. i wskazać, czy decyzja została wydana (czy nie) z naruszeniem prawa. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Wójt stwierdził, że nie zaszły przesłanki do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, zaś Kolegium - a także Sąd - podzieliło stanowisko Wójta w tym zakresie. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]