I OSK 1694/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabela Kulig-Maciszewska Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt III SA/Gd 310/09 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę J. R. i uchylił decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w S. z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu [...] lutego 2009 r. J. R. wystąpił do Dyrektora Zakładu Karnego w S. o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ I instancji ustalił, że w dniu [...] lipca 2004 r. nastąpiło otwarcie spadku po zmarłej K. R., matce wnioskodawcy. W skład spadku wchodziło prawo do lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w miejscowości C. przy ul. [...]. Organ uznał zatem, że wnioskodawca jest współwłaścicielem lokalu i odmówił J. R. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W odwołaniu funkcjonariusz podnosił, że nie posiada lokalu mieszkalnego, gdyż sytuacja taka nie odnosi się do masy spadkowej. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, stwierdził, że wnioskodawca stał się współwłaścicielem lokalu mieszkalnego w wyniku dziedziczenia, nie został zatem spełniony warunek z art. 89 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.). Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożył J. R., podnosząc, że to nie organ administracji, a sąd cywilny stwierdza nabycie praw do spadku. Dodał, że organy nie wzięły pod uwagę art. 85 ustawy o Służbie Więziennej, który przewiduje, że jednostkowa norma powierzchni mieszkalnej przysługująca funkcjonariuszowi Służby Więziennej wynosi od 7 do 10 m². Część mieszkania, którą skarżący mógłby ewentualnie odziedziczyć, to maksymalnie 5,25 m². Do tej pory skarżący nie był zameldowany i nie zamieszkiwał z żoną pod wspólnym adresem, gdyż uniemożliwiała to ilość osób zameldowanych i korzystających z lokalu przy ul. [...] w C. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że z treści art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej wynika, że funkcjonariusz służby więziennej posiada lokal mieszkalny, jeżeli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W sytuacji, kiedy posiadany przez funkcjonariusza lub jego małżonka lokal nie spełnia norm przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej, to na gruncie ustawy o Służbie Więziennej uważa się, iż nie posiada on lokalu mieszkalnego. Sąd I instancji uznał, że powyższa wykładnia obowiązuje również na gruncie przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 187, poz. 1831). Zatem funkcjonariusz Służby Więziennej posiada lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia mieszkalna tego lokalu odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej (art. 85 ust. 1-3 ustawy). Wobec tego tylko zrzeczenie się lub utrata prawa do lokalu, którego powierzchnia mieszkalna odpowiadała co najmniej przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej skutkuje tym, że funkcjonariuszowi Służby Więziennej nie przyznaje się równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że organy obu instancji nie ustaliły stanu faktycznego sprawy i dokonały nieprawidłowej wykładni art. 85 i 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, co miało wpływ na wynik sprawy. Przyjęły bowiem, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia posiadania przez skarżącego lokalu mieszkalnego, którego powierzchnia mieszkalna odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W sprawie brak jest ustaleń odnośnie powierzchni mieszkalnej lokalu przy ulicy [...] w C. i zamieszkujących tam osób, a także brakuje informacji, czy C. jest miejscowością pobliską w znaczeniu ustawy. Nie dokonano również żadnych ustaleń dotyczących lokalu małżonki skarżącego. W ocenie Sądu I instancji prawidłowe rozważania na temat otwarcia spadku i przejścia praw i obowiązków zmarłego na spadkobierców nie zostały rozpatrzone na tle konkretnych okoliczności faktycznych sprawy skarżącego, który podnosił, że kwestie spadkowe po jego matce nie zostały rozstrzygnięte, a z uwagi na liczbę spadkobierców mógłby on ewentualnie odziedziczyć maksymalnie 5,25 m² mieszkania. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 września 2009 r. skargę kasacyjną złożył Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Gdańsku. