II SA/Bd 511/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 września 2009r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Bydgoszcz na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 22 kwietnia 2009 r. nr WSPN.II.77243-15/09 w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Bydgoskiego z dnia 7 stycznia 2009r. Nr B.N.II.7222-118B/06 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wnioskiem z dnia [...] października 2005 r. M. M. wystąpiła do Prezydenta B. o uregulowanie stanu prawnego i wypłatę odszkodowania za część nieruchomości położonej w B. przy ul. G., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], karta mapy 74, nr rej. gruntów [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. znak: [...] wyłączył Prezydenta B. z prowadzenia sprawy i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę B. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. znak: [...] Starosta B. na podstawie art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 ust. 1-3a, art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), w zw. z art. 73 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.), oraz art. 104 Kpa ustalił odszkodowanie w wysokości 10. 609, 00 zł. Od tej decyzji odwołanie wniósł Prezydent B., kwestionując wysokość odszkodowania ustalonego w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego. Podniósł, iż automatyczne przejście przez rzeczoznawcę do metod wyceny określonych w § 36 ust. 2 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., narusza art. 130 oraz 134 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także § 36 ust. 1 tego rozporządzenia. Ponadto wskazał, iż istnieją transakcje rynkowe dotyczące gruntów przeznaczonych pod cele drogowe, na podstawie których można dokonać wyceny zgodnie z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. [...] na podstawie art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 130, art. 134 i art. 154 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., art. 73 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Wojewody odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie. Organ I instancji w sposób rzetelny i wnikliwy zgromadził dowody w sprawie i rozpatrzył zebrany materiał dowodowy, i stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Starosta B. przeprowadził rozprawę administracyjną i strony miały możliwość zapoznania się z opinią. Przyjęty przez Starostę jako dowód operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2008 r., zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględnia cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę wystarczająco uzasadniony. Sporządzona opinia zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanych nieruchomości. W ocenie organu zastosowano właściwą metodę i podejście przy wycenie nieruchomości. Wskazano, że w celu zebrania pełnego materiału domowego Wojewoda zwrócił się do rzeczoznawcy o złożenie dodatkowych wyjaśnień. Wynika z nich, iż operat został sporządzony bardzo rzetelnie, przy dokonaniu dogłębnej analizy transakcji rynkowych dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Rezultatami tak dokonanej oceny był wniosek, iż cechy zakupionych przez Gminę działek przeznaczonych pod drogi publiczne nie spełniły warunków podobieństwa – porównywalności z cechami działki wycenianej w zakresie lokalizacji, stanu prawnego sposobu użytkowania oraz wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. Rzeczoznawca wyraźnie zaznaczył, iż nieruchomości zakupione przez Gminę pod drogi nie zostały wykorzystane do wyceny podejściem porównawczym z uwagi na sporadyczność tego typu transakcji, ograniczoną reprezentatywność na rynku i nie spełnienie zasadniczych warunków porównywalności z działką wycenianą. W złożonych wyjaśnieniach rzeczoznawca wskazał, iż analiza rynku nieruchomości zajętych pod drogi w B. wskazuje na możliwość znalezienia jedynie pojedynczych nieruchomości podobnych, nie jest możliwe natomiast utworzenie zbioru takich nieruchomości, na podstawie którego można by zastosować podejście porównawcze do sporządzenia wyceny. Rzeczoznawca podkreśliła, iż nie przeszła "automatycznie" do sposobu wyceny z § 36 ust. 2 rozporządzenia, ale poprzedziła to wnikliwą analizą rynku nieruchomości. Odnosząc się do argumentów Prezydenta B. związanych z wykazaniem istnienia transakcji wolnorynkowych, których przedmiotem są nieruchomości drogowe, podzielono słuszność wyjaśnień rzeczoznawcy. Wartość rynkowa nieruchomości zgodnie z art. 151 ust. 1 