II SA/Op 197/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2009 r. sprawy ze skargi G. W. na rozkaz personalny Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opinii służbowej funkcjonariusza Policji 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiotem skargi, wniesionej przez G. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jest rozkaz personalny Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji Nr [...] z dnia [...], utrzymujący w mocy opinię służbową z dnia [...], wydaną przez Naczelnika Wydziału do Walki z Korupcją Komendy Wojewódzkiej Policji w Opolu, dotyczącą G. W. Wydanie zaskarżonego aktu poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Naczelnik Wydziału do Walki z Korupcją Komendy Wojewódzkiej Policji w Opolu wydała w dniu 12 grudnia 2008 r. okresową ocenę za okres służby G. W. od 16 grudnia 2007 r. do 15 grudnia 2008 r., w której wnioskach końcowych (część E) oceniła policjanta na zajmowanym stanowisku służbowym poniżej wymagań. Po otrzymaniu w dniu 28 stycznia 2009 r. powyższej oceny, G. W. wnioskiem z dnia 3 lutego 2009 r. wystąpił do Naczelnika Wydziału do Walki z Korupcją Komendy Wojewódzkiej Policji w Opolu o sporządzenie opinii służbowej, który w dniu [...], powołując się na przepisy § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej, wydał opinię służbową za okres służby od 30 kwietnia 2004 r. do 15 grudnia 2008 r. W części C opinii, dotyczącej oceny opiniowanego, w pkt I przedstawiono ocenę przygotowania zawodowego, uznając wykształcenie oraz poświadczenie bezpieczeństwa za zgodne z wymaganiami, natomiast kwalifikacje zawodowe, staż służby, inne uprawnienia i znajomość języków obcych – powyżej wymagań. Natomiast w pkt II tej części opinii, dotyczącym oceny wywiązywania się z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności, za zgodne z wymaganiami uznano znajomość obowiązujących przepisów i procedur oraz umiejętność ich stosowania, rozwój własny i podnoszenie kwalifikacji, pracę w zespole oraz komunikację, natomiast pozostałe kryteria tj. planowanie i organizowanie pracy, zdolność analityczną, samodzielność, kreatywność, dyspozycyjność, radzenie sobie w sytuacjach kryzysowych oraz realizację zadań i czynności - poniżej wymagań. W części opisowej stwierdzono, że od ostatniego opiniowania (opinia służbowa z 30 kwietnia 2004 r.) wydane były oceny okresowe w kolejnych latach 2004-2007, w których wydano ocenę ogólną "zgodnie z wymaganiami", przy czym w latach 2004 i 2005 powyżej wymagań oceniono takie cechy jak samodzielność i dyspozycyjność, natomiast w roku 2007 poniżej wymagań oceniono planowanie i organizację pracy, samodzielność, dyspozycyjność, realizację zadań i czynności, zaś ostatnia ocena okresowa "poniżej wymagań", z roku 2008, była wynikiem narastających niekorzystnych zmian w zakresie pracy opiniowanego. Następnie sporządzająca opinię Naczelnik stwierdziła, że opiniowany posiada dość duży kapitał w zakresie wiedzy, kwalifikacji i możliwości zawodowych, których jednak nie wykorzystuje w pracy służbowej i nie przekładają się one wymiernie na wyniki jego pracy. W dalszej części opinii przedstawione zostało uzasadnienie kryteriów ocenionych poniżej wymagań. W odniesieniu do planowania i organizowania pracy stwierdzono, że funkcjonariusz nie posiada umiejętności w tym zakresie, wykonuje czynności bez planu zakończenia kolejno poszczególnych wątków, głównie w sprawie, którą przejął do prowadzenia od października 2006 r. i do końca roku 2008 nie zakończył żadnego z jej wątków, pomimo, że nie prowadził innych postępowań przygotowawczych, natomiast od sierpnia 2007 r. niektóre wątki tej sprawy zostały przejęte przez innego funkcjonariusza. Poza tym wskazano na lekceważący stosunek do obowiązków służbowych, przejawiający się w poinformowaniu przełożonego o planowanym leczeniu szpitalnym w ostatniej chwili, pomimo wcześniej posiadanej wiedzy o zakwalifikowaniu do leczenia. Odnośnie wywiązywania się z realizacji zadań i czynności wskazano liczbę wykonanych czynności procesowych w roku 2007 (55) i w roku 2008 (105), podając