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Wskazując na powyższe naruszenie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że zaskarżony wyrok jest sprzeczny z dotychczas wypracowanym orzecznictwem sądów administracyjnych. W ocenie kasatora nie ma możliwości nawiązywania do warunków ustalonych w art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej odnośnie do kwestii ustalania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Prawo do równoważnika pieniężnego zostało związane z tym, że funkcjonariusz nie posiada lokalu mieszkalnego, a nie z tym, jaka jest powierzchnia posiadanego lokalu. W przedmiotowej sprawie skarżący stał się współwłaścicielem lokalu mieszkalnego, a więc brak było podstaw do przyznania mu prawa do równoważnika za jego brak. W sytuacji, gdyby powierzchnia jego części we współwłasności nie odpowiadała przysługującym mu normom, miałby prawo do wystąpienia o przydział lokalu mieszkalnego. Tym samym zarzuty Sądu I instancji, że organy obu instancji nie ustaliły stanu faktycznego sprawy (wielkości powierzchni lokalu mieszkalnego stanowiącego współwłasność skarżącego i jego położenia), nie są uzasadnione. Ponadto kwestia uregulowania relacji majątkowych pomiędzy spadkobiercami nie była przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego decyzjami uchylonymi zaskarżonym wyrokiem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia ustalenia przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego musi być rozpatrywana w kontekście całokształtu regulacji dotyczącej pomocy mieszkaniowej dla funkcjonariuszy – a więc w kontekście wszystkich przepisów rozdziału 6 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest już stanowisko, że ustawodawca przewidział dwutorową realizację zasady przyznania funkcjonariuszowi w służbie stałej lokalu mieszkalnego. Po pierwsze - poprzez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której funkcjonariusz stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej (art. 85 ust. 1 ustawy), po drugie - przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Wśród możliwych do uzyskania przez funkcjonariusza świadczeń pieniężnych, w razie niemożności przydziału lokalu mieszkalnego, ustawa wymienia prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu - art. 89 ust. 1 ustawy. Podstawę prawną przyznania funkcjonariuszowi prawa do owego równoważnika stanowi art. 89 ust. 1 w związku z art. 85 i art. 91 ustawy Służbie Więziennej, bowiem prawo to jest formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 85 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2006 r., I OSK 75/05). Nie ulega przy tym wątpliwości, że przysługujące funkcjonariuszowi prawo do równoważnika pieniężnego jest zastępczą formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, jeśli funkcjonariusz nie posiada lokalu w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Równoważnik ten ma zatem charakter kompensacyjny i jest surogatem uprawnienia zasadniczego, tj. prawa do otrzymania lokalu w naturze. Przesłanki prawa do lokalu określa art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, regulując ustalenie powierzchni mieszkaniowej przysługującej funkcjonariuszowi, przy uwzględnieniu jego stanu rodzinnego, stopnia służbowego lub zajmowanego stanowiska oraz norm dodatkowych przysługujących osobom uprawnionym na podstawie przepisów odrębnych, jednak nie więcej niż z dwóch tytułów. Jednostkowa norma powierzchni mieszkaniowej wynosi od 7 m² do 10 m². Drugą granicę wyznaczającą prawo do pomocy finansowej funkcjonariusza kształtuje art. 91 ust. 1 powołanej ustawy o Służbie Więziennej, regulując sytuację, w której funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, a zatem wyłączające również prawo do pomocy. Uprawnienie do uzyskania lokalu jest prawem podstawowym, a dopiero gdy nie można tego uprawnienia zrealizować, może wchodzić w grę przyznanie innej pomocy, w tym prawa do równoważnika za brak lokalu. Dlatego też art. 89 ust. 1 musi być interpretowany łącznie z art. 91 ust. 1 (por. wyrok NSA z 24 lutego 2006 r., I OSK 508/05). Nie budzi wątpliwości, że przydzielenie funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego z zasobów Służby Więziennej wg przysługujących mu norm zaludnienia wyklucza prawo do uzyskania równoważnika pieniężnego w sytuacji, gdy w czasie pełnienia służby nabył on prawo do dodatkowej normy zaludnienia, a to dlatego, iż należałoby wówczas uznać, że funkcjonariusz taki ma prawo do dwóch świadczeń z tego samego tytułu. Natomiast w sytuacji, gdy funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny w miejscu pełnienia służby, ale nie jest to lokal przydzielony z zasobów Służby Więziennej i nie odpowiada przysługującej funkcjonariuszowi normie zaludnienia, funkcjonariusz może skutecznie domagać się przyznania mu równoważnika pieniężnego. Ta zastępcza forma realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, będąca konsekwencją niezrealizowania uprawnienia