II OSK 1855/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, , , po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. i K. D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt II SA/Po 214/09 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Z. i K. D. na czynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie umożliwienia stronie sporządzenia odpisu dokumentu postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, postanowieniem z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt II SA/Po 214/09, odrzucił skargę Z. i K. D. na czynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], w przedmiocie umożliwienia stronie sporządzenia odpisu dokumentu. Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. skarżący działając za pomocą pełnomocnika domagali się od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie umożliwienia sporządzenia za pomocą kserokopiarki będącej na wyposażeniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie – przez pełnomocnika lub przez organ, na użytek strony – odpisu (kopii) protokołu kontroli z dnia [...] czerwca 2008 r. dotyczącej wykonania robót rozbiórkowych budynku mieszkalnego i gospodarczego, prowadzonych na podstawie decyzji Starosty Krotoszyńskiego nr [...] z dnia [...] października 2005 r. Skarżący zażądali także wskazania czasu i miejsca, w których będą mogli zrealizować uprawnienie wynikające z art. 73 § 1 K.p.a. lub przesłania przedmiotowego protokołu. W piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r. organ wyjaśnił, powołując się na art. 73 § 1 K.p.a., że strona może korzystać z możliwości przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek i odpisów w siedzibie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie, jednak strona z przysługującego jej prawa korzystać może w określonych godzinach, tj. od 8.00 – 14.00, po wcześniejszym uzgodnieniu terminu z sekretariatem Inspektoratu. Ponadto organ wskazał, że przepisy nie przewidują obowiązku udostępnienia stronie urządzeń biurowych będących na wyposażeniu urzędu, ani wykonania kserokopii przez pracownika urzędu, czy też wydania akt celem wykonania kserokopii poza urzędem. Organ wskazał, że jedynie w sytuacji określonej w art. 73 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej może uwierzytelnić odpisy lub wydać uwierzytelnione odpisy dokumentów z akt sprawy. Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r., skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, to jest do umożliwienia sporządzenia odpisu przedmiotowego protokołu w wyżej wymieniony sposób albo do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 K.p.a. W odpowiedzi na wezwanie organ pismem z dnia [...] lutego 2009 r. podtrzymał stanowisko, wyrażone w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r. i zauważył, że strona nie składała żądania z art. 73 § 2 K.p.a., a jedynie w sytuacji określonej w tym przepisie organ administracji publicznej może uwierzytelnić sporządzone przez stronę odpisy lub wydać uwierzytelnione odpisy pobierając przy tym stosowną opłatę skarbową. Wskazując na treść art. 74 § 2 K.p.a. organ stwierdził, że nie odmówił stronie możliwości przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów, zatem nie ma podstaw do wydania postanowienia, o którym mowa w wyżej wskazanym przepisie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący stwierdzili, że przedmiotem ich skargi jest "inny akt (czynność)" z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnienia wynikającego z przepisu prawa. W tym miejscu skarżący powołali się na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. Skarżący wskazali, że pismem tym organ odmówił im sporządzenia odpisu protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2008 r., za pomocą kserokopiarki będącej na wyposażeniu Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie, tj. uniemożliwił skarżącym skorzystanie z uprawnienia przysługującego im z art. 73 § 1 K.p.a. i jednocześnie odmówił wydania postanowienia o odmowie sporządzenia odpisu protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2008 r., tj. wydania postanowienia o którym mowa w art. 74 § 2 K.p.a. Skarżący domagali się uznania przez Sąd ich uprawnienia do sporządzenia odpisu przedmiotowego protokołu za pomocą kserokopiarki będącej na wyposażeniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i obowiązku wydania przez organ postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 K.p.a. w razie odmowy sporządzenia odpisu protokołu w wyżej wymieniony sposób. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Sąd stwierdził, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie nie jest bezczynność organu, tj. brak wydania postanowienia, o którym mowa w art. 74 K.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji przedmiotem sprawy nie jest również inna czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), gdyż odmowa udostępnienia skarżącym kserokopiarki nie dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji wskazał, że żaden przepis obowiązującego prawa nie daje stronie prawa do żądania wykonania odpisu lub notatki z akt sprawy za pomocą kserokopiarki stanowiącej wyposażenie urzędu, a tego w istocie domagają się skarżący. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie strona żąda zapewnienia jej możliwości wykonania kserokopii oryginału dokumentu znajdującego się w aktach sprawy za pomocą kserokopiarki będącej na wyposażeniu organu administracji publicznej (urzędu), względnie aby sam organ (pracownik urzędu) sporządził taką kserokopię. Strona nie domaga się wydania uwierzytelnionego odpisu, o którym mowa w art. 73 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji, obowiązek z art. 73 § 1 K.p.a. nie sięga tak daleko, by organ obowiązany był wykonywać odpisy dokumentu za stronę, w tym wypadku kserokopię dokumentu za pomocą kserokopiarki będącej na wyposażeniu urzędu (urządzenia, które nie jest przeznaczone do użytku publicznego). W konsekwencji nie można przyjąć, że w takiej sytuacji organ zobowiązany był do wydania postanowienia o którym mowa w art. 74 K.p.a. Sąd stwierdził, że organ odmówił skarżącym udostępnienia określonego urządzenia – kserokopiarki, a nie udostępnienia stronie akt sprawy i umożliwienia sporządzenia odpisu. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący wyraźnie wyartykułowali żądanie, by odpis dokumentu był sporządzony za pomocą kserokopiarki będącej na wyposażeniu urzędu. Sąd ocenił, że takie uprawnienie stronie na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie przysługuje. Organ nie ma obowiązku sporządzania za pomocą środków technicznych pozostających na wyposażeniu urzędu nieuwierzytelnionych kserokopii dokumentów z akt sprawy i doręczenia ich stronie. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli skarżący, zaskarżając powyższe postanowienie z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt II SA/Po 214/09, w całości. Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, tj.: 1. naruszeniu art. 174 pkt 2 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że czynność jaką była odmowa umożliwienia sporządzenia odpisu dokumentu z akt sprawy przez samych skarżących za pomocą kserokopiarki będącej na wyposażeniu urzędu nie stanowi czynności o jakiej mowa jest w art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 2. naruszeniu art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu orzeczenia wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia – art. 58 § 1 pkt 6 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. nie wskazanie jakiejkolwiek innej przyczyny, z powodu której wniesienie skargi było niedopuszczalne; 3. naruszeniu art. 174 pkt 2 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że zarzut – odmowa udostępnienia kserokopiarki nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i tym samym sprawa ta nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a może być tylko przedmiotem skargi powszechnej z art. 221 K.p.a. W ocenie skarżących w przedmiotowej sprawie doszło bez wątpienia do błędnego odrzucenia skargi, czyli naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zamiast do jej rozpoznania, czyli zastosowania art. 146 lub art. 149 lub art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 4. art. 174 pkt 2 w związku z art. 134 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nie wzięcie pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie dostrzegł tego, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie nie wydając żądanego postanowienia opartego o przepis art. 74 § 2 K.p.a. dopuścił się bezczynności. Na tych podstawach skarżący wnosili o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt II SA/Po 214/09; 2. zasądzenie na rzecz skarżących niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w wysokości 460 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wykładnia art. 73 § 1 i art. 74 Kodeksu postępowania administracyjnego nie może być uznana za w pełni uzasadnioną. Zgodnie z art. 73 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego: "W każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów". Kluczowe znaczenie dla sprawy ma ustalenie, czy w ramach przysługującego stronie prawa do przeglądania akt mieści się również prawo do sporządzania kopii dokumentów za pomocą kserokopiarki, będącej na wyposażeniu urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę podzielił stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1270/07 (niepubl.): "W myśl powołanego przepisu (art. 73 § 1 Kpa) organ administracji w każdym stadium sprawy obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Z przepisu tego nie wynika by sporządzanie odpisów musiało przyjmować formę osobistego ich dokonywania w formie rękopisu czy za pomocą innych własnych urządzeń. Uprawnienie do przeglądania akt jest przypisane stronie, językowa wykładnia nie uprawnia jednak do interpretacji zmierzającej do wyłączenia możliwości sporządzania - na wniosek strony i na jej koszt - odpisów dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Prawo strony do przeglądania akt sprawy i utrwalania na własny użytek informacji zawartych w aktach sprawy, nie tylko w związku z jej czynnym udziałem w postępowaniu ale także w związku z szeroko rozumianą zasadą jawności działania administracji publicznej musi być rozumiane szeroko. Takie zaś rozumienie procesowych uprawnień strony sprawia, że powołany przepis nie może być rozumiany jako wyłączający możliwość domagania się sporządzenia kopii dokumentów za pomocą kserokopiarki. Oczywiście strona, jeśli posiada możliwości techniczne, może kopie sporządzić sama." Zgodnie z treścią art. 74 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego: "Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie". Przyjmując stanowisko wyrażone w powyższym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2008 r., wskazać należy, że w niniejszej sprawie, pismem z dnia [...] lutego 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie odmówił skarżącym przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów. Jednocześnie organ administracyjny nie wskazał podstawy prawnej dla swojego stanowiska wyrażonego w przedmiotowym piśmie. Organ zastrzegł, że "... nie ma podstaw do wydania postanowienia o którym mowa w art. 74 § 2 K.p.a..". Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4) "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie powyższego przepisu podlegają akty i czynności inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc niemające charakteru decyzji lub postanowień. Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stronie prawa do przeglądania akt oraz sporządzania z nich notatek i odpisów. Z tego względu nie można przyjąć jako mającego umocowanie w przepisach prawa, wywodzonego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia ograniczenia kontroli sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej (...)". Rozwinięciem powyższego przepisu jest przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Żaden z tych przepisów, nie daje podstaw do ograniczenia kontroli zgodności z przepisami prawa aktu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r., odmawiającego uprawnionym przeglądania akt, sporządzania z nich notatek i odpisów. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.