II OSK 254/10

Dnia 13 kwietnia 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Protokolant Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 września 2009 roku sygn. akt II SA/Sz 721/09 w sprawie ze skargi B. i R. B., T.S., I. i W.P., M. i T.S. na uchwałę Rady Gminy w Ustroniu Morskim z dnia 5 września 2005 roku nr XXXIV/193/2005 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Ustronie Morskie i Sianożęty 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. zasądza od Gminy Ustronie Morskie na rzecz W.P. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 25 września 2009 r. oddalił skargę B. i R.B., T.S., I. i W.P., M. i T.S. na uchwałę Rady Gminy w Ustroniu Morskim z dnia 5 września 2005 r. nr XXXIV/193/2005 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Ustronie Morskie i Sianożęty. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wyrokiem z dnia 18 czerwca 2008 r., II SA/Sz 955/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę B. i R.B., T.S., I. i W.P., M. i T.S. na wskazaną wyżej uchwałę. W ocenie Sądu I instancji skarga nie była zasadna. Skarżącym przysługiwało prawo wniesienia skargi na uchwałę w sprawie kwestionowanego planu. Nie zaistniała jednak przesłanka rzeczywistego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżących. W wyniku uchwalenia przedmiotowego planu został naruszony ich interes faktyczny, skoro uznają, że przyjęte w planie rozwiązania są dla nich niekorzystne, jednakże powyższe nie może stanowić podstawy do skutecznego zakwestionowania planu. Od powyższego wyroku skarżący złożyli skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2009 r. II OSK 1510/08 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Oddalając skargę zaskarżonym w niniejszym postępowaniu wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że badanie skargi doprowadziło do uznania, że skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na brak legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Jak zaznaczono w wydanym w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2009 r., dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Miarodajną podstawę dla ustaleń istnienia interesu prawnego skarżących uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ewentualnych naruszeń tego interesu stanowić może uzasadnienie projektu tego rodzaju uchwały, jakie powinna ona zawierać stosownie do postanowień § 131 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej. W uzasadnieniu takim, organ gminy powinien bowiem wyjaśnić przesłanki, jakimi kierował się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponentów tego prawa. W uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały z dnia 5 września 2005 r. wskazano, że zmiana planu Ustronia Morskiego i Sianożęt, który został uchwalony uchwałą Nr XI /53/2003 Rady Gminy w Ustroniu Morskim z dnia 8 września 2003 r. została spowodowana koniecznością dokonania korekt i poprawienia błędów poprzedniego planu oraz potrzebą jego dostosowania do nowych ofert inwestycyjnych (...). Zmiana planu dotyczy 2 generalnych zagadnień. Z jednej strony zmianie podlegają zapisy o charakterze ogólnym odnoszące się do całego obszaru opracowania, z drugiej strony zmiana planu dotyczy wybranych działek, które wymagały poprawek, korekt lub uzupełnień. Istotnym rozwiązaniem przyjętym w planie jest uporządkowanie w obszarze opracowania terenów chronionych, które nie zostało dokonane w obowiązującym planie. Przeprowadzony został tok formalno-prawny zgodnie z obowiązującym ustawodawstwem prawnym – powiadomiono o przystąpieniu do opracowania planu, opracowano ekofizjografię, prognozę oddziaływania na środowisko ustaleń planu oraz określono w prognozie skutki finansowe przyjętych rozwiązań, uzyskano odpowiednie opinie i uzgodnienia, wyłożono projekt planu do wglądu, odbyto dyskusję nad projektem planu, rozpatrzono uwagi zgłoszone do projektu planu i w części je