również, że funkcjonariusz od roku 2005 nie dokonał archiwizacji akt kontrolnych zakończonych postępowań przygotowawczych, a także do końca roku 2008 - pomimo złożonego zobowiązania - nie zakończył śledztwa i nie sporządził projektu zarzutów, jak również samowolnie opuścił stanowisko pracy na ok. 4 godziny. Ponadto negatywnie oceniono czynności przesłuchiwania świadków, podkreślając błędy procesowe, brak rytmiki procesowej, pomijanie przesłuchania niezbędnych świadków, a nadto przewlekłość postępowania oraz opieszałość i brak zaangażowania funkcjonariusza, sygnalizowane przez prokuratora nadzorującego śledztwo. Odnośnie wymagań w zakresie zdolności analitycznej i kreatywności wskazano na brak umiejętności oceny wartości informacji i ich zbierania, interpretowania, wyciągania wniosków oraz na dostrzeżoną przez prokuratora niską wartość merytoryczną analiz i szablonowy sposób ich sporządzania. Odnośnie wymagań w zakresie samodzielności podniesiono nieumiejętność działania bez zaangażowania innych osób, skutkującą koniecznością stałego nadzoru, wielokrotnych kontroli pod względem merytorycznym w zakresie wykonywania obowiązków służbowych. Co do radzenia sobie w sytuacjach kryzysowych wskazano na brak zdecydowania i konsekwencji w działaniu zmierzającym do zakończenia postępowania, jak również brak umiejętności dostosowania działań funkcjonariusza do zmieniających się szybko warunków, w szczególności niewykonywanie określonych dokumentów w sytuacjach nagłych. W zakresie dyspozycyjności zarzucono dezorganizujący wykonywaną pracę fakt częstego przebywania na zwolnieniach lekarskich (w roku 2008 – 102 dni, a w roku 2007 – 43 dni oraz korzystania z opieki nad dziećmi i babcią – 25 dni) i brak wcześniejszego informowania przełożonego o absencji oraz fakcie wezwania świadków przypadającym na termin nieobecności funkcjonariusza. Końcowo wskazano, że w okresie objętym opinią z opiniowanym przeprowadzono szereg rozmów mających na celu zmotywowanie do lepszej pracy, jednak zarówno te działania, jak i próby zdyscyplinowania poprzez nieprzyznawanie nagród, nie przyniosły spodziewanych efektów. We wniesionym od powyższej opinii, obszernym odwołaniu, G. W., odnosząc się do poszczególnych kryteriów ocenionych "poniżej wymagań", zarzucił, że w momencie przejęcia śledztwa akta sprawy były obszerne i nieuporządkowane, brak było wyodrębnionych wątków oraz planu czynności i kierunków śledztwa oraz wytycznych prokuratora. Akta te obejmowały również dokumentację dotyczącą wątków już zakończonych, były przy tym niekompletne, stąd materiały są nadal sukcesywnie przekazywane przez Prokuraturę Okręgową w Opolu. Wskazując na brak zgodności co do rejestracji procesowych osób, którym postawiono zarzuty oraz na błędy w aktach oskarżenia wyłączonych z prowadzonego śledztwa, G. W. wywiódł też, że powodowało to konieczność dokonania analizy tysięcy dokumentów oraz czynności zmierzających do uzupełnienia dokumentacji. Poza tym, ze względu na okres objęty śledztwem (lata 1997-2003), uzyskanie dokumentów jest niemożliwe z powodu ich wybrakowania przez odpowiedzialne podmioty zgodnie z przepisami archiwalnymi. Ponadto podniósł, że powyższa sprawa nie była jedyną, jaką prowadził, gdyż po jej przejęciu zakończone zostały przez niego jeszcze trzy inne sprawy. Odnośnie zarzutu wcześniejszego niepoinformowania przełożonej o wyjeździe na leczenie szpitalne wskazał, że z uwagi na chorobę babci, której był opiekunem, do ostatniej chwili nie był przekonany o możliwości wyjazdu na leczenie. Nadto stwierdził, że w opiniowanym okresie akta prowadzonego postępowania były kontrolowane jedynie jeden raz i kontrola ta dotyczyła wyłącznie akt jednego wątku sprawy, przy prowadzonych przez niego sześciu wątkach. Zakwestionował też podaną liczbę czynności dochodzeniowo-śledczych, stwierdzając, że nie uwzględniono czynności wykonanych w sprawach prowadzonych przez innych funkcjonariuszy oraz w sprawie prowadzonej przez KWP w Radomiu, a także innych czynności operacyjnych i czynności wykonywanych w ramach pomocy prawnych. Stwierdził poza tym, że