do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, który to przydział winien uwzględniać liczbę członków rodziny, nie może być rozpatrywana w oderwaniu od przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej. Podobne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 lutego 2009 r., I OSK 334/08, orzekający wprawdzie w sprawie dotyczącej funkcjonariuszy Straży Granicznej, ale unormowania w tym zakresie są zbieżne z ustawą o Służbie Więziennej. Podsumowując powyższe wywody stwierdzić zatem należy, że funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe wówczas, gdy jego lokal mieszkalny odpowiada normie zaludnienia. Z kolei przepisy art. 91 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy wykluczają możliwość przydzielenia lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy funkcjonariusz lub jego małżonek posiadają w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Te same więc przesłanki winny wyłączać możliwość przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu, skoro stanowi on świadczenie zastępcze w stosunku do przydziału lokalu. Posiadanie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego, w wyniku którego uznać należy, że nie przysługuje mu równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 89 ust. 1 ustawy, rozumiane być powinno jako realna możliwość zaspokojenia przez funkcjonariusza jego potrzeb mieszkaniowych w granicach przysługujących mu norm, wynikająca z tytułu prawnego do lokalu. Ocena zatem, czy uzyskany przez funkcjonariusza w drodze dziedziczenia udział, z którym wiąże się prawo do współposiadania lokalu, pozbawia go prawa do równoważnika za brak lokalu, powinna być dokonana przy uwzględnieniu specyfiki i celu regulacji ustawowej zawartej w rozdziale 6 ustawy o Służbie Więziennej, jakim jest zapewnienie funkcjonariuszowi zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych. Potrzeby te zaś można uznać za zaspokojone, gdy funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny spełniający normy zaludnienia. Zasadne jest zatem stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji, że ustawodawca nie przewidział prawa funkcjonariusza w służbie stałej do lokalu mieszkalnego oraz prawa do równoważnika z tytułu braku lokalu, jako dwóch niezależnych od siebie uprawnień. A zatem funkcjonariuszowi przysługiwałby równoważnik, gdyby przypadająca na skarżącego część lokalu wchodzącego w skład masy spadkowej nie przekraczała normy powierzchniowej, bądź lokal ten w ogóle nie znajdował się w miejscowości pełnienia służby bądź w miejscowości pobliskiej w rozumieniu ustawy. Inna ocena prawa funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego odbiegałaby w sposób zasadniczy od celu omawianej regulacji prawnej. Skoro ustaleń takich organy orzekające w sprawie w ogóle nie poczyniły – nie sposób zarzucić wadliwości wyrokowi Sądu I instancji uwzględniającego skargę. Jeśli zaś chodzi o powoływaną w skardze kasacyjnej uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., I OPS 3/08, w sprawie dotyczącej funkcjonariuszy Policji, to stwierdzić należy, że zawarta w niej wykładnia przepisów analogicznych jak w ustawie o Służbie Więziennej, nie jest sprzeczna z wykładnią zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku. W ww. uchwale Sąd stwierdza bowiem wyraźnie, że równoważnik pieniężny ma charakter kompensacyjny i jest surogatem zasadniczego uprawnienia policjanta, którym jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze, jeżeli policjant nie posiada lokalu. Prawo do równoważnika pieniężnego jest zatem zastępczą i tymczasową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, jeżeli policjant nie posiada lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. A zatem przy ustalaniu prawa do równoważnika należy brać pod uwagę okoliczność, czy posiadany ewentualnie lokal znajduje się w miejscowości pełnienia służby bądź pobliskiej. Wprawdzie Sąd w powoływanej uchwale stwierdził, że uprawnienie to nie jest powiązane z powierzchnią lokalu, to jednak stwierdzenie to zapadło w stanie faktycznym odmiennym od stanu faktycznego sprawy będącej przedmiotem niniejszego wyroku. Uchwała I OPS 3/08 podjęta została w sytuacji, gdy policjantowi zrealizowano wcześniej prawo do lokalu i przydzielono mu mieszkanie, a dopiero później przydzielony już lokal przestał spełniać normy zaludnienia. Dlatego w tej konkretnej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro zrealizowane zostało podstawowe prawo (przydział lokalu), to funkcjonariuszowi nie może przysługiwać już prawo pochodne – a więc prawo do równoważnika. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.