II OSK 2075/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) sędzia del. WSA Ewa Ibrom Protokolant Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 609/09 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia (...) maja 2009 r. nr (...) w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną M. B. działając na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zgłosiła Staroście B. zamiar wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu suszarni kontenerowej o pow. 21 m², pochylni dla osób niepełnosprawnych, czterech miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz dwóch oczek wodnych o pow. 30 m² na działce nr (...) w miejscowości T., gmina D. wskazując, że do wykonania ww. robót ma zamiar przystąpić w dniu 10 kwietnia 2009 r. Do zgłoszenia dołączono oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz mapę sytuacyjno - wysokościową obrazującą położenie planowanych obiektów. Starosta B. postanowieniem z dnia (...) marca 2009 r. zobowiązał M. B. do usunięcia braków i nieprawidłowości zgłoszenia poprzez wykonanie w terminie do dnia 2 kwietnia 2009 r. następujących czynności: - przedłożenie dokumentu na potwierdzenie istnienia zabudowy zagrodowej na działce nr (...) wraz z odpowiednimi szkicami lub rysunkami (z podaniem wymiarów) i określeniem zakresu i sposobu wykonania robót budowlanych związanych z wykonaniem suszarni, - przedłożenie szkiców i rysunków dotyczących pochylni dla osób niepełnosprawnych z podaniem parametrów zgodnych z przepisami (szerokość, długość, procent pochylenia, ewentualne opoczniki, rodzaj poręczy) wraz z opisem celu tej inwestycji, - zwymiarowanie odległości od granic działki do suszarni kontenerowej i wrysowania oraz zwymiarowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych z podziałem na poszczególne stanowiska i opisania, z czym związana jest konieczność wykonania miejsc postojowych, - przedłożenie aktualnej mapy z uwagi na dokonywane już dwukrotnie zgłoszenie podobnych obiektów na w/w terenie, co wiąże się z koniecznością zbadania ewentualnych kolizji z planowanymi obiektami. Wobec niewykonania przez M. B. ww. zobowiązań, decyzją z dnia (...) kwietnia 2009 r. Starosta B., na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) wyraził sprzeciw co do wykonania ww. robót budowlanych. W odwołaniu od powyższej decyzji M. B. podniosła, że przepisy prawa budowlanego nie upoważniały ww. organu do nałożenia obowiązków uzupełnienia dokumentacji w tak szerokim zakresie. Ponadto zaskarżona decyzje wydano z naruszeniami przepisów postępowania. Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia (...) maja 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Wojewody nie jest możliwe zobiektywizowanie wszystkich elementów treści zgłoszenia i dlatego konieczność dołączenia odpowiednich dokumentów uzależniona jest od charakteru konkretnej sprawy i z woli ustawodawcy pozostawiona jest ocenie organu. Zasadne było żądanie organu I instancji przedłożenia przez inwestorkę dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia (...) marca 2009 r. a nie wykonanie przez nią tych obowiązków musiało skutkować wniesieniem sprzeciwu. Wojewoda wskazał jednak, że w ww. postanowieniu mylnie wskazano podstawę prawną tego orzeczenia, tj. art. 35 ust. 3 zamiast art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, jednak uchybienie to nie miało wpływu na trafność rozstrzygnięcia. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że inwestorka nie wskazała w zgłoszeniu dokumentu potwierdzającego tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. B. wskazała, że nałożone na nią ww. obowiązki nie miały podstawy prawnej, gdyż nie przewiduje ich art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. W jej ocenie organy I i II instancji naruszyły również art. 6, 7 i 8 k.p.a. oraz art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego przez wskazanie błędnej podstawy prawnej postanowienia z dnia (...) marca 2009 r. oraz art. 77 § 4 k.p.a. przez żądanie aktualnej mapy, mimo, iż organ dysponował taka mapą. M. B. w skardze zakwestionowała również stanowisko Wojewody co do konieczności wskazania dokumentu potwierdzającego tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – jej zdaniem przepisy prawa budowlanego nie wymagają takiej informacji. Wojewoda Kujawsko-Pomorski w dopowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 609/09, oddalił powyższą skargę. