II SA/Lu 319/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2009 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. S. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] Starosta odmówił uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy K. o ustaleniu warunków zabudowy działki nr 511/9 położonej w miejscowości M. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z garażem w zakresie ochrony gruntów rolnych. W uzasadnieniu podano, że przedmiotowa działka w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003r. przeznaczona była pod uprawy polowe, obejmuje grunty rolne w R IIIa i R IIIb klasie bonitacyjnej, a więc posiada wysoką przydatność produkcyjną. Tymczasem przepis art. 3 ust.1 pkt.1 ustawy ochronie gruntów rolnych i leśnych nakazuje przeznaczać na cele nierolnicze przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Poza tym, zauważył organ, z przedłożonej mapy wynika, że działka przeznaczona do zabudowy znajduje się poza zwartym obszarem gruntów zabudowanych i narusza rolniczą zwartą przestrzeń produkcyjną . Po rozpoznaniu zażalenia J. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienie organu I instancji utrzymało w mocy. Organ odwoławczy zaznaczył, że wydanie decyzji i warunkach zabudowy, zgodnie z art.61 ust.1 pkt.4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami ) dopuszczalne jest wtedy, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy o jakiej mowa w art. 88 ust.1. Podzielono zastrzeżenie inwestora, że z uwagi na klasy bonitacyjne gleby oraz powierzchnię działki nie jest wymagana zgoda na zmianę jej przeznaczenia na cele nierolnicze. Nie oznacza to jednak, że grunt ten jest pozbawiony ochrony prawnej. Od starosty zależy, z uwagi na brzmienie art.5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jakie zajmie stanowisko w odniesieniu do gruntów rolnych nie objętych uzyskaniem zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Grunt rolny nie może być bowiem wykorzystywany w sposób niekontrolowany i w sposób sprzeczny z jego przeznaczeniem zabudowywany i zagospodarowywany. Organ dodał, że wbrew przepisom ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie można zmieniać przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, a samej zmiany dokonuje się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego za zgoda odpowiedniego organu i starosty. Można natomiast wydać decyzję o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia zgodne z rolnym lub leśnym przeznaczeniem terenu, za czym przemawia definicja gruntów rolnych zawarta w art.7 ust.1 pkt.3 i 4 wspomnianej ustawy. Kolegium zaznaczyło, że inwestycja zamierzona przez stronę nie pozostaje w zgodzie z tymi zapisami, nie pozostaje bowiem w związku z rolniczym przeznaczeniem terenu i nie ma zgody na jego przeznaczenie na inne cele nierolnicze w dotychczas obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jakkolwiek zatem z uwagi na powierzchnię działki (3060m2) nie jest wymagane zastosowanie procedury przewidzianej w art.7 ust.2 ustawy, to jednak starosta jest organem właściwym do ochrony tego gruntu. Odmienna ocena prowadziłaby do wniosku, że omawiana ochrona gruntów pozostaje poza uprawnieniami starosty. Kolegium zwróciło uwagę, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagają, aby już w dacie składania wniosku teren, który stanowią użytki rolne był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne, chyba, że przedmiotem inwestycji są obiekty i urządzenia związane z rolnictwem lub leśnictwem. Kolegium podkreśliło ponadto, iż nie ulega dla niego wątpliwości położenie działki w znacznej odległości od zabudowy kubaturowej mieszczącej się wzdłuż drogi, działki nr 326 i wśród terenów o rolniczym przeznaczeniu. Zaznaczono, że działki położone w sąsiedztwie planowanej inwestycji są niezagospodarowane. Organ wyraził zdziwienie, że teren ten jako wskroś rolny podzielony został na szereg działek, o powierzchni nie kwalifikującej je do uznania za samodzielne gospodarstwa rolne. Wypis zaś z rejestru gruntów potwierdza stanowisko organów co do jakości gruntów stanowiących nieruchomość strony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. S.i zarzucając postanowieniu naruszenie: - art.7 kpa poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy - art. 107 § 3 kpa poprzez niedostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne - art. 77 § 1 kpa poprzez nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie - nieprawidłowe ustalenie, że działka 511/19 znajduje się poza zwartym obszarem gruntów zabudowanych, w sytuacji, gdy w obszarze analizowanym w sąsiedztwie tej działki znajdują się działki zabudowane (511/8, 513/1,512/2) oraz działki