II SA/Bd 484/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2009r. sprawy ze skargi firmy A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] marca 2009 r. nr SKO-[...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu zatwierdzającego projekt stałej organizacji ruchu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., w rozpatrzeniu wniosku K. P. M. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą we W., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wydanego w dniu [...] przez Marszałka Województwa [...] zatwierdzenia znak: [...] projektu stałej organizacji ruchu w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] relacji B. –R. – S. na ul. S. w B. w obrębie zjazdu do supermarketu K. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zatwierdzenie wydane przez Marszałka Województwa [...], zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywaniu nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r., Nr 177, poz. 1729) jest jedną z czynności organizacyjno - technicznych, podejmowanych przez organ zarządzający ruchem w zakresie zarządzania ruchem. Tym samym uznano, iż zatwierdzenie to nie jest decyzją administracyjną, której nieważność można stwierdzić w postępowaniu wszczętym na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. P. M. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą we W. ponownie wystąpiła o stwierdzenie nieważności zatwierdzenia znak: [...] projektu stałej organizacji ruchu w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] relacji B. – R. – S. na ulicy S. w B. w obrębie zjazdu do supermarketu K., które określono jako decyzję administracyjną. W uzasadnieniu wniosku wskazano jako podstawę stwierdzenia nieważności rażące naruszenie zasady państwa prawa oraz zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa. Zwrócono także uwagę, że organ zatwierdzający projekt stałej organizacji ruchu, bez podstawy prawnej, przedłożył interes społeczny nad interesem indywidualnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. zatwierdzenie organizacji ruchu na drogach na podstawie złożonych projektów nie jest decyzją administracyjną, będącą kwalifikowaną postacią aktu administracyjnego rozumianego jako prawne władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej skierowane na wywołanie konkretnych indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, a to z kolei daje podstawę do twierdzenia, że w sprawie zatwierdzenia organizacji ruchu na drogach nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym również przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w konsekwencji organ stwierdził, że, jeżeli rozstrzygnięcie nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a tak jest w przedmiotowej sprawie, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy K. P. M. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą we W. wniosła o uchylenie decyzji wydanej w II instancji jak i decyzji ją poprzedzającej, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 8 K.p.a. oraz naruszenie interesu prawnego skarżącej, w szczególności jej prawa własności i prawa do korzystania z nieruchomości. Skarżąca strona podniosła, iż terenem bezpośrednio graniczącym z zatwierdzonym projektem stałej organizacji ruchu jest teren stanowiący jej własność, a fakt przeprowadzenia zmiany stałej organizacji ruchu w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] relacji B. – R. – S. na ul. S. w B. w obrębie zjazdu do supermarketu "K." w sposób istotny wpływa na sposób wykonywania przysługującego prawa własności. Wskazano ponadto, że utrudniony jest wjazd na teren nieruchomości dla klientów marketu "K.", w wyniku czego skarżąca, która poniosła koszty modernizacji drogi, doznaje obecnie szkody. W jej ocenie, powinna zostać poinformowana o toczącym się postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie projektu stałej organizacji ruchu, a dodatkowo, informacja o zatwierdzeniu projektu stałej organizacji ruchu powinna była zostać jej doręczona, lecz nigdy do takich czynności nie doszło. Skarżąca wskazała, że jakkolwiek ustawodawca nie przewidział udziału osób trzecich w postępowaniu w sprawie opracowania projektu zmian organizacji ruchu i jego zatwierdzenia, to jednak nie zwalnia to organu z obowiązku przestrzegania podstawowych zasad wyrażonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa. Podniesiono, że K. P. M. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą we W. poczyniła nakłady inwestycyjne w rozbudowę istniejącej sieci drogowej w zaufaniu do organów władzy państwowej i samorządowej, iż będzie utrzymana dotychczasowa organizacja ruchu, która funkcjonowała przed wprowadzeniem obecnej organizacji ruchu, jednak zasada ta została w sposób rażący naruszona, co powoduje, iż należy stwierdzić nieważność ww. decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącej, działanie Marszałka Województwa [...] w żadnej mierze nie realizuje zasady państwa prawa ani zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa, bowiem na jego podstawie doszło do zatwierdzenia czynności, która wprowadza nieuzasadniony prymat interesu ogólnego (społecznego) nad interesem indywidualnym - skarżącej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Sąd podziela argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., że zatwierdzenie organizacji ruchu na drogach publicznych na podstawie złożonych projektów nie jest decyzją administracyjną, będącą kwalifikowaną postacią aktu administracyjnego rozumianego jako prawne władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej skierowane na wywołanie konkretnych indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Pogląd ten znajduje swoje uzasadnienie w obowiązujących uregulowaniach prawnych oraz ukształtowanym na ich tle orzecznictwie sądowym i poglądach doktryny Ze względu na to, że skarżący konsekwentnie zmiany w organizacji ruchu określa jako "decyzje", Sąd za celowe uznał skrótowe przedstawienie definicji decyzji administracyjnej w literaturze przedmiotu i orzecznictwie. Jak stwierdza J. Świątkiewicz, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja administracyjna jawi się jako władczy, jednostronny akt woli organu administracji państwowej (lub innego podmiotu wykonującego w danej sprawie jego funkcję) rozstrzygający sprawę, skierowany do imiennie oznaczonego adresata aktu, z którym nie łączy go w sprawie zależność organizacyjna lub podległość służbowa, a podstawę rozstrzygnięcia stanowi powszechnie obowiązujący przepis prawa. (J. Świątkiewicz: Decyzja administracyjna w świetle orzecznictwa N.S.A. P. i P. 1984 r. nr 10 str. 4). Inaczej mówiąc decyzja administracyjna w ujęciu materialnym jest aktem stosowania przez organ administracji publicznej norm materialnych o powszechnej mocy obowiązującej w stosunku do podmiotów niepodporządkowanych tym organom, celem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Z tej materialnoprawnej definicji decyzji administracyjnej wynikają jej cechy, których istnienie warunkuje uznanie danej czynności organu administracji publicznej jako decyzji. Sąd Najwyższy w uchwale Izby Cywilnej i Administracyjnej z dnia 5 lutego 1988 r. (III AZP 1/88, OSPiKA 1989 r. nr 3, poz. 59) określając materialne pojęcie decyzji scharakteryzował ją następująco: "... kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administracyjnych w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne (...)". Sąd Najwyższy wskazał na trzy cechy dające podstawę do uznania prawnej czynności organu administracyjnego za decyzję: - po pierwsze, decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, iż organ ten rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko; - po drugie, decyzja musi wyraźnie wskazywać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego lub finansowego; - po trzecie, decyzja rozstrzyga konkretną sprawę konkretnej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne; decyzja wyposażona jest w atrybut ważności, jej adresat może się odwołać tylko za pomocą środków przewidzianych w prawie, a w razie niewykonania decyzji stosuje się przymus państwowy" (uchwala Składu Siedmiu Sędziów z dnia 30 września 1991 r. III CZP 83/91, także J. Borkowski: Nieważność decyzji administracyjnej, Zachodnie Centrum Organizacji, Zielona Góra 1997r. str. 30). Inna definicja wskazuje na to, że "decyzja administracyjna jest zewnętrznym aktem władczym (działaniem władczym) organu administracji publicznej, skierowanym na wywołanie określonych skutków prawnych, określających sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu, w konkretnie oznaczonej sprawie (sytuacji) (E. Ochendowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Wybór orzecznictwa. TNOiK Toruń 1997 str. 24). Reasumując pokrótce te wywody należy stwierdzić, że decyzja administracyjna to jednostronna czynność organu administracji publicznej posiadająca odpowiednią formę prawną i określająca konsekwencje stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. W doktrynie podkreśla się zgodnie, że istotną cechą decyzji jest jej tzw. podwójna konkretność, tzn. że decyzja rozstrzyga sprawę indywidualną konkretnego adresata (strony). Powyższa cecha decyzji, jako aktu stosowania prawa, a zatem aktu indywidualnego i konkretnego, pozwala odróżnić decyzję administracyjną od aktów stanowienia prawa (aktów normatywnych), a zatem aktów ogólnych i generalnych. (Wyrok WSA w Bydgoszczy z 5 listopada 2008, sygn. II SA/Bd 795/08). Należy też zauważyć, że zawarte w art. 104 § 1 k.p.a. stwierdzenie, iż załatwienie sprawy następuje w drodze decyzji odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. Wydając decyzję administracyjną organ musi dysponować wyraźną podstawą prawną, upoważniającą do działania