I OSK 2049/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 września 2009r. sygn. akt III SA/Lu 397/09 w sprawie ze skargi Rady Gminy T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy T. z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Ż. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt III SA/Lu 397/09, po rozpatrzeniu skargi Rady Gminy T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy T. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] dotyczącej likwidacji Szkoły Podstawowej w Ż., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Rada Gminy T. podjęła w dniu [...] kwietnia 2009 r. uchwałę nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Ż. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność tej uchwały. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Rada Gminy T. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie domagając się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. stwierdzającego nieważność uchwały podjętej przez Radę Gminy w dniu [...] kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu skargi Rada wyjaśniła, że nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewody, iż jej obowiązkiem było uzyskać przed podjęciem przedmiotowej uchwały opinii związku zawodowego na temat likwidacji przedmiotowej Szkoły. W ocenie skarżącego takiego obowiązku nie przewiduje art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych i dlatego projektu uchwały w tej sprawie nie konsultowano z organizacją związków zawodowych. Stąd też nie można zarzucać, jak czyni to Wojewoda i na tej podstawie stwierdza nieważność uchwały, że przy jej podejmowaniu doszło do naruszenia prawa (art. 19 ust. 1 i 2 powołanej ustawy). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał zaprezentowany w rozstrzygnięciu nadzorczym pogląd prawny, że uchwała Rady Gminy T. odnosi się wprost do przedmiotu działalności związków zawodowych – reprezentowania i obrony praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy – pracowników likwidowanej szkoły. Zatem uchwała jest aktem prawnym, regulującym kwestie objęte zadaniami związków zawodowych, a to wiąże się z obowiązkiem zasięgania opinii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt III SA/Lu 397/09 uznał, że przy podejmowaniu przez Radę Gminy T. uchwały w sprawie likwidacji przedmiotowej szkoły nie doszło do naruszenia prawa (art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych – j. t. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854, ze zm.), a formułowany na tym tle zarzut Wojewody jest niezasadny. W rozpatrywanej sprawie kwestionowana uchwała Rady Gminy dotyczy zamiaru likwidacji szkoły, a więc indywidualnej jednostki budżetowej ( zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty szkoły publiczne zakładane i prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami lub zakładami budżetowymi). Zdaniem Sądu należy przyjąć, że uchwała o likwidacji zakładu budżetowego lub jednostki budżetowej ( oraz o zamiarze likwidacji szkoły) nie stanowi aktu prawa miejscowego. W ocenie Sądu I instancji zakwestionowana przez Wojewodę uchwała jest aktem indywidualnym, którego legalność nie jest uzależniona od wyczerpania przez rade gminy trybu opiniowania określonego w ustawie z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. W tej sytuacji w opinii Wojewódzkiego Sądu podęta uchwała o zamiarze likwidacji szkoły w ogóle nie podlegała konsultacjom ze związkami zawodowymi w trybie art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze podlegało więc uchyleniu na mocy dyspozycji art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którą Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 września 2009 r. wniósł Wojewoda Lubelski. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych przez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na przyjęciu, że uchwała w sprawie likwidacji szkoły nie należy do kategorii aktów prawnych wymagających wcześniejszego zaopiniowania przez reprezentatywne organizacje związkowe. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, przedstawił poszerzoną argumentację na poparcie postawionych zarzutów. Strona skarżąca podkreśliła, ze przed podjęciem kwestionowanej uchwały w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej żaden z organów Gminy T. nie zwrócił się do odpowiednich władz statutowych reprezentatywnych organizacji związkowych o konsultację projektu uchwały w trybie art. 19 ustawy o związkach zawodowych, pozostając w błędnym przeświadczeniu, że nie było obowiązku stosowania art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych. Autor skargi kasacyjnej stanął na stanowisku, że uchwała w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły należy do kategorii aktów prawnych mieszczących się w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych, wobec czego związki te poprzez swoje reprezentatywne organizacje powinny mieć zapewnioną możliwość wyrażenia swojego zdania o projekcie takiej uchwały. Niezasięgnięcie opinii związków zawodowych w trybie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych stanowi istotne naruszenie prawa, naruszenie procedury podejmowania uchwały, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności przez organ nadzoru. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Gmina T. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, uznała zawarte w skardze zarzuty za całkowicie bezzasadne i wniosła o jej oddalenie w całości. Postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2010 r. postępowanie przed tym sądem zostało zawieszone do czasu rozpatrzenia wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniającej " Czy uchwała o likwidacji (lub o zamiarze likwidacji) szkoły podjęta na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) jest aktem prawnym, którego projekt podlega zaopiniowaniu przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do przepisu art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych (Dz. U. Nr 55, poz. 234 ze zm.)?". Po ustąpieniu przyczyny zawieszenia postępowania postanowieniem z dnia 16 grudnia 2010 r. postępowanie w sprawie niniejszej zostało podjęte. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie, wobec treści zarzutów zawartych w złożonej skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był do rozważenia wyłącznie kwestii prawidłowości zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przepisów prawa materialnego, co do których podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia, t.j. art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych przez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na przyjęciu, że uchwała w sprawie likwidacji szkoły nie należy do kategorii aktów prawnych wymagających wcześniejszego zaopiniowania przez reprezentatywne organizacje związkowe. Dokonując tej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga jest usprawiedliwiona. Zagadnienie podejmowania uchwał o zamiarze likwidacji i o likwidacji szkoły określa art. 59 ust. 1 i art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. W myśl art. 59 ust. 1 szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym luz zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy samorządu terytorialnego właściwy do prowadzenia szkół danego typu. Przepis ten zawiera zasady i tryb postępowania zmierzającego do likwidacji szkoły, określa etapy tego postępowania, czynności, które należy wykonać oraz ramy czasowe działania. Z kolei przepis art. 19 ust. 1 zdanie pierwsze oraz ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.) stanowi, że organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Z przepisu tego wynika ustawowy obowiązek konsultowania określonych aktów prawnych ze związkami zawodowymi. Organizacja związkowa uczestniczy bowiem przy wydawaniu aktu w charakterze podmiotu opiniującego jego projekt, w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych, jednakże pod warunkiem, że projektowany akt spełnia wymogi stawiane "aktowi prawnemu". Aby dany akt mógł być zaliczony do "aktów prawnych", o których mowa w przywołanej regulacji prawnej, musi on zawierać normy generalne (skierowane do nieoznaczonego adresata) oraz abstrakcyjne (wskazujące powtarzalny sposób zachowania się adresatów). Akt taki nie może zatem dotyczyć sytuacji jednorazowych i konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. W rozpatrywanej sprawie jej istota sprowadza się zatem do wyjaśnienia, czy w świetle cyt. art. 19 ust. 1 i 2 powołanej wyżej ustawy o związkach zawodowych uchwała o likwidacji szkoły należy do kategorii aktów prawnych wymagających wcześniejszego zaopiniowania przez reprezentatywną organizacje związkową. A więc, czy Rada Gminy T. była zobowiązana do przedłożenia projektu tej uchwały odpowiedniej organizacji związkowej do zaopiniowania, jak uznał Wojewoda, czy stanowisko organu nadzoru jest niezasadne. W związku z tym wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie było jednolitego poglądu w kwestii aktów prawnych, o których zaopiniowanie organ samorządu terytorialnego obowiązany jest wystąpić do odpowiednich władz statutowych związku zawodowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany był zarówno pogląd, wedle którego uchwały dotyczące tworzenia lub likwidacji samorządowych jednostek budżetowych nie są aktami prawnymi i należą do indywidualnych aktów organizacyjnych (np. wyroki NSA z 9 grudnia 2005 r., II OSK 333/05, Lex nr 228249 oraz z 7 grudnia 2005 r., II OSK 332/05, Lex nr 174918), jak i zapadały wyroki, w których wyrażono przeciwne zapatrywanie, że uchwała o zamiarze i likwidacji placówki oświatowej jest aktem prawnym, który podlega opiniowaniu przez właściwą organizację związkową (wyrok NSA z 30 listopada 2007 r., I OSK 1282/07, podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1402/08 i z dnia 9 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 606/09). Charakter uchwały o likwidacji (lub zamiarze likwidacji) szkoły podjętej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty budził wiele wątpliwości prowadzących do istotnych rozbieżności w orzecznictwie sądowym, które dotyczyły zarówno charakteru takich uchwał, jaki zakresu kompetencji opiniodawczych związków zawodowych. Jednakże uchwałą z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 2/10, mającą na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów przesądził, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły, podjęte na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256,poz. 2572 ze zm.), są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do przepisu