nieprawdziwa jest liczba akt kontrolnych wykazanych jako niezarchiwizowane, podając, że pozostałe akta kontrolne, obejmujące kilkadziesiąt tomów, są przygotowane do archiwizacji, w tym zszycia, czego dokonuje w czasie, gdy nie dochodzą do realizacji zaplanowane czynności. W kwestii niewywiązania się ze zobowiązania zakończenia śledztwa wyjaśnił, że część czynności, w tym zakończenie śledztwa i przedstawienie zarzutów, zastrzeżona jest dla prokuratora, natomiast czynności w wątkach, których dotyczyło zobowiązanie zostały zakończone, jednak nadzorujący postępowanie prokurator nakazał wstrzymanie się z przesłaniem akt, co zostało odnotowane na karcie kontaktów prowadzącego postępowanie. Co do zarzutów odnośnie braku zdolności analitycznej, kreatywności G. W. podniósł, że materiały, które zostały przez niego zgromadzone w śledztwie, w tym dowody rzeczowe, uzyskiwane były z wielu różnych źródeł, wymagały również analizy akt archiwalnych spraw operacyjnych i procesowych. Odnośnie zarzutu "poniżej wymagań w zakresie samodzielności" odwołujący wyjaśnił, że przydzielenie do prowadzonego przez niego śledztwa dodatkowego pracownika było spowodowane obszernością śledztwa, przy czym wszystkie czynności w prowadzonych postępowaniach, w tym czynności techniczne związane z opisywaniem i numerowaniem akt wykonywał osobiście; pełnił również wielokrotnie obowiązki dowódcy grupy w ramach "śledztwa radomskiego" i ta okoliczność – w jego przekonaniu – zaprzecza brakowi samodzielności. Odnośnie nieradzenia sobie w sytuacjach kryzysowych podniósł, że telefonicznie był wzywany przez prokuratora do przedłożenia akt i termin ten był następnie przesuwany z prośbą o uzupełnienie czynności w wątkach prowadzonych bezpośrednio przez prokuratora, w związku z czym sytuacje te nie miały znamion kryzysowych, natomiast taki charakter miała sytuacja związana z zatrzymaniem dokonanym na polecenie Prokuratury Rejonowej w Radomiu i wykonane w trakcie tego zatrzymania czynności nie wzbudziły niczyich zastrzeżeń. W zakresie braku dyspozycyjności wyjaśnił, że w związku ze stwierdzoną chorobą nadciśnienia przyjmował leki uniemożliwiające prowadzenie samochodu, co nie należy do jego obowiązków służbowych. Poza tym podniósł, że korzystanie przez niego ze zwolnień lekarskich było związane z dwukrotnym leczeniem szpitalnym, w tym zabiegiem chirurgicznym i okresem rekonwalescencji. Poza tym, po okresie zwolnienia związanego z pobytem w szpitalu, został przez przełożoną skierowany na badania lekarskie i do momentu uzyskania zaświadczenia o zdolności do służby zabroniono mu wykonywania jakichkolwiek czynności, a następnie skierowano na komisję lekarską i również w tym czasie, ze względu na konieczność wykonania badań zleconych przez tę komisję, nie wykonywał żadnych czynności. Odnośnie opieki nad chorymi dziećmi (bliźnięta w wieku pięciu lat) wskazał, że w razie ich zachorowania, którego nie potrafi przewidzieć, korzysta ze zwolnień na przemian z konkubiną, będącą również funkcjonariuszem Policji. Stwierdził, że nie nadużywa zwolnień, a w szczególności nie korzystał z nich w związku z opieką nad babcią, gdyż przeznaczał na ten cel urlop wypoczynkowy. Odnośnie dyspozycyjności wyjaśnił, że bierze udział we wszystkich realizacjach, w których jego udział został przewidziany, pełni dyżury zdarzeniowe, dyżury w ramach telefonu zaufania, a jako jeden z pierwszych w Wydziale stawił się do służby w związku z ogłoszonym alarmem, a nadto brał udział w patrolach. Naczelnik Wydziału do Walki z Korupcją Komendy Wojewódzkiej Policji w Opolu uznał odwołanie za nieuzasadnione i przekazał je wraz z obszernym stanowiskiem w sprawie oraz dokumentacją Opolskiemu Komendantowi Wojewódzkiemu Policji, który w dniu 19 marca 2009 r. zarządził powołanie komisji do zbadania zaskarżonej opinii służbowej. W dniu 7 kwietnia 2009 r. komisja, po dokonaniu analizy przedłożonej w sprawie dokumentacji, sporządziła sprawozdanie z wnioskiem o utrzymanie w mocy zaskarżonej opinii. