II OSK 2009/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia WSA del. Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ Protokolant: Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 740/09 w sprawie ze skargi J. W. i Z. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 740/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. W. i Z. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją nr [...] z dnia 31 grudnia 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie, na podstawie art. 105 § 1 Kpa oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156 poz. 1118 ze zm.) po ponownym rozpatrzeniu sprawy budowy ogrodzenia działki nr ew. [...] od strony ul. Szlacheckiej we wsi U. gm. Prażmów, umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu organ podał, iż ogrodzenie działki nr ew. [...] wybudowane zostało przez Ninę Węcławiak na podstawie zgłoszenia. Inwestor w trakcie realizacji robót odstąpił od warunków zgłoszenia budując ogrodzenie dłuższe o 2 m i wyższe o 0,20 m. Było to powodem dwukrotnego wstrzymania, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 Prawa budowlanego, prowadzonych robót budowlanych bowiem uznano, iż roboty te wykonywane były w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w zgłoszeniu. Postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych były przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Przy kolejnym orzekaniu Sąd wyrokiem z 4 października 2007 r. sygn. VII SA/Wa 701/07 uchylił zaskarżone postanowienia i wskazał, że przede wszystkim należy dokonać oceny czy przedłużenie ogrodzenia o 2 m można uznać za istotne odstępstwo od warunków zgłoszenia, a tym samym czy zachodzą przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Ponownie analizując materiał dowodowy organ uznał, iż wybudowane ogrodzenie stanowi urządzenie budowlane (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego) w związku z czym nie mogą mieć do niego zastosowania przepisy dotyczące obiektów budowlanych. Oznacza to, że przedłużenie ogrodzenia o 2 m nie może być zakwalifikowane jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36 a Prawa budowlanego. Tym samym, zdaniem organu nie istnieje przedmiot postępowania, który podlegałby regulacji Prawa budowlanego i wymagał wydania decyzji merytorycznej. Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie wnieśli J. W. i Z. W., po rozpatrzeniu którego Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] znak z dnia [...] lutego 2009r. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy podzielił ustalenia i ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji wskazując, iż nie mogło dojść do istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę, gdyż ogrodzenie jako urządzenie budowlane nie stanowi obiektu budowlanego i nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego zasypania rowu melioracyjnego znajdującego się na działce nr [...] organ wyjaśnił w oparciu o pismo Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z dnia 23 lipca 2002r., iż "rów ten nie jest ujęty w ewidencji urządzeń melioracyjnych". Za nieskuteczny uznał także zarzut naruszenia przez wybudowane ogrodzenie stanu posiadania małżonków W. podając, że w tym przedmiocie właściwa jest droga postępowania cywilnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli J. W. i Z. W. zarzucając decyzji naruszenie art. 15, art. 77, art. 80 i art. 105 kpa, a także art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wywodzili, iż bezzasadnie organy przyjęły bezprzedmiotowość postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku, powołując się na doktrynę i orzecznictwo, omówił instytucję umorzenia postępowania oraz przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, a następnie zgodził się z organami administracji, że w sprawie wszczętej wnioskiem skarżących z dnia 5 sierpnia 2002r. wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości. Następnie przytoczył ocenę Sądu wyrażoną w wyroku z 14 czerwca 2006 r. (sygn. VII SA/Wa 532/06), zgodnie z którą podwyższenie ogrodzenia o 0,2 m mieści się w zgłoszeniu. Powołał również stanowisko zawarte w wyroku WSA z 4 października 2007 r., według którego bezzasadne jest założenie organu, że skoro ustawodawca przyjął, iż zmiana parametru długości obiektu budowlanego – dokonana bez decyzji o zmianie pozwolenia – stanowi istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę, to podobnym istotnym odstępstwem od zgłoszenia będzie zmiana długości objętego nim urządzenia budowlanego, jakim jest ogrodzenie. Sąd w wymienionym wyroku zastrzegł, że w sprawach odstąpień od warunków określonych w zgłoszeniu nie można stosować analogii do budowy obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę. Inwestor jest uprawniony podczas robót budowlanych do zmian, przeróbek oraz odstępstw, jeżeli nie pozostaje to w kolizji z przepisami prawa, jednakże nie może to