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że zarówno organ I jak i II instancji nie dopuścili się naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu składane przez inwestora dokumenty powinny zawierać dane o planowanej inwestycji w zakresie umożliwiającym ich skonfrontowanie z przepisami technicznymi i dokonanie oceny, czy zamierzenie jest zgodne z prawem. Wprawdzie szkice i rysunki, o których mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego nie muszą być sporządzone w określonej przez prawo formie, jednakże powinny być sporządzone w sposób umożliwiający dokonanie organowi oceny pod kątem przesłanek, o których mowa w art. 30 ust. 6 i 7 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu trafna była ocena organu I instancji, że złożona przy zgłoszeniu przez inwestorkę dokumentacja nie pozwalała na dokonanie oceny zgodności zamierzonych inwestycji z obowiązującymi przepisami budowlanymi, przede wszystkim z uwagi na brak wyraźnego usytuowania planowanego obiektu suszarni względem granicy działki, co w świetle rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) stanowi okoliczność istotną dla sprawy. Na organie ciążył bowiem obowiązek ustalenia, czy realizacja tej planowanej inwestycji nie naruszy przepisów Rozdziału II Działu 2 § 23 ust. 1 tego rozporządzenia określających dopuszczalne odległości budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną.Ponadto, mając na uwadze, że w zgłoszeniu nie wskazano wielkości miejsc postojowych zasadnym było nałożenie na skarżącą przez organ I instancji obowiązku wskazania tych danych. Celem organu było bowiem sprawdzenie, czy wspomniane miejsca parkingowe zostaną wybudowane zgodnie z warunkami określonymi w Dziale II Rozdziale 3 wskazanego wyżej rozporządzenia. Z tych samych względów, uprawnione było również zwrócenie się do skarżącej o przedłożenie odpowiednich szkiców i rysunków projektowanej pochylni ze wskazaniem szerokości, długości, procentowego nachylenia, ewentualnych spoczników, rodzaju poręczy. Według Sądu, uprawnionym było także nałożenie na skarżącą obowiązku przedłożenia aktualnej mapy sytuacyjno -wysokościowej. Skoro bowiem organ z urzędu powziął informację, że od 2007r. już dwukrotnie zgłaszano zamiar wykonania obiektów budowlanych na działkach objętych zaskarżoną decyzją (co potwierdziła skarżąca na rozprawie w dniu 23 września 2009r.), to jego obowiązkiem było zbadanie, czy rodzaj i lokalizacja planowanych inwestycji nie koliduje z istniejącą na tych działkach zabudową. Kontrola taka odbyć się mogła jedynie w oparciu o analizę aktualnej mapy uwzględniającej ewentualne obiekty powstałe w wyniku wcześniejszych zgłoszeń. Dlatego też zdaniem Sądu nie wywiązanie się przez skarżącą z tego obowiązku stanowić mogło przeszkodę w ustaleniu przez Starostę, czy zamierzone roboty budowlane zgodne są z obowiązującymi w tej materii przepisami. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest koniecznym warunkiem rozpoczęcia procesu inwestycyjnego. Wzór oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. nr 120, poz.1127). Zgodnie ze wskazanym wzorem składając oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, inwestor zobowiązany jest wskazać m.in. oznaczenie tytułu prawnego, z którego wynika prawo inwestora do dysponowania daną nieruchomością na cele budowlane. Poza sporem pozostaje, że skarżąca w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie wskazała dokumentu, z którego wynika to prawo. Sąd podkreślił jednak, że ten brak nie był przesłanką złożenia sprzeciwu przez organ I instancji. Sąd przyznał ponadto rację skarżącej, że organ I instancji błędnie w postanowieniu z dnia (...) marca 2009 r. wskazał art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego jako podstawę prawną tego orzeczenia – nie prowadzi to jednak automatycznie do uchylenia decyzji. M. B. w skardze kasacyjnej zarzuciła powyższemu wyrokowi naruszenie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego przez: - błędną wykładnię tego przepisu polegającą na uznaniu, że przepis ten dopuszcza możliwość nałożenia na zgłaszającego w drodze postanowienia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia budowy o dokumenty nie wymienione w tym przepisie; zarzut dotyczy zwłaszcza żądania uzupełnienia przez zgłaszającego opisu "z