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...], Opolski Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżoną opinię. Jako podstawę prawną wydanego aktu wskazał art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 3 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów i § 11 ust. 5 pkt 1 i ust. 6 w zw. z § 10 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia MSWiA z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy, podając następnie ustalenia komisji i wskazując, że ustaliła ona, iż na podstawie przedłożonych dowodów wydający opinię służbową zachował obiektywizm przy wydawaniu ocen dla poszczególnych obszarów, zwracając uwagę również na pozytywne cechy opiniowanego. Poza tym przez bezpośredniego przełożonego wykorzystywane były możliwości motywowania i opiniowany był zapoznawany ze wszystkimi wcześniejszymi materiałami, w których oceniano jego pracę, nie kwestionował tych ustaleń, a uczynił to tylko w notatce z 26 stycznia 2009 r. Dalej stwierdził, iż Komisja słusznie zauważyła, że postępowania przygotowawcze w sprawach korupcyjnych są wielotomowe, wielowątkowe, o większym stopniu skomplikowania, jednak są prowadzone w wyspecjalizowanej komórce organizacyjnej, która nie prowadzi tak licznych postępowań jak inne komórki. Poza tym organ przywołał stwierdzenie komisji, że wysokie kwalifikacje zawodowe i długi staż pracy opiniowanego nie mają przełożenia na sposób realizacji czynności służbowych i – jak słusznie stwierdziła wydająca opinię – opiniowany nie wykorzystuje posiadanego kapitału wiedzy oraz kwalifikacji w pracy służbowej i nie przekładają się one na wyniki jego pracy. Końcowo organ podał, że w ocenie komisji, obszerne tłumaczenia opiniowanego zawarte w odwołaniu są polemiką z rzetelnymi ustaleniami wydającej opinię i w oparciu o ustalenia komisji postanowił, jak w sentencji. We wniesionej skardze G. W., nawiązując do argumentów podniesionych w odwołaniu, zarzucił, że opinią objęty został okres obejmujący lata 2004-2008, natomiast komisja, dokonując swych ustaleń, wzięła pod uwagę dokumenty przekazane przez osobę sporządzającą opinię, które nie obejmowały tego okresu, ani nie sprawdziła okoliczności wskazywanych w odwołaniu. Podniósł, że nie był również proszony o ustosunkowanie się do tej dokumentacji. W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Komendant Policji w Opolu wniósł o jej oddalenie ewentualnie o odrzucenie, jako niepodlegającej rozpatrzeniu przez sąd administracyjny. W uzasadnieniu, powołując się na orzecznictwo (postanowienia NSA z 16 lutego 1994 r., sygn. akt II SAB 8/94 i z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OZ 93/08 oraz Trybunału Konstytucyjnego z 3 listopada 2006 r., sygn. akt Tw 5/05, OTK-B 2006 r., nr 6, poz. 153), wskazał, że dotychczas opinia służbowa nie była uważana za decyzję administracyjną, natomiast ostatnio, na podstawie stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażono pogląd, że funkcjonariusze Policji mogą w obecnym stanie prawnym kwestionować przed sądem ostateczne rozstrzygnięcia zapadłe w formie opinii służbowych. Organ podniósł przy tym, że opiniowanie służbowe mieści się w zakresie spraw wynikających z podległości służbowej między przełożonymi a podwładnymi, co na zasadzie art. 5 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi oznacza brak właściwości sądów administracyjnych w tego typu sprawach. Jednocześnie organ wywiódł, że Trybunał nie przesądził jednoznacznie, czy policjant może zaskarżyć do sądu administracyjnego opinię służbową, czy też kwestionować jej treść skarżąc inną decyzję administracyjną np. o zwolnieniu albo orzeczenie dyscyplinarne. Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi organ podał, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości ustosunkowania się opiniowanego w toku postępowania do notatek służbowych, natomiast liczba zastrzeżeń kierowanych do skarżącego, ujętych w notatkach służbowych, rozmowach dyscyplinujących oraz kartach kontrolnych była wystarczająca do wydania opinii przez przełożoną, zaś znajdujące się w aktach dokumenty, dotyczące czynności z okresu objętego opinią, jednak sporządzone po okresie opiniowania, nie miały decydującego wpływu na rozstrzygnięcie odwołania. Ponadto stwierdził, że komisja zapoznała się z argumentami zawartymi w odwołaniu, skonfrontowała ze stanowiskiem przełożonej i ustosunkowała się do nich w sprawozdaniu z dnia 7 kwietnia 2009 r., przy czym postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z wymogami rozporządzenia w sprawie opiniowania (...). Dodatkowo podniósł, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów opiniowanie służbowe mieści się w kategorii spraw osobowych, do których nie stosuje się przepisów postępowania administracyjnego, gdyż § 18 tego rozporządzenia dopuszcza stosowanie przepisów K.p.a. tylko do postępowań dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Już na wstępie niezbędnym jest zaznaczenie, iż przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest opinia służbowa funkcjonariusza Policji i w związku z tym wskazanie, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1). Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, w tym kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (§ 2 pkt 1). Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z uwagi na problematykę sprawy, będącej przedmiotem niniejszego postępowania oraz treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym rozkazie, dodatkowo wskazać należy, iż zakres właściwości przedmiotowej sądów administracyjnych dodatkowo precyzuje przepis art. 5 P.p.s.a., zawierający taksatywne wyliczenie kategorii spraw, w których właściwość ta jest wyłączona. Wśród wymienionych w omawianym przepisie wyłączeń znajdują się sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (pkt 2). Zdaniem składu orzekającego, w rozpoznawanej sprawie opisane wyżej wyłączenie właściwości Sądu nie zachodzi. Wobec stanowiska organu, zawartego w odpowiedzi na skargę, a w szczególności wniosku o jej odrzucenie, w pierwszej kolejności należało rozważyć dopuszczalność skargi i w związku z tym wskazać, iż materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 98, poz. 890 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o Policji policjant podlega okresowemu opiniowaniu służbowemu. Na zasadzie § 8 ust. 2 ostatnio powołanego rozporządzenia, wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 35 ust. 2 ustawy o Policji, co najmniej raz w każdym roku służby bezpośredni przełożony sporządza okresową ocenę, przy czym opiniowany może w terminie 7 dni od dnia zapoznania się z tą oceną złożyć wniosek o wydanie opinii okresowej (§ 5 pkt 7), a następnie może wnieść odwołanie od opinii, za pośrednictwem wydającego opinię, w terminie 14 dni od zapoznania się z opinią (§ 10 ust. 1). W myśl § 11 rozporządzenia, wydający opinię może uwzględnić odwołanie w całości i wydać nową opinię, a jeśli uzna odwołanie za nieuzasadnione, przesyła je w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania przełożonemu właściwemu do rozpatrzenia odwołania wraz z opinią i własnym stanowiskiem w sprawie, a także całością materiałów będących podstawą wydania opinii (ust. 1). Przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania, w terminie 7 dni od dnia wpływu odwołania, może powołać komisję do zbadania zaskarżonej opinii (ust. 2). Komisja ta sporządza sprawozdanie z wnioskiem o: uwzględnienie odwołania, utrzymanie w mocy zaskarżonej opinii. Wniosek o uwzględnienie odwołania powinien zawierać propozycję sposobu jego załatwienia (ust. 4). Na zasadzie § 11 ust. 5 rozporządzenia przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania, po zapoznaniu się ze sprawozdaniem komisji: utrzymuje w mocy zaskarżoną opinię albo uchyla zaskarżoną opinię w całości lub w części i poleca wydanie nowej opinii, wskazując, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy jej wydawaniu. Przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania jest obowiązany podjąć decyzję, o której mowa w ust. 5, w terminie 30 dni od dnia otrzymania odwołania (ust. 6). Jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, na tle przepisów dotyczących opiniowania funkcjonariuszy Policji, jak również analogicznych uregulowań