o parametrach umożliwiających ich analogiczną zabudowę w przyszłości, nie użytkowane rolniczo, ogrodzone i obsiane trawą ogrodową (511/6,511/7, 551/3,511/4 i 511/5); - nieprawidłowe ustalenie, że działka 511/19 narusza rolniczą zwartą przestrzeń produkcyjną, w sytuacji, gdy zabudowanie działki nr 511/19 stanowiłoby kontynuację zabudowy istniejącej na działkach 511/8, 513/1 i 512/2 oraz sposobu użytkowania i zagospodarowania działek 511/6, 511/7, 551/3, 511/4 i 511/5; - naruszenie art. 6 ust. 1 w związku z art. 3 ust.1 pkt 1 oraz art.7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przyjęcie za Starostą, że klasa bonitacyjna gruntów na przedmiotowej działce uniemożliwia przeznaczenie jej na cele nierolnicze, skoro na takie cele można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone jako nieużytki, a w razie ich braku inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej, podczas, gdy ustawodawca przewidział tryb przeznaczania takich gruntów na cele nierolnicze w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a na terenie miejscowości w której działka się znajduje przeważają grunty o wysokiej klasie bonitacyjnej, co, przyjmując optykę organu, miałoby oznaczać niemożność przeznaczania gruntów na cele nierolnicze. Zdaniem skarżącego organy całkowicie zbagatelizowały fakt zabudowy istniejącej na sąsiednich nieruchomościach. Opierano się bowiem na mapach sytuacyjnych, podczas, gdy stan na nich ujawniony nie odpowiada stanowi faktycznemu istniejącemu w terenie. W istocie bowiem zabudowana budynkiem jednorodzinnym jest działka 511/8, położona w sąsiedztwie działki 511/19. Budynek ten nie jest jednak ujawniony na mapie. Od zabudowanej działki 511/8 działkę 511/19 oddziela jedynie niezabudowana działka 511/17, która posiada parametry umożliwiające jej zabudowę w przyszłości. Skarżący podkreślił, że ustalenie istnienia w analizowanym obszarze co najmniej jednej działki zabudowanej w ten sam sposób, jak planowana inwestycja , automatycznie wyklucza możliwość ustalenia położenia działki 511/19 poza obszarem zwartej zabudowy, czy też naruszenia rolniczej zwartej przestrzeni produkcyjnej. Biorąc pod uwagę okoliczność, że Starosta zasadniczo nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, a w szczególności nie zapewnił stronie możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, to wręcz oczywistym rozstrzygnięciem Kolegium jest, w ocenie skarżącego, uchylenie postanowienie organu I instancji z nakazaniem właściwego zgromadzenia dowodów w tym przeprowadzenia oględzin przedmiotowego terenu. Skarżący zwrócił uwagę, iż w podobnych stanach faktycznych i prawnych Kolegium wydawało odmienne rozstrzygnięcia, co rażąco narusza zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. W skardze podkreślono, że ochrona gruntów rolnych nie ma charakteru absolutnego, co zdaje się wynikać z postanowienia organu odwoławczego. Zdaniem skarżącego pominięcie okoliczności zabudowy sąsiednich nieruchomości oznacza, że uzasadnienie postanowienia nie spełnia wymogów określonych w art.107 § 3 kpa, które powinno zawierać konkretne i odpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy ustalenia faktyczne, których analiza z punktu widzenia specjalistycznej wiedzy posiadanej przez organ, będzie stanowiła podstawę rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami) decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Stosownie natomiast do art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia występujących w tym przepisie warunków. Pkt 4 ust.1 wspomnianego przepisu jako jeden z warunków podaje, aby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (jedn. tekst Dz.U. Nr 121, poz. 1266 ze zmianami ) uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej wymaga przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I -III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha. W wyrokach z dnia 10 stycznia 2008r. (II OSK 1826/06 Legalis Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) i z dnia 27 czerwca 2008r. (II OSK 738/07 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż przez zwarty obszar o jakim stanowi powyższy przepis należy rozumieć jedynie obszar, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele, chodzi tu więc o konkretną działkę, na której ma być realizowana określona inwestycja. W orzecznictwie sądowym prezentowany jest jednak także pogląd odmienny. W wyroku z dnia 6 lutego 2009r. (II OSK 113/08 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawężające rozumienie pojęcia zwartego obszaru gruntów przeznaczonych do zmiany przeznaczenia, ograniczone jedynie do działki, która ma podlegać zainwestowaniu, nie tylko nie odpowiada językowej