prowadzić do powstania innej, nowej inwestycji, pozbawionej charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu, czy zgłoszeniu. W dalszych rozważaniach Sąd Wojewódzki zaznaczył, iż uwzględniając wytyczne z poprzednich wyroków organ ustalił, że wydłużenie ogrodzenia o 2 m w stosunku do długości wskazanej w zgłoszeniu nie stanowi w stanie faktycznym sprawy materialnoprawnej przesłanki do wydania decyzji administracyjnej. Sąd konkludując wskazał, że skoro inwestor nie działał w warunkach samowoli, ogrodził teren własnej działki, a przedłużenie ogrodzenia o 2m nie doprowadziło do powstania innej inwestycji niż objęta zgłoszeniem to brak jest przedmiotu postępowania, który podlegałby rozstrzygnięciu na podstawie przepisów prawa budowlanego. Na zakończenie Sąd podkreślił, iż stosownie do art. 134 p.p.s.a. nie mógł uczynić przedmiotem oceny zgodności z prawem innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę, jest bowiem związany granicami sprawy, które wyznacza przedmiot zaskarżenia. Z tego też względu poza oceną Sądu pozostały sprawy dotyczące ewentualnego naruszenia granicy między nieruchomościami oraz charakteru rowu rozgraniczającego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. W., zarzucając wyrokowi Sądu pierwszej instancji: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, 2) naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 107 § 3 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 3) naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej autor podniósł przede wszystkim, że ani Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie, ani Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykonali zaleceń Sądu zawartych w poprzednio wydanych wyrokach: z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 532/06 oraz z dnia 4 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 701/07. W szczególności zauważył, że w obu wyrokach Sąd wskazał organowi, aby wszechstronnie wyjaśnił, czy odstępstwo polegające na wybudowaniu ogrodzenia o 2 m dłuższego stanowi istotne odstępstwo od warunków zgłoszenia, w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Mimo, że organy obu instancji tego nie dokonały, Sąd Wojewódzki nie zakwestionował zaskarżonej decyzji. Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym przez organy nadzoru i Sąd, jakoby w sprawie nie mogło dojść do istotnego odstępstwa od pozwolenia, gdyż ogrodzenie jako urządzenie budowlane nie stanowi obiektu budowlanego i nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a przez to postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe. Według pełnomocnika sytuacja, w której dokonano wzniesienia ogrodzenia w sposób odbiegający od zgłoszenia powinna być oceniona na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, tzn. organ powinien zbadać, czy w okolicznościach danej sprawy przedłużenie ogrodzenia stanowi istotne odstępstwo od zgłoszenia. Dla zastosowania przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4, ogrodzenie nie musi być zaliczone do obiektów budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Stąd wadliwe jest stwierdzenie Sądu, iż brak jest przedmiotu postępowania, który podlegałby rozstrzygnięciu na podstawie przepisów prawa budowlanego. W ocenie autora skargi, Sąd nie wychwycił tego, że zaliczenie ogrodzenia do urządzeń budowlanych, a nie do obiektów budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, nie spowodowało powstania sytuacji, w której nie można było oceniać sprawy w kontekście zajścia przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Oznacza to, że Sąd w zaskarżonym wyroku odstąpił od oceny wyrażonej w poprzednich prawomocnych wyrokach, w których uznano, iż w stosunku do urządzeń budowlanych będących ogrodzeniem ma zastosowanie przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwaną p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, której w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Podlegająca rozpoznaniu skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Z uwagi na to, że zaskarżony wyrok jest trzecim orzeczeniem Sądu Wojewódzkiego wydanym w przedmiotowej sprawie, istotne jest odniesienie się do oceny prawnej i wytycznych wyrażonych w poprzednich wyrokach, które stały się wiążące zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Mianowicie w wyroku z 14 czerwca 2006 r. Sąd Wojewódzki stwierdził, że podwyższenie ogrodzenia o ok. 20 cm nie stanowi istotnego odstąpienia od warunków zgłoszenia, natomiast przedłużenie ogrodzenia o 2 m może stanowić istotne odstępstwo, jednak w okolicznościach sprawy wymaga to jeszcze wyjaśnienia i oceny w kontekście przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) – zwanej dalej Prawo budowlane. Rozstrzygając drugi raz o uchyleniu postanowienia w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych Sąd wskazał na niewykonanie wytycznych z pierwszego wyroku