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi jej przewidywana cena, możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych uzyskanych przy spełnieniu następujących warunków: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. W przedmiotowej sprawie transakcje pod drogi nie spełniają kryteriów definicji wartości rynkowej. Strony transakcji były od siebie zależne, transakcja kupna – sprzedaży odbywa się nie całkowicie dobrowolnie, gdyż w razie odmowy sprzedaży następuje proces wywłaszczenia, nieruchomości sprzedawane nie były eksponowane na rynku nieruchomości, a ceny na tym rynku nie ukształtowały się w trybie negocjacji, a zostały ustalone przez wycenę rzeczoznawcy. Transakcje przedstawione przez Prezydenta B. są ograniczone tylko do dwóch podmiotów, co wynika z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia określenie wartości nieruchomości należy poprzedzić analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwania cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji, a § 3 ust. 5 mówi, iż źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. Wobec powyższego transakcje, które mogą być brane pod uwagę w procesie estymacji wartości winny spełniać założenia definicji wartości rynkowej zapisanej w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zakupione przez Gminę B. nieruchomości pod drogi nie stanowiły zbioru nieruchomości porównawczych w podejściu porównawczym z uwagi na ich wyjątkowość, ograniczoną reprezentatywność rynku oraz nie spełnienie zasadniczych warunków porównywalności z działką wycenianą. Ustosunkowując się do aktów notarialnych załączonych do odwołania podzielono pogląd rzeczoznawcy majątkowego zamieszczony na s. 4 pisma z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wg wojewody rzeczoznawca nie przeszedł "automatycznie" do metod wyceny z ust. 2 § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. bez próby skorzystania z metody określonej w ust. 1 § 36. Na powyższą decyzję Prezydent B. wniósł skargę, kwestionując prawidłowość ustalenia kwoty odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego, który zdaniem skarżącego został sporządzony wadliwie. Wskazał, iż organ II instancji niedostatecznie wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy, a tym samym naruszył art. 7,8, 77 i art. 80 kpa. Wskazał, iż przedłożył dokumenty potwierdzające występowanie na rynku transakcji nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, a Wojewoda niedostatecznie jasno uzasadnił jako zasadne odstąpienie przez rzeczoznawcę do stosowania § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów. Skarżący podkreślił, że jego zamiarem nie było dokonanie wyboru nieruchomości podobnych lecz wykazanie, że rynek nieruchomości drogowych istniał i nadal istnieje, a także udowodnienie, że rynek ten jest kształtowany nie tylko przez zarządzającego drogami, jako nabywcy tych nieruchomości, ale również przez osoby fizyczne. Uznając, że ceny transakcji dotyczących dróg zajętych pod drogi publiczne nie spełniają warunków definicji wartości rynkowej, organ odwoławczy błędnie przyjął, że umowy te są zawierane pod groźbą wywłaszczenia, gdyż zawarcie umowy poprzedzone jest każdorazowo negocjacjami, a cenę wyjściową do przeprowadzenia stanowi wartość rynkowa określona przez rzeczoznawcę. Za niezgodne z prawem należy również uznać, bezkrytyczne przyjęcie przez organ stanowiska rzeczoznawcy o sporadyczności zawartych transakcji. Podjęcie dodatkowych czynności wyjaśniających pozwoliłoby organowi na ustalenie, że w 2007 r. Miasto B. zawarło 28 umów dotyczących nieruchomości zajętych pod istniejące drogi publiczne, w 2008 r. – 27 umów, a w 2009 r. zawarto już ich 17. Wbrew twierdzeniom Wojewody Miasto B. nie jest jedynym możliwym nabywcą tych nieruchomości, gdyż nabywcami nieruchomości zajętych pod drogi są również osoby fizyczne. Nie do przyjęcia jest również stanowisko Wojewody, że kupowane przez Miasto B. nieruchomości nie mogą być uwzględnione w procesie wyceny ze względu na ich wyjątkowość, ograniczoną reprezentatywność rynku oraz niespełnienie zasadniczych warunków porównywalności. Brak więc podstaw do uznania, że określona wartość nieruchomości jest wartością rynkową, czyli zgodnie z art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami, najbardziej prawdopodobną jej ceną możliwą do uzyskania na rynku przy uwzględnieniu jej rodzaju położenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia oraz aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami. Zaniechanie zebrania w sprawie