II GSK 46/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1000/09 w sprawie ze skargi M. S. Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz M. S. Spółki z o.o. w W. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1000/09 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: SKO) z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...] oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Prezydent m.st. Warszawy, z upoważnienia którego działał Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie, decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.), art. 40 ust. 12 i 13 oraz art. 40d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej: u.d.p.) oraz zgodnie z Uchwałą Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 148, poz. 3717), wymierzył M. S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości 161.649,60 zł za zajęcie pasa drogowego ul. K. w rej. ul. O. w W. bez zezwolenia, w okresie od dnia 1 czerwca 2007 r. do dnia 17 grudnia 2008 r. przez umieszczenie fundamentu reklamy, o łącznej powierzchni rzutu poziomego 8,16 m2. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. K. w rej. ul. O. w W. w okresie od dnia 25 maja 2006 r. do dnia 31 maja 2007 r. (decyzja z dnia [.] grudnia 2005 r. nr [...]). W dniu 18 maja 2007 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne zajęcie wskazanego pasa drogowego w terminie od 1 czerwca 2007 r. do dnia 30 listopada 2008 r. Decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją SKO w W. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] odmówiono wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji. Z wizji lokalnej oraz materiału fotograficznego zgromadzonego w aktach sprawy wynikało, że skarżąca pomimo tego zajmowała pas drogowy wskazanej ulicy poprzez umieszczenie w nim fundamentu reklamy w okresie od dnia 1 czerwca 2007 r. do dnia 17 grudnia 2008 r., a zatem z przekroczeniem terminu zajęcia pasa w posiadanym przez nią zezwoleniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., orzekając na skutek odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] marca 2009 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę M. S. Sp. z o.o. uznał, że zgromadzony na etapie postępowania administracyjnego materiał dowodowy nie dawał organowi podstaw do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W ocenie Sądu oparcie rozstrzygnięcia organu na domniemaniu, iż skoro w ostatnim dniu ważności decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (31 maja 2007 r.) reklama znajdowała się w pasie drogowym a skarżąca w dalszym ciągu ubiegała się o zezwolenie na funkcjonowanie reklamy oraz że fundament reklamy znajdował się w pasie drogowym w dniu 17 grudnia 2008 r., to logicznym jest, że przedmiotowy obiekt nie został zdemontowany w okresie, w którym strona dochodziła wydania zezwolenia na dalsze jego funkcjonowanie. Nie mogło to jednak przesądzać i dowodzić, iż przedmiotowy obiekt znajdował się w pasie drogowym przez cały ten czas. Zdaniem Sądu, zastosowanie przez organ reguł odnoszących się do instytucji domniemania faktycznego nie zwalniało go z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Sąd podniósł, że obowiązkiem organu było wykazanie, że po zakończeniu terminu zajęcia pasa drogowego, strona w dalszym ciągu go zajmowała i to bez zezwolenia. W ocenie Sądu ubieganie się strony o dalsze zajmowanie pasa nie przesądzało jeszcze o tym, że strona nie zdemontowała reklamy. Wprawdzie niedorzecznym byłoby domaganie się odrębnego dowodu na każdy dzień zajmowania pasa, ale też skrajnością w opinii Sądu był brak jakiejkolwiek kontroli zajmowania przez stronę pasa drogowego przez okres 566 dni. Sąd I instancji zauważył jednocześnie, iż w aktach sprawy brak jakichkolwiek dowodów na potwierdzenie powierzchni zajętego przez skarżącą pasa drogowego, oszacowanej na 8,16 m2. Organ stwierdził istnienie reklamy skarżącej o określonej powierzchni, nie wskazał jednak w jaki sposób obliczył powierzchnię fundamentu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego w postaci art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), poprzez wprowadzenie nieznanego ustawie kryterium, zgodnie z którym "skrajnością jest brak jakiejkolwiek kontroli przez 566 dni", co oznacza, że