dotyczących funkcjonariuszy innych służb mundurowych, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany był pogląd, że okresowa opinia służbowa nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego i z tego względu sprawy z zakresu opiniowania nie podlegają kognicji sądu administracyjnego (por. np. postanowienie NSA z 16 lutego 1994 r., sygn. akt II SAB 8/94, opubl. ONSA 1995, nr 1, poz. 39, wyrok NSA z 10 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 1434/02 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jednak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z 4 października 2005 r., sygn. akt Tw 5/2005 (OTK-B 2006, nr 6, poz. 252), na gruncie § 11 rozporządzenia wskazał na dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej dla kwestionowania treści opinii służbowej funkcjonariuszy Policji, wywodząc, że ani art. 35 ust. 1 ustawy o Policji ani przepisy rozporządzenia nie wykluczają możliwości jej zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Natomiast w powoływanym w odpowiedzi na skargę postanowieniu z 3 listopada 2006 r. (OTK-B 2006, nr 6, poz. 253), wydanym na skutek zażalenia wniesionego w sprawie Tw 5/05, Trybunał wyraźnie wskazał, że z treści § 11 ust. 6 rozporządzenia wynika, iż przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania od opinii służbowej wydaje w tym zakresie ostateczną decyzję i że może ona zostać zaskarżona oraz podlegać kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pogląd ten został zaaprobowany w najnowszych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OZ 93/08; wyroki: WSA w Lublinie z 27 września 2007r., sygn. akt III SA/Lu 289/07, z 20 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 584/07 i z 11 grudnia 2008 r., sygn. akt III S.A./Lu 253/08 oraz sygn. akt III Lu 254/08; WSA w Poznaniu z 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 24/09 oraz WSA we Wrocławiu z 22 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 597/07 i z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SAB/Wr 9/09 – opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W orzeczeniach tych, analogicznie jak w powołanym postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego, przyjmując dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć dotyczących opinii służbowych funkcjonariuszy służb mundurowych, wskazuje się na treść uregulowania zawartego w § 11 ust. 6 rozporządzenia, w którym mowa jest wprost o obowiązku wydania decyzji, co należy interpretować zgodnie z językowymi dyrektywami interpretacyjnymi i w konsekwencji przyjmować znaczenie pojęcia "decyzja" obowiązującego w języku prawniczym i w procedurze administracyjnej, gdyż brak jest dostatecznie przekonujących powodów by przyjąć, iż nie jest to decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Podkreśla się również, że sprawy opiniowania funkcjonariuszy nie należą bezwzględnie do spraw wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, określonych w art. 5 pkt 2 P.p.s.a., gdyż wynikająca ze stosunku służbowego podległość, o jakiej mowa w tym przepisie, sprowadza się do obowiązku funkcjonariusza poddania się czynności opiniowania przez przełożonego służbowego. Odrębną natomiast sprawą, niewynikającą ze stosunku podległości służbowej, jest konieczność akceptacji wadliwych – w ocenie opiniowanego – stwierdzeń zawartych w opinii, zwłaszcza, że opinia służbowa – jako jednostronny akt przełożonego – w sposób istotny wpływa w przyszłości zarówno na sferę osobistą jak i majątkową funkcjonariusza, gdyż może przesądzać o jego dalszej karierze zawodowej, nabyciu określonych świadczeń, a nawet dalszym trwaniu stosunku służbowego. Wskazuje się, że ta właśnie okoliczność legła u podstaw nadania przez ustawodawcę decyzyjnego charakteru postępowaniu opiniodawczemu, umożliwiając sądową kontrolę jego prawidłowości. Z tego też względu funkcjonariusz w ramach podległości służbowej nie musi akceptować ustaleń opinii, ale ma możliwość kwestionowania nieprawidłowości proceduralnych i materialnych związanych z jej wydaniem. Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Zauważyć ponadto należy, że ze względu na zawartą w art. 104 k.p.a. zasadę załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji, wyłączenie decyzyjnej formy załatwiania takich spraw musi być wyraźne; nie można go domniemywać (por. wyrok NSA z 23 stycznia 1998 r., II SA 1329/97, opubl. ONSA 1998, nr 4, poz. 137), a takiego wyłączenia nie przewidują przepisy stanowiące podstawę wydania opinii służbowej. Dodatkowym argumentem, przemawiającym za prawidłowością powyższego stanowiska, jest fakt posłużenia się w § 10 i § 11 rozporządzenia terminem "odwołanie" dla określenia środka służącego do kwestionowania opinii bezpośredniego przełożonego. Pojęcie to w procedurze administracyjnej jest jednoznacznie regulowane i interpretowane na gruncie przepisów dotyczących środków odwoławczych. Zakładając racjonalność prawodawcy, trzeba przyjąć, że nieprzypadkowo w jednym akcie prawnym użył on dwóch podstawowych dla procedury administracyjnej pojęć: "decyzja" i "odwołanie". Świadczy to o tym, że świadomie przyjął, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, iż konsekwencją władczego rozstrzygnięcia w zakresie opiniowania, któremu nadany został charakter prawny decyzji, jest możliwość wniesienia odwołania. Przyjęcie, że opinia służbowa jest decyzją administracyjną, implikuje z kolei stwierdzenie, że musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane w art. 107 K.p.a. Zaznaczyć przy tym należy, że skoro z istoty opinii wynika, że organy, właściwe do jej wydania i do rozpatrzenia odwołania, wyrażają swoją ocenę odnośnie spełniania przez opiniowanego stawianych wymagań, według kryteriów określonych w rozporządzeniu, to decyzja administracyjna w tym przedmiocie jest aktem prawnym uznaniowym. Swobodne uznanie organu nie może wszak nosić cech dowolności; decyzja taka (jak każda inna decyzja administracyjna) powinna być wynikiem wszechstronnej oceny konkretnego przypadku, dokonanej na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego. Uznanie administracyjne wyraża się w możliwości negatywnego dla strony rozstrzygnięcia, nawet w sytuacji istnienia ważnego interesu tej strony. Sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona. Sąd administracyjny nie jest bowiem właściwy do kontroli samego uznania, jednakże w ramach swej kognicji jest uprawniony i zobowiązany do badania, czy prawidłowo przeprowadzono postępowanie administracyjne, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy w świetle przepisów procedury administracyjnej. W tym zakresie należy mieć na uwadze przepis art. 107 § 3 K.p.a., wedle którego uzasadnienie decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W tym miejscu wskazać przyjdzie, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy nie jest wyłącznie kontrolerem decyzji organu pierwszej instancji, ale rozpatruje ponownie sprawę w jej całokształcie. Jest zatem zobligowany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji z uwzględnieniem dyspozycji wynikającej z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Oznacza to, że organ odwoławczy ma również obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999, sygn. akt IV S.A. 274/97 – opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 48234). Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić dodatkowo należy, że fakt, iż z przepisów ustawy o Policji oraz rozporządzenia nie wynika obowiązek uzasadniania opinii służbowych, nie oznacza, że obowiązek taki nie istnieje. W przypadku opinii służbowych, stanowiących uznaniową decyzję administracyjną, obowiązek uzasadnienia opinii należy wywieść przy zastosowaniu wykładni systemowej z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP stanowiących, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, a władza publiczna działa na podstawie i w granicach prawa oraz zasadą demokratycznego państwa prawnego. Z tego względu działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Organ powinien uzasadnić swe rozstrzygnięcie, zawrzeć w nim motywy, z racji których podjęto decyzję danej treści, w przeciwnym