IV SA/Wr 224/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.) Protokolant Aleksandra Rygielska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 23 września 2009 r. sprawy ze skargi K. W. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie wypłacenia równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonego postanowienia. Komendant Powiatowy Policji w K. decyzją nr [...] z dnia 28 maja 1992r. przyznał K. W. równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 3 norm zaludnienia. Pismem z dnia 8 stycznia 2009r. K. W., emeryt policyjny, zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w K. o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego - wstrzymanego w latach 2006-2007, z odsetkami, oraz bieżącego za rok 2008. Podniósł, że taki równoważnik mu przysługuje zgodnie z nabytymi i ustawowo przysługującymi uprawnieniami. Prawo do uzyskania równoważnika potwierdził NSA w wyroku z dnia 18 czerwca 2008r., sygn. akt II OSK 953/07. W odpowiedzi na powyższe pisma Komendant Powiatowy Policji w K. pismem z dnia [...] nr [...] poinformował skarżącego, że szczegółowe zasady przyznawania tego świadczenia regulują przepisy Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.). §8 tego rozporządzenia stanowił podstawę do stosowania przepisów rozporządzenia wobec emerytów i rencistów policyjnych do dnia 31 grudnia 2005r. Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracyjnych z dnia 28 grudnia 2005r. (Dz. U. Nr 266 poz. 2246) dokonano nowelizacji powołanych wyżej przepisów, uchylono §8 oraz ust. 2 §9, pozbawiając emerytów i rencistów policyjnych z dniem 1 stycznia 2006r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W tej sytuacji brak jest podstaw do wypłaty przedmiotowego świadczenia za lata, o które się ubiega. Zainteresowany pismem z dnia 5 marca 2009r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji D. we W. z prośbą o podjęcie decyzji w zakresie wypłaty równoważnika pieniężnego z uwzględnieniem dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych. Zarzucał Komendantowi Powiatowemu Policji w K. błędną interpretację praw nabytych. Wskazał, "że stwierdzenia wygaśnięcia decyzji musi nakazywać przepis prawa, a rozporządzenie z dnia 28 grudnia 2005r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie przewiduje uregulowań co do losu decyzji wydanych przed jego wejściem w życie". Dodał też, że nowe przepisy nie zawierają odmienionych postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie, tym samym decyzje są nadal więżące, mimo, że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa, która uzasadniała ich wydanie. Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. nr 98, poz. 1071 ze zm.) stwierdził niedopuszczalność odwołania Pana K. W. od pisma Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...]. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że odwołujący się jest emerytem policyjnym MSWiA oraz, że 6 stycznia 2009r. złożył do Komendanta Powiatowego Policji w K. wniosek o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont mieszkania. Odpowiedź otrzymał w dniu [...]; w piśmie tym oznaczonym nr [...] został poinformowany, że w związku z nowelizacją w 2005r. rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. – brak jest podstaw do przyznania i wypłacenia emerytowanym funkcjonariuszom policyjnym równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008. Na to pismo zainteresowany złożył odwołanie. W dalszej części uzasadnienia przedstawiono argumentację prawną, zaprezentowaną w piśmie z dnia [...] uzasadniającą według organu odmowę wypłaty równoważnika. Odnosząc się zaś do sentencji postanowienia organ II instancji podniósł, że zastosowana przez Komendanta Powiatowego Policji w K. forma udzielenia odpowiedzi pisemnej, a nie wydania decyzji jest właściwa, w związku z wprowadzeniem nowelizacji wskazanego wyżej rozporządzenia MSWiA z dnia 28 grudnia 2005r. uchylającej w §9 ustęp 2, który określał organ właściwy do wydania decyzji administracyjnych emerytowanym funkcjonariuszom policji. Wskazał też, że omawiana nowelizacja rozporządzenia wykonawczego nie jest sprzeczna z obowiązującym prawem i nie narusza zasad ochrony praw nabytych. Ostatecznie organ konkludował, że brak jest podstaw materialno-prawnych do podjęcia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. jakichkolwiek działań dotyczących wypłaty dla rencistów i emerytów policyjnych świadczeń finansowych związanych z prawem do lokalu mieszkalnego. W skardze na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] nr [...] K. W. zarzucił naruszenie : art. 104§1, art. 111§1, art. 112 w zw. z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), poprzez przyjęcie niedopuszczalności odwołania, a tym samym uniemożliwienie dochodzenia praw przed sądem i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Uzasadniając wnioski skargi wskazał na akty prawne regulujące wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, przywołał też argumentację zawartą w uzasadnieniu odwołania z dnia 5 marca 2009r., według, której omawiane rozporządzenie wykonawcze z dnia 28 grudnia 2005r. nie przewidywało uregulowań co do losu decyzji wydanych przed jego wejściem w życie, a tym samym nie mogło być podstawą do ich wygaśnięcia. Dodał, że podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 1998r. sygn. akt I SA 660/98. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a uzasadniając swój wniosek przywołał argumenty przytoczone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z przyczyn w niej wskazanych. Uzasadnienie skargi odnosi się w całości do wniosku skarżącego z dnia 8 stycznia 2009r. i jego rozpoznania. Z sentencji skargi wynika zaś, że została ona wniesiona na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji dnia [...]