w ocenie Sądu dla udowodnienia nielegalnego zajmowania pasa drogowego przez okres 1 roku i 7 miesięcy niezbędnym byłoby kilka kontroli – na pewno więcej niż jedna (w uzasadnieniu ustnym Sąd wspomniał, że co najmniej trzy kontrole); 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 61 § 1 i 4 k.p.a., poprzez nałożenie w ramach kontroli działalności administracji publicznej przez Sąd na zarządcę drogi obowiązku wielokrotnego i częstego kontrolowania i dokumentowania nielegalnego zajmowania pasa drogowego, podczas gdy zasada legalizmu, zawarta w art. 6 k.p.a. nakazuje organowi administracji wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, a więc niezwłocznie po jednokrotnym ujawnieniu nielegalnego zajmowania pasa drogowego przez stronę, ergo brak kontroli przez okres wielu miesięcy mógłby oznaczać w ocenie Sądu brak możliwości wymierzenia kary pieniężnej tylko z powodu braku wcześniejszych kontroli; b) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd dowodu znajdującego się w aktach I instancji, w postaci sformatowanych szkiców nośnika reklamowego, złożonych przez stronę, oraz domaganie się przez Sąd przeprowadzenia innych dowodów na tę okoliczność. W uzasadnieniu organ podkreślił, że Sąd przyjął nieznane ustawie kryterium minimalnej częstotliwości kontroli pasa drogowego. Zdaniem kasatora, skoro Sąd stwierdził, iż skrajnością jest brak jakiejkolwiek kontroli przez okres 566 dni, wymóg ten oznaczałby, iż Prezydent m.st. Warszawy (czy też działający z jego upoważnienia dyrektor ZDM w Warszawie) w ogóle nie miałby możliwości nałożenia kary za zajmowanie pasa, gdy stwierdzi nielegalne funkcjonowanie nośnika zbyt późno, nawet gdyby istniały inne przekonujące dowody działania bezprawnego. Wnoszący skargę kasacyjną podał też, że w aktach sprawy znajduje się złożony przez stronę zwymiarowany szkic tablicy reklamowej, w tym również podstawy reklamy-fundamentu. Wskazano, iż zgodnie z prawami geometrii pole powierzchni prostokąta oblicza się poprzez pomnożenie podstawy i wysokości, a odniesienie tej prostej zależności do szkicu znajdującego się w aktach daje wskazaną przez organ powierzchnię 8.16 m2. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej zwanej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania sądowego. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, wyznacza strona przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. podstawę kasacyjną stanowi: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczające zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Ponieważ składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. W szczególności, koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r. OSK 421/04, zbiór LEX nr 148732). Art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewidując oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia prawa materialnego, określa jednocześnie postacie, w jakich to naruszenie może nastąpić, a mianowicie przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Ostatnio wymieniona postać naruszenia prawa materialnego wyraża się pominięciem obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość w tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumcji. Natomiast naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej jego wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści. W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego, uzasadnieniem jest wyjaśnienie dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. I OSK 24/06, zbiór LEX nr 266229). Istnieje także możliwość naruszenia prawa materialnego w obu jego formach, a to wówczas, kiedy niewłaściwe zastosowanie jest następstwem błędnej wykładni treści zawartej w określonej normie prawnej. Z kolei z treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja przytoczonej normy prawnej wskazuje zatem jednoznacznie na to, że decydując się na posłużenie tą podstawą kasacyjną nie wystarczy jedynie wskazać przepisy postępowania, które w ocenie strony skarżącej naruszył Sąd I instancji, ale należy także uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. To uchybienie proceduralne może podobnie jak przy pierwszej z podstaw kasacyjnych określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. polegać bądź