pełnego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji zarówno w I, jak i II instancji, stanowi istotne naruszenie przepisów prawa materialnego oraz art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 kpa i winno skutkować uchyleniem obu decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwołując się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi stwierdzając, że w całej rozciągłości podtrzymuje swoje rozstrzygnięcie i uzasadnienie wydanej decyzji. Wg organu czym innym jest istnienie pojedynczych transakcji dotyczących takich nieruchomości, a czym innym rynek takich nieruchomości, co przedstawił rzeczoznawca w piśmie z dnia [...] kwietnia 2009 r. wskazując, iż "fakt, że występują transakcje kupna sprzedaży gruntów przeznaczonych i zajętych pod drogi publiczne nie oznacza, że mogły stanowić bazę porównawczą dla nieruchomości wycenianej i że mogą być wykorzystywane do wyceny." Istotą podejścia porównawczego jest określenie zbioru nieruchomości podobnych. Jednakże obecnie na rynku "można znaleźć pojedynczą nieruchomość podobną, jednak nie można było utworzyć zbioru (...)." Wobec czego z uwagi na sporadyczność tego typu transakcji i ograniczą reprezentatywność rynku nie można było dokonać wyceny w oparciu o inne podobne nieruchomości drogowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Odnosząc to do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zadaniem Sądu było zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: Kpa) oraz przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z Dz. U. z 2004, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm. dalej w skrócie ustawa o gospodarce nieruchomościami) i przepisami wydanego w oparciu o delegację zawartą w art. 159 tej ustawy rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm. – dalej w skrócie: rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości). Jest oczywiste - niemniej należy to w niniejszej sprawie wyraźnie podkreślić, że pozbawiona znaczenia prawnego jest w niniejszej sprawie Opinia Zespołu Ekspertów Zawodowych Polskiej Federacji Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych na temat "Określenie wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne w świetle obowiązujących regulacji prawnych oraz potrzeby zamian w tym zakresie" z dnia [...] listopada 2007 r. (dalej w skrócie: Opinia). Nie jest to bowiem ani akt prawa powszechnie obowiązującego, ani też dokument o którym stanowi przepis art. 157 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dla porządku należy jedynie wspomnieć, że w Opinii przekraczając swoje uprawnienia w sposób kategoryczny wyrażono pogląd w odniesieniu do § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, że "w obowiązującym stanie prawnym przepis ten nie ma zastosowania. Określanie wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne jest wykonywane wyłącznie dla celu ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (grunty). Mają w tej sytuacji zastosowanie przepisy art. 134 ust. 1 – 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś przepisem wykonawczym do tego artykułu jest wyłącznie przepis ust.2 pkt 1 i 2 § 36 ww. rozporządzenia RM." Dokonując wskazanej przywołanym przepisem ww. ustawy z 25 lipca 2002 r. kontroli należało mieć na względzie, że działania organów administracji publicznej podporządkowanie winny być przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 Kpa. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem w każdej czynności procesowej, w tym i orzekania. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego jakim jest rozstrzygnięcie sprawy, pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Natomiast niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje określona w art. 7 Kpa zasada prawdy obiektywnej. Wynikający z tej zasady nakaz dla organów administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą da rzeczywisty obraz sprawy i pozwoli na trafnie zastosowanie odpowiedniego przepisu prawa. Tak więc zasada ta nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia tych dowodów z urzędu. Z tą zasadą ściśle związane są regulacje zawarte w art. 77 Kpa. Według tego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 Kpa). Organ nie może więc pominąć przy ocenie żadnego dowodu. Dotyczy to także dowodów, które zgłaszane są w odwołaniu. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzeniu koniecznych czynności procesowych – winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 kpa. Należy też w tym miejscu zwrócić uwagę na inne zasady ogólne zawarte w art. 6 -16 Kpa. Nie przytaczając wszystkich z nich należy nie mniej jednak wskazać, że prowadząc postępowanie administracyjne organy winne mieć również na uwadze obowiązek wynikający z art. 9 Kpa należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Nie mniej istotna jest obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności (art. 15 Kpa), która wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i stanowi o istocie postępowania odwoławczego. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie zaś z art. 140 Kpa w postępowaniu odwoławczym, sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji w tym przepisy Kpa dotyczące przeprowadzania rozprawy administracyjnej. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest też związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Nie mniej, podkreślić należy, że organ drugiej instancji obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w całokształcie, a to nakłada na niego obowiązek zbadania i odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Z powyższego wynika więc, że zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, o organ odwoławczy ma nie mniejsze w tym względzie obowiązki. Przede wszystkim zobligowany jest dążyć z urzędu, tak jak organ pierwszej instancji, do wykrycia prawdy obiektywnej, czyli do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy (art. 7 Kpa). Powinien też ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem pierwszej instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany przez ten organ. W sytuacji, gdy stwierdzi braki w postępowaniu lub pewne niejasności, może i powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnia dowodów i materiałów w sprawie, o ile oczywiście nie zostaną przekroczone granice zakreślone art. 136 Kpa. Zgodnie z treścią przepisów art. 134 § 1 i art. 133 § 1 zd. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.- dalej w skrócie p.p.s.a) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z akt sprawy wnika, zaś że postępowanie toczące się w niniejszej sprawie dotyczyło ustalenia odszkodowania należnego za przejście na własność Gminy B. z dniem [...] stycznia 1999 r. – z mocy prawa- nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha (księga wieczysta - kw nr [...]) zajętej pod drogę publiczną. Materialnoprawną podstawę przejęcia własności tych nieruchomości stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm. – zwanej dalej: u.p.w.r.a.p.) Zgodnie z tym przepisem przejście własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem. Z ust. 4 i 5 ww. art. 73 wynika, że odszkodowanie to będzie ustalane i wpłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości – to jest według działu III, rozdział 5 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami z tym, że podstawę do wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia ustawy, co nastąpiło w dniu [...] października 1998 r. bez uwzględnienia wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Warunkiem ustalenia i wpłacenia odszkodowania jest złożenie wniosku przez właściciela nieruchomości (byłego właściciela) w terminie od dnia [...] stycznia 2002 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. Z akt sprawy wnika, że nie budzi wątpliwości, iż zgodnie z przywołanym art. 73 ust. 1 u.p.w.r.a.p. w dniu [...] stycznia 1999 r. Gmina B. stała się z mocy prawa właścicielem przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, a wniosek o odszkodowanie pochodzi od osoby legitymowanej do żądania wypłaty odszkodowania. Według art. 73 ust. 4 przywołanej ustawy odszkodowanie wypłaca się bowiem i ustala na wniosek właściciela nieruchomości złożony w zakreślonym terminie, którego – co również wynika z akt - w niniejszej sprawie dochowano. W świetle przepisu art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy stanowi podstawowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania na okoliczność tego jaką wartość miała nieruchomość, której prawa własności dany podmiot został pozbawiony, która to wartość jest podstawą dla ustalenia odszkodowania. Nie ulega jednak wątpliwości, że operat szacunkowy powinien podlegać ocenie, jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 80 Kpa nakazuje organom administracji ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zasada swobodnej oceny dowodów w tym przepisie nakazuje organom oprzeć ocenę dowodów na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Organ winien przy tym ocenić całokształt zebranego w sprawie materiału, co w odniesieniu do niniejszej