czym związana jest konieczność wykonania" miejsc postojowych, a także żądania "dokładnego opisu celu, któremu ma służyć" pochylnia dla osób niepełnosprawnych, - błędną wykładnię tego przepisu polegającą na uznaniu, że przepis ten nakazuje właścicielowi nieruchomości wskazanie dokumentu, z którego wynika prawo własności w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem skarżącej organ administracji nie posiada uprawnień do żądania innych danych i dokumentów niż wymienione w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego – Starosta B. żądając dokumentów nie wymienionych w ww. artykule dopuścił się naruszenia art. 7 Konstytucji RP nakazującego organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa. Skarżąca wskazała ponadto, powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1850/07, zgodnie z którym organ może wezwać inwestora do uzupełnienia zgłoszenia o brakujące dokumenty, gdy zaistnieją poważne wątpliwości co do sposobu i zakresu zgłoszonych robót, że z postanowienia organu I instancji z dnia (...) marca 2009 r. nie wynika dokładnie, jakie wątpliwości powziął ten organ. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono również, że niedopuszczalne jest żądanie przez organ administracji opisu celu, któremu ma służyć pochylnia dla osób niepełnosprawnych, podobnie jak żądanie opisu z czym związana jest konieczność wykonania miejsc postojowych. Ponadto skarżąca podkreśliła, że obowiązek dostarczenia mapy nie wynika z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Dalej stwierdza ona jednak, że jeżeli mapa należy do pojęcia szkice lub rysunki, zwartego w ww. przepisie, to organ administracji powinien dokładnie określić właściwości mapy, której żąda, gdyż decyzja administracyjna, aby można ją było uznać za prawidłową, powinna nakładać na adresata obowiązki, których wykonanie jest fizycznie i prawnie możliwe. Obowiązki te powinny być również określone w sposób precyzyjny i czytelny tak, by adresat decyzji nie miał wątpliwości, jakie czynności powinien wykonać. Ponadto zgodnie z ww. tezą organ nie miał również prawa żądania wyrysowania przez skarżącą na mapie dwóch poprzednio realizowanych przez siebie inwestycji, gdyż w związku ze zgłoszeniem tych inwestycji przez skarżącą powinien z urzędu posiadać wiedzę na ten temat. Zdaniem skarżącej nie istnieje ponadto podstawa prawna do żądania przez organ wskazania dokumentu potwierdzającego tytuł własności do dysponowania nieruchomością. Wojewoda zajmując się sprawą tego dokumentu wykroczył poza zakres decyzji organu I instancji oraz złożonego odwołania – takie działanie należy uznać za naruszenie art. 7 i 139 k.p.a. Skarżąca wskazała również, że nie podziela stanowiska Sądu, który stwierdził, że złożone oświadczenie nie odpowiada wymogom z ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. Kwestionowanie tego oświadczenia, zgodnie z tezą NSA zawartą w wyroku z dnia 11 maja 2007 r. (sygn. akt II OSK 775/06), byłoby dopuszczalne jedynie w przypadku powzięcia przez organ wątpliwości co do prawdziwości oświadczenia skarżącej. Mając powyższe na uwadze M. B. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia (...) maja 2009 r. (znak: (...)), uchylenie decyzji Starosty B. z dnia (...) kwietnia 2009 r. (znak: (...)) i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów wpisu oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Kontrola kasacyjna dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny obejmuje stosowanie prawa procesowego i materialnego (art. 174 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej oparł zarzuty wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego. Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Sąd I instancji dokonał bowiem prawidłowej wykładni przepisu art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. W szczególności zasadnie Sąd ten uznał, że w świetle art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane rodzaj wymaganych przy zgłoszeniu dokumentów zdeterminowany jest charakterem konkretnej inwestycji i dlatego ustawodawca wyposażył organy administracji architektoniczno-budowlanej orzekające w tych sprawach w prawo dokonania indywidualnej oceny zakresu dokumentacji niezbędnej do skutecznego zgłoszenia wykonania robót budowlanych. Prawidłowo też podkreślił, że celem postępowania w sprawie zgłoszenia jest ustalenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, czy zamierzona budowa lub roboty budowlane odpowiadają wymaganiom prawa i mogą być realizowane, czy też organ powinien nie dopuścić do realizacji danej budowy. Dlatego też składane przez inwestora dokumenty powinny zawierać dane o planowanej inwestycji w zakresie umożliwiającym ich skonfrontowanie z przepisami technicznymi i dokonanie oceny, czy zamierzenie jest zgodne z prawem. Jak wynika z uregulowań zawartych w art. 30 Prawa budowlanego, zgłoszenie budowlane jest szczególną formą wszczęcia postępowania administracyjnego. Toczy się ono wyłącznie z udziałem osoby dokonującej zgłoszenia. Postępowanie rozpoczyna się i kończy jedną czynnością, którą jest zgłoszenie. Również w tym postępowaniu ustawodawca nakłada określone obowiązki na organ, a mianowicie oceny zamierzenia inwestycyjnego, nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia w razie takiej potrzeby, a w przypadku jeżeli organ uznaje, że zamierzone roboty budowlane nie odpowiadają wymogom prawa – wniesienia sprzeciwu. W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych, a także termin ich rozpoczęcia, dołączając także oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wymagane przepisami odrębnymi pozwolenia, uzgodnienia i opinie. Jeżeli będą wymagały tego okoliczności, konieczne może okazać się dołączenie również odpowiednich szkiców lub rysunków ( art. 30 ust. 2 ). Użyte w ustawie sformułowanie "w zależności od potrzeb" oznacza w praktyce, że obowiązek dołączenia szkiców lub rysunków powstanie zawsze, gdy zażąda tego organ. Organ ten będzie również oceniał, czy dostarczone szkice lub rysunki są właściwe, albowiem zagadnienie to poddane zostało uznaniu administracyjnemu poprzez użycie wyrazu "odpowiednie". Należy jednak podkreślić, że użycie pojęć: "szkice i rysunki", wyklucza obowiązek przedstawiania organowi projektu budowlanego lub jego części. ( por. R. Dziwiński, P. Ziemski Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006, wyd.II). Organ administracji architektoniczno-budowlanej, po przyjęciu zgłoszenia, może stwierdzić konieczność uzupełnienia ewentualnych braków dokumentacji. Wydaje wówczas w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego postanowienie nakładające na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów w określonym terminie. Ocena konieczności przedstawienia niektórych dokumentów pozostawiona jest organowi, gdyż wskazane przepisy wprowadzają element uznania administracyjnego (J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2002, s. 200). Organ nie ma przy tym obowiązku przedstawiania w postanowieniu, jakie wątpliwości zaistniały w trakcie analizy zgłaszanego zamierzenia budowlanego. Jego zadaniem jest bowiem ocena, czy spełnione są wymagania formalne związane ze zgłoszeniami wykonywania robót i obiektów budowlanych oraz ustalenie czy nie zachodzą przesłanki negatywne określone w przepisie art. 30 ust. 6 i 7 Prawa budowlanego. Dla dokonania tej oceny musi dysponować odpowiednim materiałem dowodowym. W przypadku natomiast wątpliwości zgłaszającego odnośnie treści żądania wskazanego w postanowieniu, winien on - przed upływem zakreślonego terminu – zwrócić się do organu o stosowne wyjaśnienia lub przedstawić swoje wątpliwości. W badanej sprawie zgłaszający, na którym ciążył obowiązek dowodowy, nie przedłożył żadnego z żądanych dokumentów, w związku z czym brak jest podstaw do zakwestionowania zasadności dokonanej przez Sąd I instancji oceny, że wobec niewykonania postanowienia z dnia (...) marca 2009r. zaistniały podstawy do wniesienia przez organ sprzeciwu co do zgłoszonego zamierzenia budowlanego. Prawidłowe jest również stanowisko Sądu, że inwestor powinien do zgłoszenia załączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodne z wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. nr 120, poz.1127). Zgodnie ze wskazanym wzorem składając oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, inwestor zobowiązany jest wskazać m.in. dokument, z którego wynika prawo inwestora do dysponowania daną nieruchomością na cele budowlane. Podkreślenia wymaga przy tym, że ani Sąd, ani organ II instancji nie kwestionowali złożonego przez inwestorkę oświadczenia, a jedynie wskazywali na (możliwe do usunięcia) braki formalne tego dokumentu. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.