na błędnej wykładni przepisu postępowania, bądź na jego niewłaściwym zastosowaniu. W świetle treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie może budzić wątpliwości również to, że chodzi w nim o naruszenie przepisów postępowania, które były stosowane przez wojewódzki sąd administracyjny, lub które powinny być stosowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a skład orzekający zaniechał ich stosowania. W petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez wprowadzenie nieznanego ustawie kryterium, zgodnie z którym "skrajnością jest brak jakiejkolwiek kontroli przez 566 dni", co oznacza, że w ocenie Sądu dla udowodnienia nielegalnego zajmowania pasa drogowego przez okres 1 roku i 7 miesięcy niezbędnym byłoby kilka kontroli – na pewno więcej niż jedna. Kasator nie wskazał przy tym, czy chodzi o naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie. Z uzasadnienie skargi kasacyjnej zdaje się jednak wynikać, iż kastorowi chodzi o błędną wykładnię, gdyż jego zdaniem Sąd I instancji "wprowadził nieznane ustawie kryterium". Rzecz jednak w tym, iż zawarte w art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2 pojęcie "zajęcie pasa drogowego" jest przede wszystkim kwestią faktu, a nie prawa. O "zajęciu pasa drogowego" można bowiem mówić dopiero w przypadku faktycznego jego zajęcia. Tymczasem kasator nie powołał się w tym zakresie na żadne przepisy prawa procesowego. Chcąc zatem zarzucić błąd w ustaleniach faktycznych (wadliwe przyjęcie, iż nie została wyjaśniona kwestia zajęcia pasa drogowego w określonym czasie) powinien był inaczej skonstruować zarzut kasacyjny. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów za autora skargi kasacyjnej, czy stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu i kierunków zaskarżenia, gdyż skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2004 r. sygn. akt FSK 155/04, LEX nr 129843; z dnia 26 października 2004 r. sygn. akt OSK 773/04, LEX nr 164460; z dnia 22 listopada 2004 r. sygn. akt 884/04, LEX nr 286859; z dnia 30 listopada 2004 r. sygn. akt FSK 1289/04, LEX nr 147753; z dnia 26 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1436/04, LEX nr 236857; z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt FSK 383/05, LEX nr 187517 i wiele innych). W dalszej kolejności kasator zarzucił naruszenie art. 1 p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. i art. 61 § 1 i 4 k.p.a., poprzez nałożenie przez Sąd na zarządcę drogi obowiązku wielokrotnego i częstego kontrolowania nielegalnego zajmowania pasa drogowego. Zgodnie z art. 1 p.p.s.a., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). W przepisie tym zostało zatem zdefiniowane pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej. Do naruszenia tego przepisu mogłoby zatem dojść wówczas, gdyby Sąd na podstawie przepisów tej ustawy rozpoznał sprawę, która nie jest sprawą sądowoadministracyjną. Takiego jednak zarzutu w skardze kasacyjnej nie przedstawiono. Z kolei, jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 6 k.p.a., to stwierdzić należy, iż Sąd I instancji nie stwierdził iż organ administracji publicznej nie działał na podstawie przepisów prawa, a jedynie ocenił, iż organ nie wyjaśnił należycie wszystkich istotnych okoliczności związanych z czasokresem zajęcia pasa drogowego. Za niezrozumiały należy też uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 § 1 i 4 k.p.a., skoro Sąd nie stwierdził, aby organ nie miał podstaw do wszczęcia w tej sprawie postępowania administracyjnego. W końcu, jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. poprzez pominięcie znajdujących się w aktach szkiców nośnika reklamowego, złożonych przez stronę oraz domaganie się przez Sąd przeprowadzenia innych dowodów na tę okoliczność, to stwierdzić należy, iż w aktach sprawy brak jest takich szkiców. Stąd też Sąd I instancji nie mógł dokonać – jak to podnosi się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – obliczenia "zgodnie z prawami geometrii poprzez pomnożenie podstawy i wysokości i odniesienia tej prostej zależności do szkicu znajdującego się w aktach", co dałoby wskazaną przez organ powierzchnię zajęcia pasa drogowego (8,16 m2). Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 tej ostatniej ustawy.