II SAB/Łd 60/09

Dnia 22 września 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi D. R. na bezczynność Rady Gminy L. w przedmiocie zamieszczenia informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej postanawia odrzucić skargę. Wnioskiem z dnia 1.października 2007. D. R., powołując się na treść art. 1- 4 ustawy z dnia 6.września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwrócił się do Wójta Gminy L. oraz Rady Gminy L. o udostępnienie informacji publicznej w postaci : 1. umieszczenia na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej terminów odbywanych sesji Rady Gminy z odpowiednio wczesnym – co najmniej sześciodniowym, wyprzedzeniem; 2. umieszczenia oświadczeń majątkowych inspektor A. B.; 3. umieszczenie w widocznym miejscu w Urzędzie Gminy L. dni i godzin przyjmowania petentów przez Wójta Gminy L., Przewodniczącego Rady Gminy L. oraz dyżurów radnych. Pismem z dnia 3.października 2007r. D. R. uzupełnił powyższy wniosek, żądając umieszczenia, z wyprzedzeniem, na stronie internetowej BIP informacji o terminach posiedzeń Komisji Rady Gminy w tym Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. W odpowiedzi Wójt Gminy L., pismem z dnia 26 października 2007r., poinformował wnioskodawcę, iż: - wniosek zawarty w punkcie pierwszym, wskazanego na wstępie pisma, jest bezprzedmiotowy z uwagi na treść art. 7 i art. 11 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ udostępnienie informacji publicznej następuje również w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych i taki sposób udostępniania informacji publicznej jest stosowany przy ogłaszaniu terminów sesji. Informacja jest wywieszana na tablicy ogłoszeń przed Urzędem Gminy L. oraz na tablicach sołeckich w sołectwach Gminy L., - wniosek zawarty w punkcie drugim jest bezprzedmiotowy, bowiem wskazany pracownik Urzędu Gminy nie posiada upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Wójta Gminy L., zatem nie dotyczy go dyspozycja zawarta w art. 24 h ustawy z dnia 8.marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), odnosząca się do obowiązku złożenia oświadczenia o stanie majątkowym, - odnośnie punktu trzeciego wniosku, zarówno wójt jak i pozostali urzędnicy przyjmują interesantów od poniedziałku do piątku w godzinach pracy Urzędu Gminy, tj. między 7:30 a 15:30, natomiast informacja dotycząca dyżurów Przewodniczącego i Wiceprzewodniczących Rady Gminy L. oraz radnych została umieszczona na stronie BIP oraz na tablicy informacyjnej przed Urzędem Gminy L.. Ponadto wyjaśniono, że Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych nie jest komisją Rady Gminy L., zaś wniosek dotyczący komisji stałych Rady Gminy L. został przekazany właściwemu organowi, czyli Radzie Gminy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D. R., wskazując na art. 4 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 26.stycznia 1984r. Prawo prasowe (Dz. U. nr 5, poz. 24 ze zm.), art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., wniósł o nakazanie Wójtowi Gminy L. oraz Radzie Gminy L. udostępnienia na stronie internetowej BIP informacji o terminach sesji Rady Gminy oraz posiedzeń Komisji Rady Gminy. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że brak takich informacji na stronie BIP uniemożliwia mu branie udziału w sesjach Rady Gminy oraz posiedzeniach Komisji Rady Gminy L.. Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 15.lipca 2009r., na podstawie art. 57 § 3 p.p.s.a. rozdzielono skargi na bezczynność Wójta Gminy L. (II SAB 59/09) i Rady Gminy L. (II SAB/Łd 60/09). W odpowiedzi na skargę Rada Gminy L. wniosła o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność, ewentualnie o oddalenie skargi jako niezasadnej. Zdaniem organu, przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie daje podstawy do wniesienia przedmiotowej skargi, bowiem odnosi się do innych aktów i czynności takich jak wydawanie dowodów osobistych, praw jazdy. Uzasadniając żądanie oddalenia skargi, Rada Gminy L. podniosła natomiast, iż organy gminy udzieliły D. R. odpowiedzi na jego wniosek, zatem nie może być mowy o ich bezczynności. Ponadto wskazała, iż podczas sesji Rady Gminy w dniach 28.stycznia 2008r. i 26.maja 2008r. zarówno Wójt Gminy L. jak i Przewodniczący Rady Gminy L. poinformowali skarżącego, że informacja o terminach posiedzeń Komisji Rady Gminy będzie udostępniana na tablicy informacyjnej, znajdującej się przed Urzędem Gminy, podobnie jak informacja o terminach sesji, tak jak było to praktykowane dotychczas. Organ podniósł ponadto, że skarżącym jest osoba fizyczna, a nie "Gazeta L.", wobec tego D. R. nie może powoływać się na przepisy prawa prasowego. Na rozprawie w dniu 22.września 2009r. skarżący podniósł, iż Rada Gminy pozostaje w bezczynności, ponieważ nie odniosła się w żaden sposób do złożonego przezeń wniosku o zamieszczenie żądanych informacji w Biuletynie Informacji Publicznej. Wskazał też na ogólnikowość protokołów sesji, na których kwestie te były rozpatrywane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, albowiem jej wniesienie jest niedopuszczalne. Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 tegoż przepisu. Tym samym stwierdzić należy, iż dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących indywidualnych uprawnień lub obowiązków strony postępowania wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Jednocześnie trzeba jednak wskazać, iż dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest skarga na bezczynność w przedmiocie zamieszczenia informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej. Kwestie dostępu do informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6.września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec zgłoszonego przez stronę żądania udzielenia takiej informacji. Zgodnie z przepisem art. 1 przywołanej powyżej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie, w tej ustawie określonych. Zasady wspomniane i tryb udzielania dostępu do informacji publicznej mają zaś znaczenie rozstrzygające dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność rozpoznawanej w niniejszej sprawie. Informację publiczną stanowi bowiem każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władze realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Prawo do informacji publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1. uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, 2. wglądu do dokumentów urzędowych, 3. dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Zakres informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, tryb jej udostępniania, zasady sądowej kontroli nad decyzjami o odmowie udostępnienia oraz sankcje karne w przypadku odmowy udostępnienia informacji regulują przepisy rozdziału 2 omawianej ustawy. Przepis art. 7 ust. 1 tejże ustawy stanowi podstawę prawną realizacji prawa do informacji publicznej sformułowanego w przywołanym powyżej art.3 ustawy i porządkuje środki umożliwiające dotarcie do informacji publicznej poprzez określenie sposobów jej udostępniania. Z punktu widzenia okoliczności, przywołanych w niniejszej sprawie wskazać należy dwa sposoby udostępniania informacji publicznej. Z przepisu art. 7 ust. 1, w związku z art. 8 omawianej ustawy wynika, iż podstawowym sposobem udostępniania informacji publicznej jest jej ogłaszanie w publikatorze teleinformatycznym – Biuletynie Informacji Publicznej, udostępnianym za pośrednictwem ujednoliconego systemu stron sieci teleinformatycznej. Drugą, komplementarną formą dostępu do informacji publicznej jest jej udostępnienie na wniosek strony (art. 7 ust. 2, w związku z art. 10 omawianej ustawy). Najszerszą z form udostępniania informacji publicznej, stanowiącą jednocześnie najprostszy sposób uzyskania informacji publicznej jest ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej. Zakres realizacji tego sposobu dostępu do informacji publicznych wynika z treści art. 8 i 9 omawianej ustawy, a także z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17.maja 2002r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz. U. nr 67, poz. 619). Udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej ma charakter generalny i nie wymaga wniosku żadnego podmiotu (vide: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 55). Następuje ono ex lege, w wyniku realizacji obowiązku nałożonego na organy administracji publicznej, określonego w treści art. 8 ust. 3 omawianej ustawy i obejmuje całodobowy i nieprzerwany dostęp do informacji publicznych. Rodzi się zatem zasadnicze pytanie o to, czy nałożony na organ, mocą powyższego przepisu, obowiązek prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej skorelowany jest z uprawnieniem innych podmiotów prawnych do żądania udostępnienia informacji publicznej w tym właśnie trybie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi wniesionej przez D. R. nie jest bowiem generalna bezczynność organu w udostępnianiu określonej informacji publicznej lecz bezczynność w ujawnieniu tejże informacji w Biuletynie Informacji Publicznej. Rozważenia wymaga zatem przede wszystkim to, czy przedmiot skargi, a więc w istocie prawidłowość prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej może być uznane za czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określoną w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie Sądu, za czynność z zakresu administracji publicznej, która dotyczyłaby uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu normy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie można uznać samego sposobu utworzenia i prawidłowości prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej. Nie istnieje bowiem norma prawa powszechnie obowiązującego, która przyznawałaby stronie niniejszego postępowania uprawnienie do tego aby domagać się od organu, tak samego utworzenia, jak i określonego sposobu prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej. Skoro zatem nie istnieje przepis prawa, który uprawniałby skarżącego do żądania zamieszczenia bądź też usunięcia z Biuletynu Informacji Publicznej określonej informacji publicznej, to dalsze rozważania należy przenieść na grunt ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która w przywołanym już powyżej przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stanowi, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powołany przepis stanowi o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniach administracyjnych, jednakże podejmowanych, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnych, w sprawach indywidualnych, a więc skierowanych do określonych adresatów. Nie ulega przy tym wątpliwości, że za czynność, na którą może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, uznać można wyłącznie czynność skierowaną do oznaczonego podmiotu, dotyczącą ściśle określonego uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, a samo to uprawnienie lub obowiązek jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Tylko w takich kategoriach spraw dopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność organu (art. 3 ust. 2 pkt 8 p.p.s.a.) Konkludując należało zatem uznać, iż skoro skarga na prawidłowość prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej znajduje się poza kognicją sądów administracyjnych, bowiem nie dotyczy czynności związanych z prawami i obowiązkami indywidualnych podmiotów, to tym samym nie jest dopuszczalne wniesienie skargi na bezczynność organu polegającą na takim sposobie prowadzenia Biuletynu, który jest przez stronę postępowania uznawany za nieprawidłowy. (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.grudnia 2005r., sygn.akt I OSK 1210/05, niepubl. w zbiorze urzędowym, teza dostępna we "Wspólnocie" nr 36 z 2007r., poz. 31, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16.października 2008r., sygn.akt II SAB/Łd 40/08 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16.grudnia 2008r., sygn.akt II SAB/Kr 86/08, oba niepublikowane w zbiorze urzędowym, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Niewątpliwie Rada Gminy L. jako podmiot sprawujący władzę publiczną (art. 4 ust.1, w związku z art. 8 ust.3 ustawy o dostępie do informacji publicznej) zobowiązany jest do stosowania powoływanej ustawy i udostępniania informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej w takim zakresie, jaki wynika z przepisów prawa. Ocena prawidłowości tych działań pozostaje jednak poza kognicją sądu administracyjnego. Bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy pozostaje też fakt powoływania się przez skarżącego na pełnioną przezeń funkcję redaktora naczelnego "Gazety L.". Okoliczność ta pozostaje bez wpływu na ocenę kwestii dopuszczalności skargi w niniejszej sprawie, zaś przywołany w skardze przepis art. 4 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 26.stycznia 1984r. Prawo prasowe (Dz.U. nr 5, poz. 24 ze zm.) dotyczy obowiązku udzielenia prasie informacji przez przedsiębiorców oraz podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku na temat ich działalności. Powyższe rozważania nie czynią jednak skarżącego pozbawionym dostępu do informacji publicznej, a organ wyłączonym spod sądowej kontroli. Skoro bowiem skarżący nie znalazł w Biuletynie poszukiwanych informacji, to winien skorzystać z przysługującego mu uprawnienia przewidzianego w przepisie art. 10 ust. 1 omawianej ustawy i złożyć wniosek o jej udostępnienie w tym właśnie trybie. Powyższy przepis stanowi bowiem, iż informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek. Ewentualna bezczynność organu w udzieleniu informacji w tym właśnie trybie mogłaby być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego, bowiem w tym zakresie istnieje wyraźna norma prawa statuująca po stronie skarżącego uprawnienie do domagania się dostępu do informacji publicznej, a jej korelatem jest obowiązek organu do udostępnienia wnioskowanej informacji bądź do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. W świetle przedstawionych okoliczności, na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. należało orzec jak w postanowieniu uznając, iż skarga jest niedopuszczalna. M.O.