I OSK 1738/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1265/09 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1265/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Z. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 9 września 2005 r. Z. S. wystąpiła o zwrot działek nr [...], [...] i [...] położonych w K., jedn. ewid. obr. [...] obj. KW [...]. Następnie pismem z dnia 20 września 2005 r. do powyższego wniosku przyłączyli się K. P., A. P. i D. P. Działka [...] obr. [...] została wywłaszczona (nabyta) na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego z 28 października 1977 r. Rep. [...] w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z przeznaczeniem pod spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe, zgodnie z decyzją [...] kwietnia 1977 r., nr [...] wydaną przez Zarząd Rozbudowy Krakowa. W dacie wywłaszczenia działka nr [...] stanowiła współwłasność Z. S. w 109/128 cz. i S. S. w 19/128 cz. Z tytułu wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości, na rzecz właścicieli ustalone zostało należne z tego tytułu odszkodowanie w wysokości [...] zł. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Starosta Krakowski odmówił zwrotu działek: nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha położonych w obr. [...] obj. KW [...] na rzecz wnioskodawców. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że umową użytkowania wieczystego zawartą w dniu 8 stycznia 1980 r. w formie aktu notarialnego Rep. [...] została przekazana Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w K. w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat, między innymi działka nr [...] stanowiąca własność Skarbu Państwa. Z analizy dokumentacji geodezyjnej wynika, że z wywłaszczonej (nabytej) działki nr [...] o pow. [...]m2 powstały działki nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha. Działki nr [...], [...] i [...] stanowią aktualnie własność Gminy K., w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w K., a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczyste w dniu 21 listopada 1996r. W konsekwencji Starosta Krakowski uznał, że spełnione zostały przesłanki zawarte w art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co uzasadnia odmowę zwrotu wnioskowanych działek. Decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...] Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. w uzasadnieniu podzielając stanowisko organu l instancji. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z. S., zarzucając organowi naruszenie art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1, art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę na powyższą decyzję podzielił ustalenia organów odnoszące się w szczególności do genezy działek nr [...], nr [...], nr [...], daty i formy wywłaszczenia działki nr [...] oraz faktu oddania m. in. tej działki w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w K. Sąd I instancji podzielił stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt II CSK 275/08, iż nie można orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, która okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, na której zostało ustanowione i istnieje w czasie orzekania o jej zwrocie prawo użytkowania wieczystego. Prowadziłoby to bowiem do sytuacji, że grunt, który przestał być własnością Skarbu Państwa lub określonej jednostki samorządu terytorialnego jest obciążony prawem użytkowania wieczystego, co w świetle art. 232 § 1 k.c. nie jest dopuszczalne. Reasumując uznano, że organy prawidłowo zastosowały art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Ustawa o gospodarce nieruchomościami weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r., a ponieważ prawo użytkowania wieczystego działek nr [...], nr [...], nr [...] ustanowiono i ujawniono w księdze wieczystej przed tą datą to przepis ten ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Z. S., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Wnosząca skargę kasacyjną przedmiotowemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a., polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo, iż zapadła ona z naruszeniem art. 7, art. 80 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia przez Wojewodę Małopolskiego bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo, iż zapadła ona z naruszeniem art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP poprzez zastosowanie sprzecznego z nimi art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez: - naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzez nieprawidłową ocenę niezastosowania powołanych przepisów przez Wojewodę Małopolskiego, pomimo że po upływie niemalże 30 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany; - naruszenie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieprawidłową ocenę jego błędnej wykładni i w konsekwencji zastosowania przez Wojewodę Małopolskiego, który przyjął, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." w K. jest osobą trzecią w rozumieniu tego przepisu; - naruszenie art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP poprzez nieprawidłową ocenę zastosowania sprzecznego z nimi art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Podstawą rozstrzygnięcia przez organy administracji wniosku Z. S., K. P., A. P. i D. P. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowił art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia tej ustawy w życie, tj. przed 1 stycznia 1998r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przepis ten jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym. Oznacza to, że ma on zastosowanie, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie tej ustawy (1 stycznia 1998 r.) i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. W przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki określone w powołanym przepisie. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu z księgi wieczystej [...] działki nr [...], [...] i [...], które składają się na wywłaszczoną nieruchomość, stanowią mienie Gminy K. i pozostają w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w K. Użytkowanie wieczyste ustanowiono aktem notarialnym zawartym w dniu 8 stycznia 1980 r. rep. A nr [...], a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczyste w dniu 21 listopada 1996 r. tj. przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi przy tym wątpliwości, że spółdzielnia mieszkaniowa, jako odrębna osoba prawna mająca osobowość prawną, jest osobą trzecią w rozumieniu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowi ona podmiot odrębny od Skarbu Państwa, czy też od gminy, której nieruchomość posiada w użytkowaniu wieczystym Skoro w przedmiotowej sprawie zaszły okoliczności przewidziane w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to prawidłowo Sąd I instancji uznał, że nie doszło do naruszenia art. 136 i 137 tej ustawy, gdyż przepisy te nie miały w sprawie zastosowania. W sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie znalazł podstaw do jej uchylenia to nie można zaskarżonemu wyrokowi zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. Niezasadne jest również twierdzenie, że do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. doszło wskutek uchybienia przepisom art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. W tym zakresie należy wskazać, że wprawdzie - zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji - jej przepisy stosuje się bezpośrednio, to jednak nie można przyjąć, iż na organach administracji orzekających w przedmiocie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości spoczywał obowiązek zastosowania wprost art. 2 w związku z art. 21 Konstytucji RP. Oba te przepisy to normy generalne - zasady ustroju państwa; art. 2 ustanawia zasadę demokratycznego państwa prawnego jako podstawową zasadę ustroju politycznego, zaś z przepisu art. 21 Konstytucji wynika zasada, że ochrona własności jest konstytucyjną powinnością państwa. Treść tych norm wytycza kierunki tworzenia prawa, a także sposób wykładni i stosowania przepisów prawa obowiązującego. Postanowienia ogólnych zasad ustrojowych znajdują konkretyzację w ustawach zwykłych. Oznacza to, że ani art. 2, ani art. 21 Konstytucji nie mogą stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięć podejmowanych w procesie stosowania prawa. Formą bezpośredniego stosowania ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji jest współstosowanie interpretacyjne tego rodzaju norm, gdy organ stosujący prawo ustala jego znaczenie biorąc pod uwagę zarówno normę ustawową jak i odpowiednią normę Konstytucji (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2006 r. II OSK 293/2005, LEX nr 198191). Dodać należy, iż dopełnieniem treści tych ogólnych norm ustrojowych jest art. 64 Konstytucji gwarantujący równą dla wszystkich ochronę własności i prawa dziedziczenia. Rozważając znaczenie tego przepisu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należałoby w równej mierze oceniać wagę praw nabytych tak przez wywłaszczonego, jak i przez podmiot, który w zaufaniu do treści księgi wieczystej, a więc w dobrej wierze, nabył prawa do nieruchomości. Z powyższego wynika, ze żaden ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP nie doznał obrazy przy orzekaniu w przedmiocie wniosku o zwrot nieruchomości. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.