sprawy oznacza konieczności wskazania jaką metodę szacowania wartości nieruchomości i dlaczego uznano za właściwą. Do określenia wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 u.p.w.u.r.a.p. stosuje się odpowiednio przepis § 36 ust. 1 lub § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, co wynika z regulacji zawartej w przepisie § 36 ust. 5 ww. rozporządzenia. Analiza przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości wskazuje, że przepis § 36 tegoż rozporządzenia zawiera regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego lub przeznaczonego pod drogi publiczne. Wyodrębnić w nim można dwie zasadnicze zasady szacowania takich nieruchomości. Przede wszystkim przy określaniu wartości takich gruntów stosuje się obowiązkowo podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1). Regulacja ta znajduje zastosowanie w każdym przypadku, gdy istnieją i są znane ceny transakcyjne za nieruchomości, które już są zajęte pod drogi publiczne lub przeznaczone pod budowę tych dróg. Dopiero w przypadku braku cen o których mowa w ust. 1 wartość gruntu ustala się w dwojaki sposób, w zależności od tego czy dotyczy ona działek wydzielonych czy też pod drogi publiczne. W tym ostatnim przypadku wartość określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni z tym, że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, iż ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 % (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Wskazane zasady szacowania nieruchomości nie mogą być stosowane w sposób dowolnie zamienny, ponieważ z brzmienia przywołanych przepisów jednoznacznie wynika kolejność działań rzeczoznawcy majątkowego. W pierwszej kolejności do celów porównawczych winien on przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (ust. 1 § 36), a dopiero w przypadku jednoznacznego ustalenia, że na obszarze analizowanym brak jest transakcji porównywalnych dotyczących nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogę publiczną, możliwe jest przejście do wyceny metodą określoną w ust. 2 pkt. 2 omawianego przepisu. Zdaniem Sądu sformułowanie przez prawodawcę przepisu § 36 w takim brzmieniu i z taką systematyką, wskazuje jednoznacznie, iż jego intencją było uregulowanie stanu pożądanego jakim jest przyrównanie wartości nieruchomości tego samego rodzaju. Oczywiście, że niewykluczona jest możliwość szacowania nieruchomości zajętych pod drogę publiczną zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia - tak jak uczyniono to w niniejszej sprawie - jednak w pierwszej kolejności należy podjąć próbę wyczerpania metody wyceny określonej w § 1 i dopiero w przypadku jej nieskuteczności, skorzystać z możliwości jaką daję ust. 2 tego przepisu. Należy jednak zauważyć i stanowczo podkreślić, że przy ocenie prawidłowości zastosowania regulacji zawartej w § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości istotne znaczenie ma określenie obszaru analizowanego rynku. Wartość rynkową nieruchomości stanowi – w myśl art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami - najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, z uwzględnieniem cen transakcyjnych. Proces wyceny nieruchomości wymaga zaś uprzedniej analizy rynku nieruchomości. Należy w szczególności dokonać wszechstronnej analizy opartej na wszelkich dostępnych danych cen występujących na tym rynku. Zasady określenia rynku analizowanego zawarte są w § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy. Nie możne tego jednak czynić w sposób dowolny, ponieważ powinien uwzględnić w szczególności, przedmiot zakres, cel i sposób wyceny oraz dostępność danych (§ 26 ust. 3 rozporządzenia). Przy konstrukcji zastosowanej w § 36 tego aktu obszar rynku zakreślonego do analizy przez rzeczoznawcę, może więc mieć decydujące znaczenie przy ustaleniu czy spełnione zostały kryteria dla zastosowania ust. 2 ww. normy, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie i co kwestionuje skarżący. Niewątpliwie zgodnie z przepisami przywołanego rozporządzenia w pierwszej kolejności analizie poddaje się obrót nieruchomościami na rynku lokalnym. Jednak w przypadku, gdy wyceniana nieruchomość, ze względu na jej szczególne cechy i rodzaj nie jest przedmiotem obrotu na rynku lokalnym, można przyjmować - zgodnie z § 26 ust. 1 tego rozporządzenia- ceny za nieruchomości podobne uzyskiwane na rynku regionalnym lub krajowym. Rzecz jednak w tym, że ani przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami ani przepisy w sprawie wyceny nieruchomości nie definiują pojęcia rynku lokalnego i regionalnego. W orzecznictwie utrwalił się już pogląd, że przy zdefiniowaniu tych pojęć pomocne mogą być regulacje zawarte w aktach ustrojowych samorządowych (ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa). Z przywołanych unormowań można wyprowadzić wniosek, że słowo "lokalny" odczytywać należy jako obszar gminy i powiatu, a regionalny – jako obszar województwa (vide m.in. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych we Wrocławiu z 7 kwietnia 2009 r. II SA/Wr 537/08 w Warszawie z dnia 29 października 2008 r. – I SA/Wa 1204/08). Nieruchomości zajęte pod drogę publiczną należy – chociażby z uwagi na treść art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) – kwalifikować jako nieruchomości szczególnego rodzaju i dlatego rzeczoznawca przy określaniu rynku lokalnego winien kierować się zasadami zawartymi w § 26 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Na marginesie należy tylko zauważyć, że w rozporządzeniu w sprawie wycenie nieruchomości szeroko zakreślono zasięg poszukiwania cen transakcyjnych zwłaszcza in fine ust. 2 § 26 tego rozporządzenia. W takiej sytuacji odstąpienie od zasady szacowania nieruchomości określonej w § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia powinno być przez rzeczoznawcę uzasadnione i podane ocenie orzekających w sprawie organów – również w kontekście unormowania wynikającego z § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że rzeczoznawca majątkowy w niniejszej sprawie analizę rynku – w ocenie Sądu zupełnie bezpodstawnie – ograniczył tylko do nieruchomości położonych na terenie Gminy B., zaniechawszy wbrew § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości sięgnięciu poza rynek lokalny. Podkreślając brak nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, tj. nieruchomości gruntowych niezabudowanych zajętych pod drogi publiczne, wykluczył możliwość zastosowania zasad wyceny zgodnej z § 36 ust. 1. Określił więc wartość szacowanej nieruchomości na podstawie § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którym wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %. Tymczasem zdaniem Sądu przed ustaleniem wartości nieruchomości w oparciu o § 36 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia rzeczoznawca zobowiązany był wykazać brak możliwości określenia tej wartości na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia z uwzględnieniem przepisu § 26 rozporządzenia, czyli analizy rynku regionalnego, krajowego, a nawet zagranicznego. Brak analizy poszczególnych rynków, zgodnie z § 26 rozporządzenia, rodzi uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wykonanej wyceny i w konsekwencji ustalonej kwoty odszkodowania. Tej kwestii również nie rozważał, organ lecz w pełni zaakceptował zaproponowany przez biegłego sposób wyceny, nie badając wpływu pominięcia możliwości badania szerszego rynku, niż lokalny, na ustaloną wartość nieruchomości wycenianej i tym samym na rozstrzygnięcie, wbrew obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich aspektów sprawy. Reasumując stwierdzić należy, że organy naruszając przywołane wcześniej regulacje procesowe nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący i usuwający wszelkie wątpliwości i okoliczności faktyczne istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie ustalenia wysokość odszkodowania. I dlatego uznając, że w zaskarżonej decyzji naruszono wskazane powyżej przepisy prawa co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję. Ponieważ te same uchybienia popełnił organ pierwszej instancji należało także uchylić poprzedzającą zaskarżoną decyzję Starostę B. z [...] stycznia 2009 r. [...] (pkt 1 sentencji wyroku). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni wszystkie uwagi, które po myśli art. 153 p.p.s.a. mają charakter wiążący, wynikające z niniejszego wyroku i podejmie właściwe kroki procesowe dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, zachowując przy tym reguły postępowania administracyjnego wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w przepisów art. 149-157 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami przy zachowaniu wymogów ww. rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., a stanowiska swoje uzasadni zgodnie z treścią art. 107 Kpa nie ograniczając się – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – to przytoczenia treści przepisów i powtórzenia argumentacji rzeczoznawcy majątkowego. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku oparto w art. 152 p.p.s.a.