uwzględniono. Przyjęte rozwiązania przestrzenne były przedmiotem wielokrotnych analiz i dyskusji radnych Rady Gminy i ich ostateczna wersja jest rezultatem osiągniętych kompromisów. Wobec wskazania w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały motywów zmian planu miejscowego w odniesieniu do wszystkich, objętych jego zakresem działek, bez odnoszenia się do konkretnych z nich, Sąd z urzędu uznał za stosowne, na podstawie materiału zgromadzonego w aktach sprawy, zbadanie istnienia po stronie skarżących interesu prawnego oraz możliwość jego naruszenia. Analizy w powyższym przedmiocie Sąd dokonał w oparciu o wskazane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 kwietnia 2009 r. okoliczności: bezpośredniego sąsiedztwa spornych działek oraz działek skarżących oddzielonych tylko drogą, szczególnego (klifowego) ukształtowania terenu, o czym mowa w postanowieniu Dyrektora Urzędu Morskiego w Słupsku z dnia [...] czerwca 2005 r., zagrożeń wskazanych w piśmie Państwowego Instytutu Geologicznego z dnia 23 października 2006 r., jak również rodzaju i intensywności zabudowy określonej zaskarżoną uchwałą w odniesieniu do działek oznaczonych numerami [...] i [...]. W ocenie Sądu I instancji skarżący nie wykazali naruszenia zaskarżoną uchwałą ich interesu prawnego lub uprawnienia, opierającego się na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy kwestionowanymi regulacjami uchwały, a własną, indywidualną sytuacją prawną. W szczególności nie dowiedli, aby powołane przez skarżących zagrożenia miały charakter pewny, bezpośredni i istniały w dacie zaskarżenia uchwały. Ponadto nie ma podstaw do wnioskowania, aby przyjęta w planie koncepcja zagospodarowania terenu działek nr [...] i [...] naruszała uprawnienia skarżących do korzystania z ich nieruchomości w sposób naruszający obowiązujące na dzień złożenia skargi normy materialnego prawa administracyjnego. Zarzuty skargi, podnoszące okoliczność naruszeń interesu prawnego skarżących, związanego, jak wskazano powyżej z ryzykiem zagrożenia spowodowanego "nieodwracalnym naruszeniem stabilności brzegu klifowego i w efekcie tempa jego niszczenia", odnoszą się bowiem do pewnego hipotetycznego stanu zagrożenia w przyszłości. Zdaniem Sądu I instancji, powyższe wnioski wyciągnąć można w oparciu o analizę materiału akt sprawy, tj. dokumentów przedłożonych przez skarżących i Radę Gminy Ustronie Morskie, w tym także ekspertyz i uzgodnień właściwych organów, sporządzonych na potrzeby procedury planistycznej, jak również z treści zaskarżonej uchwały. Zgodnie z treścią wyjaśnień złożonych w piśmie A.G. – Zastępcy Dyrektora Państwowego Instytutu Geologicznego skierowanego do Przewodniczącego Rady Gminy w Ustroniu Morskim, odnoszących się do opinii wyrażonej w piśmie Dyrektora Oddziału Pomorskiego Państwowego Instytutu Geologicznego z dnia 23 stycznia 2006 r., przedstawiono tam prognozę możliwych, niekorzystnych zjawisk, jakie w związku z globalnymi zmianami klimatu zaistnieć mogą w przyszłości w wyniku zabudowy działek nr [...] i [...], przy czym obecnie charakter tych niekorzystnych zjawisk i ich skutki trudne są do przewidzenia. Zaznaczono także, że opinia ta, choć godna uwagi, potraktowana powinna zostać jako głos w dyskusji, w przedmiocie zagospodarowania przedmiotowego odcinka wybrzeża Bałtyku. Jednocześnie w zakresie wniosków i zaleceń sporządzonej w 2005 r. na zlecenie Gminy Ustronie Morskie ekspertyzy "Badania geotechniczne podłoża gruntowego dla celów określenia stateczności klifu brzegu morskiego na działkach nr [...], [...] położonych w obrębie Ustronie Morskie", sporządzonej przez dr hab. inż. prof. PS R.S., dr inż. R.B. oraz mgr inż. P.D. wskazano, na możliwy, pozytywny skutek zabudowy przedmiotowych działek. Argument skarżących, że sposób posadowienia pośredniego jest zbyt kosztowny, pozostaje już kwestią analizy opłacalności ekonomicznej potencjalnych inwestorów i w żadnej mierze nie ma