II OSK 547/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 579/09 w sprawie ze skarg K.K., A.C., B.P., E.S., M.C., J.M., E.J. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 października 2010 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Rz 579/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w punkcie pierwszym oddalił skargę J.M. oraz w punkcie drugim stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], [...], [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów a nadto zasądził od SKO w Tarnobrzegu na rzecz K.K. 440 zł kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu uchyliło decyzję Starosty L. z dnia [...] września 2005 r. zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi G. o łącznym obszarze 1856,1037 ha poszerzonego o część gruntów wsi: B., C. ., C., D., G., G., G., L., N., W. i Z.. W dniu [...] marca 2008 r. Starosta L. ponownie wydał decyzje w przedmiocie scalenia wymienionych wyżej gruntów. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 1, 2, 8, 11, 13, 14, 20, 22, 27 i 34 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.), w pkt I utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w stosunku do gruntów 20 imiennie wskazanych osób, zaś w pkt II uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia w części dotyczącej 13 enumeratywnie wskazanych działek gruntowych należących do różnych odwołujących się. Skargi na powyższą decyzję wnieśli: E.S., H.L., J.M., Z.M., J.S., D.K., U.K., B.K., K.K., J.C., E.J., H.B., A.B., A.C., B.P., M.C., K.C., K.K. Prawomocnie odrzucone zostały skargi H.L., Z.M., J.S., D.K., U.K., B.K., .K.K., J.C., H.B. i A.B. Skarżąca E.S. podniosła, że w toku postępowania zastosowana została zła stawka dopłat pieniężnych. Ponadto zakwestionowała skład osobowy komisji oraz faktyczne działania, jakie podjęto wobec niej w toku prac scaleniowych. Skarżąca J.M. zarzuciła radzie uczestników scalania stronniczość oraz zachęcanie pracowników starostwa do podejmowania działań mających za cel utrwalanie skutków nieostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt scalenia. Skarżące A.C. i B.P. podważyły prawidłowość przyznania prawa do drogi A.K., gdyż użytkowanie przedmiotowej drogi ma być dla skarżących uciążliwe. Skarżąca E.J. zarzuciła, iż w miejsce dwóch działek przedscaleniowych przydzielono jej trzy działki o gorszej strukturze i położeniu, zakwestionowała też zasadność podjęcia działań faktycznych polegających na utrwaleniu drogi poscaleniowej na jej działce, które wykonane zostały bez jej wiedzy. Skarżący K.K. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 1 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów poprzez pogorszenie struktury gruntów posiadanych przez skarżącego przed scaleniem, art. 3 ust. 2 cytowanej ustawy przez błędne przyjęcie, iż wnioski o scalenie złożyła większość właścicieli gospodarstw rolnych, art. 14 ust. 1 cytowanej ustawy poprzez przydzielenie skarżącemu w wyniku scalenia gorszych gruntów, niż posiadał przed scaleniem, art. 23 ust. 2 i art. 25 ust. 4 cytowanej ustawy poprzez brak zapewnienia skarżącemu udziału w pracach komisji scaleniowej, gdy nie godził się z projektem scalenia, a także naruszenie art. 6, 7, 9, 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na dowolnej ocenie materiału dowodowego, braku udzielenia skarżącemu stosownej informacji w toku postępowania, braku wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ załatwiając sprawę, bezkrytyczne oparcie się przez organ odwoławczy na decyzji organu I instancji. Oddalając skargę J.M. Sąd I instancji wskazał, iż nie ma ona interesu prawnego do wniesienia skargi w rozpatrywanej sprawie, gdyż nie była uczestnikiem postępowania scaleniowego. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji uznał, że organ II instancji rozpoznał w postępowaniu odwoławczym sprawę administracyjną w części, w porównaniu do zakresu tej sprawy rozstrzygniętej przez organ I instancji. Takie działanie jest zdaniem Sądu nieprawidłowe a zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, będąc dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto Sąd wskazał, że z treści art. 138 § 2 k.p.a. wynika jednoznacznie, iż wydanie decyzji kasacyjnej, połączonej ze zwrotem sprawy do ponownego rozpatrzenia, jest możliwe tylko, gdy uchylenie decyzji organu I instancji następuje "w całości", nie zaś, jak uczyniło to Kolegium, w części. Organ odwoławczy przyjął konstrukcję swego rozstrzygnięcia, jaka nie jest dopuszczalna na gruncie art. 138 k.p.a. Ponadto Sąd podkreślił, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z przyczyn, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, czynią przedwczesnym zasadność rozważania zarzutów podniesionych w skargach. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Kolegium rażąco narusza prawo. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E.J. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw uzasadniających jej uwzględnienie. Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że będący jedną z podstaw prawnych decyzji organu odwoławczego przepis art. 138 § 2 k.p.a. pozwala wyłącznie na uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej w całości i przekazanie w takim zakresie sprawy do ponownego rozpoznania. Wobec tego uchylenie – na podstawie tego przepisu – części zaskarżonej decyzji nastąpiło, zdaniem Sądu, z rażącym naruszeniem prawa skutkującym, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Powyższe stanowisko zostało zakwestionowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w której powołano się na uzasadnienia wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1672/06 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 września 2009 r. (II SA/Rz 641/08) oraz z dnia 16 grudnia 2008 r. (II SA/Rz 115/08) rzekomo dopuszczające możliwość częściowego uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się do tej kwestii należy stwierdzić, iż możliwość uchylenia części tylko decyzji na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania jest co najmniej dyskusyjna. Wymieniony przepis stanowczo stwierdza bowiem o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości, co jest konsekwencją konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Dlatego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego najczęściej wyrażane było stanowisko, że niedopuszczalne jest oparcie decyzji organu odwoławczego w części na przepisach art. 138 § 1 i w części na przepisie art. 138 § 2 k.p.a. i w konsekwencji częściowe przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji (por. wyroki NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 102/08, publ. LEX nr 467114 i z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II GSK 904/09, publ. LEX nr 746322). Również w dwóch z podanych w skardze kasacyjnej wyroków dopuszczono wydanie decyzji odwoławczej w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. a nie łącznie z § 2 tegoż artykułu. Wyjątkowo tylko sądy administracyjne dopuszczały możliwość łączenia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. z częściowymi rozstrzygnięciami znajdującymi oparcie w podstawach prawnych w art. 138 § 1 k.p.a., czego przykładem jest wskazany w skardze kasacyjnej wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 115/08. Rozstrzygnięcie przedstawionej wyżej kwestii nie jest jednak niezbędne dla oceny zasadności skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie. O ile bowiem możliwe byłoby przyjęcie, że ze względu na podzielność przedmiotu postępowania i autonomiczność poszczególnych części rozstrzygnięć organów możliwe byłoby uchylenie do ponownego rozpoznania przez organ I instancji tylko części decyzji tego organu, to sytuacja taka nie może dotyczyć decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów. Istotą postępowania scaleniowego jest stworzenie nowego stanu prawnego w stosunku do wszystkich gruntów objętych postępowaniem scaleniowym, czyli położonych na obszarze scalenia. Obszar ten jest wyznaczony, stosownie do przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.), przez określenie jego granic i powierzchni. Należy zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie przez Z. Czarnika (w artykule "Przedmiot postępowania scaleniowego", Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010, nr 3(30), s. 42 i nast.), że postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowo określające obszar scalenia wyznacza procesowe granice sprawy scaleniowej. Obszar ten nie może być modyfikowany w toku tego postępowania ani przez organy, ani przez sądy. Za niedopuszczalne w szczególności należy uznać rozstrzyganie przez organy tylko o części przedmiotu określonego jako obszar scalenia a nie o jego całości. Do takiego podziału przedmiotu postępowania scaleniowego dochodzi, gdy organ odwoławczy na skutek wniesienia odwołań przez niektórych tylko uczestników scalenia uchyla decyzję organu I instancji w części, a w pozostałej części utrzymuje ją w mocy. W następstwie tego doszłoby do powstania skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Gdyby bowiem doszło do uzyskania waloru ostateczności przez część decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, to najczęściej nie można byłoby wykonać decyzji uchylonej. Decyzja scaleniowa jest jedną, integralną decyzją obejmującą obszar scalenia a nie sumę jednostkowych decyzji skierowanych do poszczególnych działek. Gdyby więc przyjąć, że decyzja ta uprawomocniła się w części, to niemożliwe byłoby również zakwestionowanie faktu przydzielenia tą częścią decyzji działek należących poprzednio do uczestników postępowania scaleniowego, których odwołania zostały uwzględnione. Należy więc uznać, że zaskarżona do Sądu I instancji decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. i w sprawie zaistniały podstawy do jej eliminacji. W tej sytuacji skarga kasacyjna jako nieuzasadniona podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.