art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.), z tym ze przedstawienie do zaopiniowania projektu jednej z nich oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2 tej ustawy. W uzasadnieniu podjętej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w przepisach art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych jest mowa o założeniach albo projektach aktów prawnych, oznacza to, zgodnie z utrwaloną w doktrynie i w orzecznictwie wykładnią literalną, że opiniowaniu poddane być mogą założenia uchwał, jeśli takowe są przewidziane bądź, z uwagi na taką potrzebę, projekty uchwał albo i założenia, i projekty. Z takiej regulacji nie wynika by pojęcie aktów prawnych można było sprowadzić do pojęcia aktów generalnych i to o charakterze normatywnym, powszechnie obowiązującym. Przeczy temu bowiem także użyte dla określenia zakresu funkcji opiniodawczych określenie "założenia albo projekty aktów prawnych", bo z natury rzeczy założenia mają charakter jedynie informacyjny, wyjaśniający. Pojęcie aktu prawnego jest niezwykle szerokie, niezdefiniowane ani na płaszczyźnie prawnej, ani w doktrynie. Tym niemniej w ocenie Sądu wszystkie uchwały organów samorządu terytorialnego, w tym uchwały dotyczące utworzenia, przekształcenia, likwidacji samorządowej jednostki organizacyjnej, muszą być uznane za akty prawne. Organy samorządu jako organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Tym samym podejmowane przez nie akty, niezależnie od ich charakteru, są aktami prawnymi – wydanymi przez organ ustawowo do podjęcia takiej uchwały upoważniony, na podstawie określonych przepisie prawa materialnego i w trybie określonym ustawowo. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że mając na względzie szeroki zakres pojęcia aktów prawnych przy ocenie, czy istnieje obowiązek przekazania określonej uchwały do zaopiniowania organizacji związkowej, w pierwszym rzędzie należy zatem badać, czy jej przedmiot dotyczy spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym i mieści się w zakresie działania związków zawodowych. Jeśli przedmiotem uchwały jest określone rozwiązanie organizacyjne o charakterze wewnętrznym, niemające związku z zadaniami związków zawodowych, to nie ma obowiązku poddawania go opiniowaniu, jeśli natomiast zamierzone zmiany organizacyjne miałyby związek z zadaniami związków zawodowych i wywoływały skutki zewnętrzne, to należy je poddawać opiniowaniu. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że obie uchwały: o zamiarze likwidacji szkoły i o jej likwidacji maja jeden przedmiot i obie mają charakter aktów prawnych w szerokim, ale powszechnie przyjmowanym, znaczeniu tego pojęcia, a zważywszy także na cele, które legły u podstaw nowelizacji, brak uzasadnienia dla nadawania im – na gruncie obecnego brzmienia art. 19 ustawy o związkach zawodowych – innego, węższego znaczenia. W konsekwencji, skoro przedmiotem obu uchwal jest kwestia likwidacji konkretnej szkoły, to ta likwidacja musi być uznana za "sprawę" objęta wymogiem zasięgnięcia opinii związków zawodowych. Jeśli zatem zostanie przekazany do zaopiniowania właściwym statutowym władzom związków zawodowych projekt uchwały o zamiarze likwidacji szkoły, tym samym organ samorządu terytorialnego wywiązuje się z ustawowego obowiązku, o jakim mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych i nie ma obowiązku przedstawienia do zaopiniowania kolejnego projektu uchwały o likwidacji szkoły, dotyczącego tej samej "sprawy". Jeśli natomiast nie dopełniono obowiązku przedstawienia do zaopiniowania projektu uchwały o zamiarze likwidacji, to konieczne jest przekazanie do zaopiniowania projektu uchwały o likwidacji szkoły. Uchwała ta stanowi wiążącą wykładnię w tego rodzaju sprawach. Reasumując stwierdzić należy, że skoro uchwała o likwidacji szkoły jest "aktem prawnym", o jakim mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, a w trakcie postępowania w sprawie likwidacji szkoły nie dopełniono obowiązku przedstawienia do zaopiniowania projektu uchwały o zamiarze likwidacji, to po stronie Rady Gminy T. istniał obowiązek przekazania do zaopiniowania odpowiedniej organizacji związkowej projektu uchwały o likwidacji szkoły. Z akt sprawy wynika, że z tego obowiązku Rada Gminy T. się nie wywiązała. Nie można podzielić poglądu wyrażonego przez Radę Gminy T. oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że uchwała o likwidacji szkoły jest jedynie indywidualnym, wewnętrznym aktem administracyjnym. Stąd też za usprawiedliwiony należy uznać postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawa materialnego, tj. normy art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych, brak było bowiem podstaw prawnych do uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego z dnia 4 czerwca 2009 r., a tym samym uwzględnienia skargi Rady Gminy T. Przepis art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, jeżeli zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, a brak jest naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, stosując przepis art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zaś w oparciu o art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie mając wątpliwości w zakresie ustaleń stanu faktycznego i nie stwierdzając naruszeń przepisów postępowania przez organ, podstawy do oddalenia skargi.