razie niemożliwa jest kontrola jej zgodności z prawem w zakresie zarówno podstaw prawnych, jak i faktycznych, które – jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie – powinny być znane, a nie domniemywane (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 30 sierpnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wr 197/06 – opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W ocenie Sądu, wymogi powyższe nie zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. Na tle uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można odeprzeć zarzutu skarżącego, iż organ nie ustosunkował się do argumentów sformułowanych w odwołaniu. Przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia wymienia enumeratywnie w punktach 1-11 kryteria, jakie winny zostać wzięte pod uwagę przy opiniowaniu. Skarżący w odwołaniu odniósł się szczegółowo do wszystkich kryteriów, które zostały w opinii ocenione "poniżej wymagań". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie sposób jednak doszukać się jakichkolwiek treści, które nawiązywałyby do poszczególnych zarzutów i argumentów zawartych w odwołaniu. Obszerne odwołanie przez organ odwoławczy skwitowane zostało w istocie lakonicznym stwierdzeniem, że stanowi ono polemikę z rzetelnymi ustaleniami wydającej opinię oraz że komisja sprawdziła czy ustalenia wydającej opinię nie były dowolne, a nadto, że akta spraw korupcyjnych są wielotomowe. Taka konstatacja nie spełnia, w ocenie Sądu, nawet najbardziej podstawowych wymagań dla uzasadnienia decyzji administracyjnej i nosi znamiona arbitralności. Podkreślić należy, że w świetle § 11 ust. 4 i 5 rozporządzenia organ odwoławczy dysponuje możliwością powołania zespołu mającego za zadanie zbadanie sprawy i przedstawienie sprawozdania wraz z wnioskiem o utrzymanie w mocy zaskarżonej opinii albo o uwzględnienie odwołania z przedstawieniem propozycji sposobu jego załatwienia. W oparciu o ustalenia komisji organ podejmuje wprawdzie decyzję zawierającą jedno z powyższych rozstrzygnięć, jednak nie można przyjąć, że komisja zastępuje bądź wyręcza organ w orzekaniu. Przepis § 11 ust. 5 wyraźnie wszak stanowi, że decyzja wydawana jest przez organ po zapoznaniu się ze sprawozdaniem komisji. Oznacza to, że organ podejmuje rozstrzygnięcie samodzielnie i nie jest związany wnioskami komisji. Ma zatem prawo ocenić jej ustalenia zawarte w sprawozdaniu i może podjąć inne rozstrzygnięcie niż sugerowane przez komisję, a w przypadku, gdy ustalenia są komisji organ uzna za niepełne albo gdy budzą one wątpliwości organu - może żądać ich uzupełnienia. Na gruncie dotychczas powiedzianego nie ulega wątpliwości, że przesłanki, na jakich organ oparł swe rozstrzygnięcie winny znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji, by odwołujący mógł poznać motywy, jakimi kierował się przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania. Oczywistym jest zatem, że treść uzasadnienia winna korespondować z zarzutami odwołania i wskazywać, z jakich powodów argumenty te nie zostały uwzględnione, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Dodać jeszcze należy, że z istoty odwołania wynika w sposób niezaprzeczalny, iż zwykle treść odwołania stanowi polemikę z ustaleniami zawartymi w kwestionowanym akcie. Nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, polegające na braku podania motywów rozstrzygnięcia, powoduje, że zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli Sądu, gdyż uniemożliwia składowi orzekającemu dokonanie oceny jej legalności, jak również stoi na przeszkodzie poznania przez stronę argumentów, które przemawiały za przyjętym stanowiskiem organu. Opisana wyżej wadliwość stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit c P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do dokonania przez organ oceny okoliczności sprawy we wskazanych aspektach, po uzupełnieniu materiału dowodowego, a następnie wydania decyzji i prawidłowym jej uzasadnieniu faktycznym, pozwalającym w wypadku wniesienia przez stronę skargi do sądu administracyjnego, na pełną kontrolę legalności opinii.