treści art. 7 ust. 2 stawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż nie ma żadnych podstaw do utożsamiania pojęcia działki z pojęciem zwartego obszaru, ale nie odpowiada też celom, które ustawodawca realizuje przez ograniczenie używania gruntów rolnych i leśnych na inne cele. Zdaniem sądu, jeśli zatem właściciel dokonuje podziału gruntu rolnego na działki, których wielkość nie uzasadnia racjonalnego wykorzystania rolniczego tych działek, ustając przez to podstawy do innego niż rolniczy sposób użytkowania takich gruntów, to skutki podziału całego dzielonego gruntu, w zależności od sposobu jego wykorzystania, winny podlegać ocenie w kategoriach wyznaczanych definicją zmiany przeznaczenia ujętą w art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także powinny być oceniane z uwzględnieniem wielkości obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dokonanie podziału gruntu rolnego na małe działki nie zmienia jeszcze przeznaczenia tego gruntu, który, mimo podziału, może nadal być użytkowany rolniczo, a więc zgodnie z przeznaczeniem. Jeśli jednak właściciel podzielonej działki rolnej występuje z wnioskiem o wydanie decyzji dotyczącej zabudowy części takiej działki (najczęściej posiadającej już odrębną numerację w ewidencji gruntów), wówczas zachodzą podstawy do oceny, czy zwarty obszar gruntów rolnych określonej klasy przeznaczony do zmiany przeznaczenia odpowiadający obszarowi całej podzielonej na mniejsze części działki, spełnia warunki określane przez dyspozycję art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Sąd zauważył, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych starosta, mając na uwadze treść wniosku i wymienioną tam działkę, którą w ewidencji gruntów i budynków sklasyfikowano jako użytki rolne, dokonuje nie tylko oceny, czy działka taka ma powierzchnię mniejszą niż podana w ust. 2, lecz również, czy z posiadanych przez ten organ danych zawartych w ewidencji gruntu i w innych dokumentach urzędowych wynika, że zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia przekracza podaną w tym przepisie wielkość. Na tle rozpoznawanej sprawy zwrócić jednak należy uwagę, że organy obydwu instancji nie miały wątpliwości co do pojęcia zwartego obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze. Ich rozstrzygnięcia opierają się bowiem nie na kwestionowaniu jego obszaru, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do wniosku o konieczności dokonania stosownego przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale na ogólnych zasadach ochrony wynikających z art. 3 i 5 tej ustawy. Wprawdzie Kolegium zauważa fakt podziału nieruchomości na mniejsze działki, o powierzchni nie kwalifikujących je do uznania za nieruchomości stanowiące samodzielne gospodarstwa rolne, nie wywodzi z tego jednak żadnych wniosków, ograniczając się do podzielenia stanu faktycznego sprawy przedstawionego w stanowisku organu I instancji. Sąd Administracyjny nie ustala zaś stanu faktycznego sprawy. Załączony do akt sprawy wypis z rejestru gruntów wskazuje, że powierzchnia działki 511/19 stanowiącej własność J. S. i M. S. wynosi 0.3060 ha. Działka ta oznaczona jest jako użytek rolny R IIIa o pow. 0.2362 ha i R IIIb o pow. 0,0698 ha. Konsekwentnie zatem, skoro grunty te w ocenie organów łącznie nie przekraczają 0,5 ha to jasnym jest, że nie wymagają też zgody na przeznaczenie ich na cele nierolnicze (por. cyt. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2008r II OSK 738/07 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 stycznia 2008r. II SA/Rz 677/07 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nie ma też w tej sytuacji podstaw do odmowy pozytywnego uzgodnienia, skoro art.7 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych właśnie do zgody tej się odnosi. Słusznie zauważa skarżący, że przyjęcie oceny stanowiska organów, jakoby negatywna opinia, wydawana w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, mogłaby dotyczyć także gruntów, na których przeznaczenie nie musi być wyrażana zgoda, nie znajduje oparcia w treści art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Art.7 ust.1 stanowi bowiem wyraźnie, że przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale wtedy, gdy wymagają zgody o której mowa w ust. 2. Nie dotyczy to zatem gruntów o powierzchni mniejszej niż wykazane w tym przepisie. Do konieczności uzyskania zgody odnosi się natomiast wprost art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tego względu na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. a/ i c/oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie Starosty. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 wspomnianej ustawy.