i podkreślił, iż organ powinien uzasadnić przyczyny, dla których uznał stwierdzone przedłużenie ogrodzenia o 2 m za istotne odstępstwo od dokonanego zgłoszenia. W konkluzji wskazał, że organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien zbadać i ocenić, czy zachodzą przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Ocena prawna wyrażona w obu w/w wyrokach oraz wskazania co do dalszego postępowania zostały właściwie uwzględnione przy kolejnym rozpoznawaniu sprawy przez Sąd Wojewódzki. Natomiast lakoniczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku sprawiła, iż strona skarżąca mylnie interpretując argumentację Sądu wywiodła, że odstąpił on od oceny prawnej sformułowanej w cytowanych wyrokach. Za nietrafny należało więc uznać zarzut co do naruszenia art. 153 p.p.s.a., aczkolwiek rację ma autor skargi kasacyjnej, że organy obu instancji nie w pełni zastosowały się do wytycznych zawartych w poprzednich wyrokach. Jednak nie stanowiło to przeszkody do zaakceptowania rozstrzygnięć podjętych przez organy administracji, gdyż ostatecznie okazały się prawidłowe. Podkreślenia bowiem wymaga, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, a nie tylko na podstawie zaskarżonej decyzji, a zwłaszcza jej uzasadnienia. Tak więc niedostatki uzasadnień decyzji podjętych przez organy nadzoru budowlanego, czy wręcz częściowo błędne stwierdzenia co do stanu prawnego, nie musiały skutkować ich uchyleniem, jeżeli były to naruszenia pozostające bez wpływu na wynik sprawy. Zaznaczyć należy, że organy administracji w sposób mało przekonujący uzasadniły swoje stanowisko co do tego, że dokonane przez inwestora roboty budowlane nie odbiegały istotnie od warunków określonych w zgłoszeniu. Ponadto wadliwie stwierdziły, że nie mogło dojść do istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę, gdyż ogrodzenie jako urządzenie budowlane nie stanowi obiektu budowlanego i nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W rzeczywistości istota sprawy tkwiła w ocenie, czy w okolicznościach konkretnej sprawy wydłużenie ogrodzenia o 2 m stanowiło takie odstępstwo od warunków zgłoszenia, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Organ administracji, nie dopatrując się przesłanek do zastosowania wymienionego przepisu w stanie faktycznym sprawy, uznał postępowanie za bezprzedmiotowe i wydał decyzję o jego umorzeniu. Z kolei Sąd Wojewódzki akceptując stanowisko organów obu instancji – co do braku materialnoprawnych podstaw do merytorycznego rozstrzygania w sprawie – wskazał zasadniczo na inną przyczynę bezprzedmiotowości postępowania. Mianowicie zwrócił uwagę, że już we wcześniejszym wyroku zostało wskazane, iż inwestor dysponujący nieruchomością do celów budowlanych jest uprawniony podczas robót budowlanych do zmian, przeróbek i odstępstw, jeżeli nie pozostają one w kolizji z przepisami prawa, jednakże nie może takie działanie prowadzić do powstania innej, nowej inwestycji, pozbawionej charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę, czy zgłoszeniu. Reasumując Sąd stwierdził, że skoro przedłużenie przedmiotowego ogrodzenia o 2 m nie doprowadziło do powstania innej inwestycji niż objęta zgłoszeniem, to brak jest przedmiotu postępowania, który podlegałby rozstrzygnięciu na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Z powyższego wynika, że ocena Sądu różni się od wnioskowania organów administracji, opartego na założeniu, że sam brak wymogu uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego ogrodzenia czynił bezprzedmiotowym postępowanie naprawcze przewidziane w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd Wojewódzki bezprzedmiotowość postępowania powiązał z tym, że w rozpatrywanym stanie faktycznym zmiana długości ogrodzenia nie odbiegała istotnie od warunków określonych w zgłoszeniu, a tym samym nie zaistniała przesłanka do wydania postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Dodać trzeba, że ocena Sądu była uprawniona w świetle materiału zgromadzonego w aktach sprawy, w tym dokumentacji fotograficznej oraz protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 6 października 2008 r.. Zauważyć jednocześnie należy, że strona skarżąca kwestionując ocenę Sądu nie podała żadnej okoliczności przemawiającej za tym, aby stwierdzone odstępstwo od planowanej długości przedmiotowego ogrodzenia zakwalifikować jako "istotne" w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. W takim stanie sprawy brak było podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego, skoro inwestor odstępując samowolnie od warunków zgłoszenia wybudował ogrodzenie bez istotnej zmiany jego parametrów i lokalizacji, a więc nie naruszając w sposób istotny przepisów prawa. W konsekwencji zasadnie Sąd Wojewódzki uznał za legalne działanie organu administracji, który w ustalonych okolicznościach sprawy umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.