w drodze decyzji. Brak podstawy prawnej w obowiązującym ustawodawstwie powoduje, że nie ma podstaw do działania w trybie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Tymczasem obowiązujące rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), wydane na podstawie art. 10 ust.12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r., Nr 58, poz. 515 ze zm.) w § 2 stanowi, że działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez: - podejmowanie czynności organizacyjno - technicznych, - obsługę systemów sterowania ruchem, sterowanie ruchem za pomocą znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów, - wprowadzanie tymczasowych zakazów lub ograniczeń w ruchu w przypadku zdarzeń, w wyniku których może nastąpić zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wymienione czynności mają charakter czynności faktycznych, o charakterze technicznym i nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata, ale mają charakter generalny. Każdy uczestnik ruchu drogowego musi się do nich stosować. Działania w zakresie zarządzania ruchem realizują, odpowiednio do kompetencji, organ zarządzający ruchem, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe. Nie można zatem podzielić poglądu skarżącego, który w skardze organizację ruchu określa jako decyzję administracyjną. Zmiana organizacji ruchu nie jest decyzją administracyjną. Nie posiada bowiem wymienionych wyżej istotnych cech decyzji administracyjnej. Również Marszałek Województwa zmian w organizacji ruchu nie nazywa decyzją administracyjną. Rację ma natomiast skarżący, gdy stwierdza, że zatwierdzenie projektu organizacji ruchu ma charakter sprawy administracyjnej. Przepisy stanowiące o właściwości sądu administracyjnego stanowią, że sąd ten jest właściwy m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W świetle tych przepisów można rozważać prawo skarżącego do wniesienia skargi na czynność z zakresu administracji publicznej jaką jest projekt organizacji ruchu. Wymagane byłoby jednak zachowanie wymogów formalnych wniesienia skargi. Nie można stwierdzić nieważności czynności materialno – technicznej, czego domaga się skarżący, mylnie nazywając tą czynność, jak to już wyżej podniesiono, decyzją administracyjną. Przepisy mówiące o możności stwierdzenia nieważności jak i wznowienia postępowania i przypadków uchylenia lub zmiany, dotyczą ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 156 K.p.a. nie zawiera takiego zastrzeżenia, ale jest oczywiste, że dotyczy decyzji ostatecznej). Można także stwierdzić nieważność lub wznowić postępowanie w sprawach w których wydano postanowienie, na które służy zażalenie (art. 126 K.p.a.) Do wydawania czynności materialno – technicznych nie mają zastosowania przepisy K.p.a., co jednak nie oznacza, że organy administracji nie są zobowiązane do przestrzegania pewnych cywilizacyjnych standardów postępowania. Na gruncie postępowania administracyjnego i w orzecznictwie wypracowano pewien katalog ogólnych zasad postępowania administracyjnego, stanowiący minimalny standard postępowania. Należą do nich: prawo strony do złożenia wyjaśnień, zapewnienie dostępu do informacji urzędowej, możliwość ustanowienia pełnomocnika i korzystania z pomocy prawnej, obowiązek uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia oraz pouczenia o środkach zaskarżenia, prawo do kontroli zapadłego rozstrzygnięcia. Należy je rozumieć jako podstawowe standardy jakościowe w działaniu administracji, składające się na zasadę demokratycznego państwa prawa. Przynależność do Unii Europejskiej nie ma znaczenia pierwotnego w kształtowaniu tych zasad albowiem są to kanony administracji publicznej współczesnego państwa demokratycznego. Zgodnie z art. 107 K.p.a. decyzja administracyjna winna zawierać m.in. pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, a decyzja w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Zasady te mają odpowiednie zastosowanie do postanowień. Obowiązek pouczenia o środkach odwoławczych w sytuacji wydawania decyzji i postanowień jest zatem jasny. Jednakże organy administracji działają także w innych formach, podczas gdy Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się tylko do tych dwóch prawnych form działania administracji. Założeniem sądownictwa administracyjnego jest to, aby w jak najszerszym zakresie poddać kontroli działalność administracji. Wyrazem tego była już ustawa 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), która w art. 16 ust. 1 pkt 4 przewidywała orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Uprawnienie to w nieco zmienionej formie zostało powtórzone w ustawie z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy przewiduje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Warto w tym miejscu przypomnieć stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w orzeczeniu z dnia 27 maja 1994 r. sygn. W 10/93 (OTK z 1994 r. nr 2, poz. 46). Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że działalnością komunalną w rozumieniu art. 85 i 87 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (obecnie gminnym) jest wszelka działalność gmin oraz innych wymienionych w tej ustawie jednostek samorządu terytorialnego. Jakkolwiek stanowisko Trybunału dotyczyło głównie uchwał podejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, to jednakże w uzasadnieniu tej uchwały wyrażono pogląd o możliwości zaskarżania tych działań organów gmin, do których są one ukonstytuowane na gruncie prawa administracyjnego. Potwierdza to tezę o możliwości szerokiego odwoływania się od prawnych działań organów administracji publicznej do sądu. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że administracja publiczna realizuje swoje działania nie tylko w formach władczych, ale także w sferze prawa cywilnego, a także podejmuje działania organizacyjne "prawnie obojętne". Formy działania administracji publicznej dzieli się na a/ czynności prawne i b/ inne działania administracji, nie polegające na wydawaniu aktów prawnych, nie będące czynnościami prawnymi. Do innych działań administracji publicznej należą działania społeczno – organizatorskie, działania faktyczne, zwane też czynnościami materialno – technicznymi oraz "zwykłe" poświadczenia (E. Ochendowski: Prawo administracyjne Część ogólna Toruń 2002 str. 160 – 161). Jak to już wyżej wskazano, właściwością sądów administracyjnych oprócz decyzji i postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 objęte są także inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie ma przepisów wskazujących na konieczność zawarcia w takiej czynności pouczenia o możliwości zaskarżenia tej czynności. W przypadku tych aktów i czynności brak pouczenia o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego stanowi element nierówności w porównaniu do adresatów decyzji i postanowień oraz jest naruszeniem zasad przyzwoitego procedowania. Jednoczenie stanowi naruszenie postanowień rezolucji (77) 31 Komitetu Ministrów Rady Europy o ochronie jednostki przed aktami administracyjnymi. W rozumieniu tej rezolucji akt administracyjny jest rozumiany szeroko, jako akt o charakterze indywidualnym, podjęty w postępowaniu administracyjnym w wykonaniu kompetencji publicznej, bezpośrednio oddziaływujący na sferę praw, wolności i interesów. Jest to także naruszenie tzw. dobrej praktyki administracyjnej, które to pojęcie jest szersze niż przestrzeganie przepisów prawa. Warto w tym miejscu odwołać się do tzw. Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji. Kodeks ten nie ma charakteru mocy bezwzględnie obowiązującej – jego postanowienia mają jedynie charakter zaleceń w sprawach załatwianych przez organy Wspólnot (bliżej J. Swiątkiwicz: Europejski Kodeks Dobrej Administracji, Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich, Warszawa październik 2002). Art. 19 tego Kodeksu wskazuje na konieczność zawarcia w decyzji, która może mieć wpływ na prawa lub interesy, informacji o możliwościach jednostki złożenia odwołania od wydanej decyzji a w decyzjach należy zamieścić w szczególności adnotację o możliwości wszczęcia postępowań sądowych. Jak wskazuje J. Świątkiewicz kodeks obejmuje całokształt dzielności publicznej organów administrujących, a nie tylko poszczególne jej fragmenty i niektóre prawne formy działania wynikające z zawężeń polskich procedur administracyjnych (cytowany komentarz str. 26). W tej grupie aktów prawnych mieści się także rezolucja nr 77/1 Komitetu Ministrów Rady Europy z 28 września 1977 r. o ochronie jednostki przed aktami administracyjnymi. Nie bez znaczenia dla wyznaczenia pewnych standardów postępowania jest także treść Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej podpisana 7 grudnia 2000 r. w Nicei, która w art. 41 i 49 określa prawo do dobrej administracji, prawo do skutecznego środka prawnego i do sprawiedliwego procesu sądowego. Wskazane uregulowania stanowią pewien standard postępowania, którego elementem jest konieczność pouczenia o możliwościach odwołania się w sytuacji, gdy taki środek przysługuje. Wszystkie podmioty, którym służy odwołanie, winny być traktowane jednakowo. W ocenie Sądu czynności materialno techniczne albo też inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa winny zawierać pouczenie o środkach odwoławczych lub/i skardze do sądu. Jednakże okoliczność ta mogłaby mieć znaczenie w przypadku wniesienia skargi w oparciu o przepis art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W powyższym postępowaniu nie ma ona jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności bada się tylko i wyłącznie występowanie przesłanek nieważności. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł zgodnie z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalając skargę.