wpływu na okoliczność naruszenia interesu prawnego skarżących. Odnosząc się do wątpliwości skarżących co do charakteru i wysokości dopuszczalnej zabudowy na działkach nr [...] i [...], Sąd I instancji wskazał, że pkt 4 postanowienia Dyrektora Urzędu Morskiego z dnia [...] czerwca 2005 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Ustronie Morskie i Sianożęty, stanowi jedynie zalecenie przyjęcia wskazanego w postanowieniu rozwiązania. Przyjąć należy zatem, że organ zajmujący w sprawie stanowisko dopuścił możliwość wyższej zabudowy na działkach nr [...] i [...] ponad 1 kondygnację, choć za właściwsze uznawał inne rozwiązanie. W kontekście prawnej dopuszczalności zabudowy działek nr [...] i [...] ponad linię 1 kondygnacji wskazać zdaniem WSA należy, że zarzut, dotyczący możliwości obniżenia wartości nieruchomości skarżących, w związku z przyjętą w zaskarżonej uchwale możliwą wysokością zabudowy stanowić może jedynie naruszenie interesu faktycznego skarżących, co nie spełnia przesłanki merytorycznego rozpatrzenia skargi, o której mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W.P. zarzucając naruszenie prawa materialnego – art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – zwłaszcza art. 15 ust. 2 pkt 9 i art. 17 pkt 7f i 9 przez ich błędną wykładnię. Zarzucono także naruszenie art. 134 § 1 i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi przy przyjęciu, że skarżący mają interes prawny do wniesienia skargi, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że interes ten nie został naruszony w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy w Ustroniu Morskim wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżący zakwestionowali tę część uchwały Rady Gminy w Ustroniu Morskim z dnia 5 września 2005 r., nr XXXIV/193/2005, którą dokonano zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej przeznaczenia nieruchomości położonej w Ustroniu Morskim przy ul. Kościuszki, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obecnie, po jej podziale, działki nr [...] i [...]). Nieruchomość ta, w kształcie wąskiego pasa gruntu, położona jest na krawędzi klifu morskiego wysokiego na kilkanaście metrów nad poziomem morza, a od strony południowej jest ograniczona ulicą K. Bezpośrednio za ulicą tą znajdują się zabudowane działki skarżących. Obecnie działki nr [...] i [...] porośnięte są drzewami i krzewami. Kwestionowaną uchwałą zmieniającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidziano przeznaczenie tego terenu pod usługi komercyjne oraz budowę obiektów handlu i gastronomii z dopuszczeniem funkcji turystycznej. Zmieniony plan zagospodarowania przestrzennego dopuścił też na tym terenie budowę budynków o wysokości do 10,5 m, zawierających 2 kondygnacje z poddaszem użytkowym. Skarżący kwestionują taki sposób zagospodarowania tej nieruchomości podnosząc, iż może to doprowadzić do katastrofy geologicznej na skutek zniszczenia zabudowanego klifu i nieodwracalnego naruszenia stabilności brzegu morskiego a w dalszej kolejności do zagrożenia ich domów mieszkalnych. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie oddalającego skargę oparto na zarzucie, między innymi, naruszenia przepisów art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 15 ust. 2 pkt 9 oraz art. 17 pkt 7f i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 17 pkt 7 lit. f/ wymienionej ustawy projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzgadnia się z dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani. Pasy techniczny i ochronny wchodzą w skład pasa nadbrzeżnego, którym jest obszar lądowy przyległy do brzegu morskiego (por. art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej – Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1502 ze zm.). Przedmiotowe w sprawie działki leżą w obrębie pasa ochronnego, obejmującego obszar, w którym działalność człowieka wywiera bezpośredni wpływ na stan pasa technicznego