. Zatem mając na uwadze treść art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. przedmiotem rozpoznania Sądu jest legalność wyżej opisanego postanowienia; ustalenie czy nie narusza ono przepisów prawa materialnego, lub przepisów postępowania (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Przechodząc do rozpoznania skargi należy przede wszystkim podkreślić, że prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego dla policjantów wynika z przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tekst jednolity Dz. U z 2007 r. Nr 43 poz. 277 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919 z późn. zm.). W myśl art. 91 ust. 1 ustawy: "Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Zarówno krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania przedmiotowego świadczenia, jak i funkcja świadczenia są określone bezpośrednio w ustawie. W art. 91 ust. 2 ustawy zawarta jest delegacja ustawowa do określenia w drodze rozporządzenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania równoważnika pieniężnego za remont mieszkania albo żądania jego zwrotu oraz sposób postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania. Załatwienie indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa przed powołanym do tego organem może nastąpić jedynie w formie władczej ingerencji administracji publicznej w sferę praw i obowiązków jednostki. W przedmiotowej sprawie analiza postanowień prawa materialnego wskazuje, że w mamy do czynienia ze sprawą administracyjną co oznacza, że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się (odmawia przyznania, cofa) w drodze decyzji administracyjnej konkretyzującej ustawowe uprawnienie do otrzymania świadczenia przez policjanta. Skoro ustawodawca zawarł w normie prawa materialnego minimum elementów wystarczających to tego, aby po połączeniu ich ze stanem faktycznym mogła powstać sprawa administracyjna, to wiadomo, że zastrzega dla załatwienia takiej sprawy formę decyzji. Ponadto należy zwrócić uwagę, że skarżący otrzymywał w latach 2004 - 2005 równoważnik za remont mieszkania w formie decyzji. Należy zatem przyjąć, że indywidualna sprawa administracyjna rozstrzygnięta raz w formie decyzji zawsze w tej formie powinna być rozstrzygana (trwałość materialna decyzji administracyjnych). W sprawie będącej przedmiotem osądu niezbędnym jest ustalenie charakteru prawnego pisma Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji, do którego wpłynął wniosek skarżącego o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu za lata 2006 - 2008, wyraził pogląd, że brak jest prawnych podstaw do rozpatrzenia wniosku w drodze decyzji administracyjnej. W doktrynie prawa i w judykaturze utrwalony jest pogląd, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, nie przesądza jego nazwa czy forma, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy (por. wyrok z 18 października 1985 r. II CR 320/85, OSNCP 1986, nr 10, poz. 158). Elementy, jakie winna zawierać decyzja administracyjna, określa art. 107 § 1 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w piśmiennictwie, utrwalił się pogląd, że pisma organu administracyjnego zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwionej decyzją administracyjną należy uznać za decyzję, mimo iż nie posiadają one w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów zaliczyć należy oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W wyroku z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81 (OSPiKA 1982 nr 9-10, poz. 169) NSA przyjął: "pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji". W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie pismo z dnia [...] Komendanta Powiatowego Policji w K. posiada cechy decyzji administracyjnej. Zawiera bowiem oznaczenie organu, wskazuje adresata, zawiera rozstrzygnięcie w sprawie z powołaniem podstawy prawnej oraz podpis organu. Ta minimalna liczba elementów zawartych w piśmie Komendanta Powiatowego Policji, w połączeniu z uregulowaniem prawa materialnego odnoszącym się do sprawy, której pismo dotyczy, pozwala w samej rzeczy na ustalenie wszystkich, wcześniej wymienionych, składników materialnego pojęcia decyzji administracyjnej. Skoro skarżący ubiega się o przyznanie prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, to jego wniosek powinien zostać rozstrzygnięty w drodze decyzji administracyjnej. Stanowiska organów orzekających w sprawie nie da się pogodzić z wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadą działania organów w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Sytuacja prawna jednostki kształtowana musi być w sposób jednoznaczny, a zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz praworządności (art. 7 Konstytucji RP) obligują, by zmiany tej sytuacji dokonywane były w sposób przejrzysty i zrozumiały dla obywatela, zgodnie z obowiązującym prawem. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Komendant Wojewódzki Policji we W., w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego od pisma Komendanta Powiatowego Policji w K., powinien rozstrzygnąć sprawę przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w formie decyzji administracyjnej. Skoro w niniejszej sprawie, o czym mowa wyżej, taka decyzja zapadła (decyzja to pismo Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...]). to po myśli art. 15 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego służy od niej w postępowaniu administracyjnym odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji. W tych zatem okolicznościach należy uznać, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, a uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji. Z uwagi na charakter sprawy Sąd nie zawarł rozstrzygnięcia w przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).