i projekt zagospodarowania terenu, na którym one znajdują się, powinien być uzgodniony z dyrektorem właściwego urzędu morskiego. Uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z innym, wskazanym w przepisach organem jest szczególną formą współdziałania tego organu przy tworzeniu planu zagospodarowania przestrzennego. Zgoda organu współdziałającego wiąże organ tworzący ten plan i dlatego winna być wyrażona w sposób stanowczy. Wymogu tego nie spełnia – w całości – stanowisko dyrektora Urzędu Morskiego w Słupsku zawarte w postanowieniu z dnia 9 czerwca 2005 r., które Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał za uzgodnienia wymagane przepisem art. 17 pkt 7f ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustosunkowując się do zawartego w projekcie zmiany m.p.z.p. dopuszczenia zabudowy obiektami budowlanymi o wysokości do 10,5 m organ współdziałający stwierdził: "uważamy za wskazane ograniczenie wysokości zabudowy do 1 kondygnacji". To niestanowcze stwierdzenie zarówno organy tworzące plan jak i WSA w Szczecinie uznały za niewiążące zalecenie dotyczące obniżenia wysokości planowanych budynków. W efekcie przyjęto, że organ zajmujący w sprawie stanowisko dopuścił możliwość wyższej zabudowy na działkach nr [...] i [...] ponad 1 kondygnację, chociaż za właściwe uznawał inne rozwiązanie. Przyjęcie, że dyrektor Urzędu Morskiego w Słupsku wyraził zgodę na przedstawiony mu projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszyło przepis art. 17 pkt 7f ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Za taką zgodę nie można uznać niestanowczego i nadającego się do odmiennej interpretacji stwierdzenia zawartego w pkt 4 postanowienia tego organu z dnia 9 czerwca 2005 r. Niezależnie od skutków procesowych zaistniałej sytuacji (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) może to doprowadzić do szczególnie niekorzystnych następstw w przyszłości, w postępowaniach o pozwolenie na budowę. Zgodnie bowiem z art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, w tym sposób zagospodarowania terenu. Natomiast przepis art. 37 ust. 3 ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej wymaga, by również decyzje o pozwoleniu na budowę w pasie ochronnym były uzgadniane z dyrektorem urzędu morskiego. W postępowaniu o pozwolenie na budowę na przedmiotowej nieruchomości może więc dojść do sprzeczności ustaleń m.p.z.p. co do dopuszczalnej wysokości zabudowy ze stanowiskiem dyrektora urzędu morskiego, którego zgoda na pozwolenie na budowę będzie wymagana. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 17 pkt 7f ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest więc uzasadniony. W tej sytuacji za zasadny należy też uznać zarzut obrazy art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo istnienia podstawy do jej uwzględnienia. Uzyskanie zgody na zabudowę pasa ochronnego służy zarówno ochronie walorów krajobrazowych jak i wymaganiom ochrony bezpieczeństwa ludzi i mienia, co odpowiada celom ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. art. 1 ust. 2 pkt 2 i 5). Nieprawidłowa zabudowa krawędzi klifu morskiego mogłaby doprowadzić do jego dewastacji i erozji brzegu morskiego. Zagroziłoby to w przyszłości nie tylko budynkom usytuowanym na działkach będących przedmiotem postępowania, lecz i znajdującym się w niewielkiej od nich odległości. Dlatego uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z naruszeniem obowiązujących zasad postępowania, w tym bez uzyskania koniecznej zgody, stwarza zagrożenie dla interesów skarżących przez brak wystarczających gwarancji takiego zagospodarowania spornych nieruchomości, które nie stanowiłoby niebezpieczeństwa dla sąsiadujących nieruchomości. Uzasadnia to interes prawny skarżących we wniesieniu skargi. Wobec zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, skarga ta podlega uwzględnieniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.