II SA/Ol 724/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2009 r. sprawy ze skargi Gminy – Wójta Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, iż decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Dyrektor Wydziału Gospodarowania Środowiskiem Starostwa Powiatowego, działając z upoważnienia Starosty, po rozpatrzeniu wniosku państwa I. i P. L., zmienił własną decyzję z dnia "[...]"w sprawie zmiany lasu na użytek rolny na działce "[...]", położonej w obrębie K., gm. D. o powierzchni 1,0768 ha, poprzez niewskazywanie w sentencji orzeczenia rodzaju planowanego użytkowania rolniczego gruntu. Odwołanie od tej decyzji wniósł Wójt Gminy, domagając się jej uchylenia w związku z rażącym naruszeniem art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzucił, iż organ nie uzyskał wymaganej tym przepisem zgody Gminy, będącej stroną postępowania, na zmianę decyzji. Wyjaśnił, iż Gmina posiada legitymację do udziału w niniejszym postępowaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 października 2002r. o podatku leśnym (Dz. U Nr 200, poz. 1682 ze zm.), zobowiązujących właścicieli lasu do uiszczenia podatku na rzecz gminy. Decyzją z dnia "[...]"., nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania, umorzyło postępowanie odwoławcze, wobec stwierdzenia, iż Gminie nie przysługuje prawo strony w kwestionowanym postępowaniu. Kolegium podniosło, iż przymiot strony uzyskuje każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jeśli jednostka, która wniosła odwołanie twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy ma obowiązek je rozpoznać. Jeżeli wynik tych czynności wskaże, że podmiot nie posiada w sprawie interesu prawnego lub obowiązku spełniającego określone cechy (interes indywidualny, własny, realny, aktualny i podlegający zaspokojeniu przez wydanie decyzji administracyjnej), organ w formie decyzji umarza postępowanie odwoławcze (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. o sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119). Organ odwoławczy wyjaśnił, iż gminie przysługuje w postępowaniu administracyjnym status strony tylko wówczas, gdy zakres rozstrzygnięcia obejmuje sferę jej interesu prawnego i może być wtedy stroną postępowania na takich samych zasadach jak inna osoba prawna lub fizyczna. Stwierdził, iż z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2005r. Nr 45, poz. 435 ze zm.) wynika, iż z wnioskiem o zmianę lasu na użytek rolny może się zwrócić nadleśniczy (gdy las stanowi własność Skarbu Państwa) lub właściciel lasu. Z przepisów ustawy tej nie wynika, aby w tego typu postępowaniu prawa strony przysługiwały gminie. Zdaniem Kolegium nie uzasadniają istnienia w niniejszej sprawie interesu prawnego Gminy zapisy ustawy z dnia 30 października 2002r. o podatku leśnym (Dz.U. z 2002r. Nr 200, poz. 1682 ze zm.). Fakt, iż organem podatkowym w podatku leśnym jest wójt nie czyni z gminy strony postępowania w sprawach dotyczących zmiany lasu na użytek rolny. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Wójt Gminy zarzucił powyższej decyzji: naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 3, art. 6 ust. 1-4 i ust. 11 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2002r. o podatku leśnym, poprzez ich niezastosowanie w sprawie oraz naruszenie przepisów postępowania: art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieuwzględnienie interesu prawnego Gminy i odmowę przyznania jej statusu strony postępowania. Z tych też względów Wójt Gminy wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uwzględnienie odwołania Gminy oraz przyznanie temu podmiotowi statusu strony, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż Gmina złożyła przedmiotowe odwołanie wobec przekonania, że zostanie wznowione postępowanie w sprawie zmiany lasu na użytek rolny na działce nr "[...]", położonej w obrębie K. Wójt zarzucił, iż poprzez zgodę na zmianę lasu na użytek rolny Gmina została pozbawiona przychodu z należnego jej od państwa I. i P. L. podatku leśnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, bowiem podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Również sąd działając z urzędu nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji takich naruszeń przepisów prawa, które uzasadniałyby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest legitymacja materialnoprawna Gminy do złożenia odwołania od decyzji Starosty w sprawie zmiany lasu na użytek rolny na działce położonej na terenie tej Gminy, jednak niestanowiącej jej własności. Organ odwoławczy uznał, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w kwestionowanym postępowaniu administracyjnym. Stanowisko to wraz z argumentacją zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sąd w całości podziela. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako kpa, stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wskazuje się w orzecznictwie, mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 września 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1285/98, Lex nr 47898). Tak więc podstawę procesowej legitymacji strony w postępowaniu stanowi interes prawny lub obowiązek jako legitymacja materialnoprawna. Chodzi przy tym o takie przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla danego podmiotu prawa lub obowiązki, pozostające w związku z rozstrzygnięciem wydanym w konkretnej sprawie. Interes prawny pojawia się bowiem wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny, o jakim mowa w art. 28 kpa nie zależy od indywidualnego przekonania, że zachodzi związek pomiędzy postępowaniem, a sytuacją zainteresowanych, lecz ma obiektywny charakter i musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli przede wszystkim z norm prawnych stanowiących podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Rozpatrywana w niniejszym postępowaniu sprawa dotyczy zmiany lasu na użytek rolny. Materialnoprawną przesłanką wniosku o zmianę lasu na użytek rolny są przepisy ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2005r., Nr 45, poz. 435 ze. zm.). Zgodnie z art. 13 ust. 2 zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Stosownie zaś do art. 13 ust. 3 decyzję o zmianie lasu na użytek rolny, w stosunku do lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, wydaje starosta na wniosek właściciela lasu. Ponadto w art. 6 ust. 1 pkt. 3 cytowanej ustawy ustawodawca zdefiniował pojęcie właściciela lasu, wyjaśniając, iż określenie to oznacza osobę fizyczną lub prawną będącą właścicielem albo użytkownikiem wieczystym lasu oraz osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będącą posiadaczem samoistnym, użytkownikiem, zarządcą lub dzierżawcą lasu. W świetle tych postanowień można w sposób precyzyjny określić krąg podmiotów, które mają legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym w sprawie, której przedmiotem jest zmiana lasu na użytek rolny. Legitymację taką posiada właściciel, użytkownik wieczysty, posiadacz samoistny, użytkownik, zarządca lub dzierżawca lasu. Zatem z przepisów tych wyraźnie wynika, iż zmiana lasu na użytek rolny (po uzyskaniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia) uzależniona jest jedynie od woli właściciela i jego uzasadnionych potrzeb. Taki stan rzeczy stanowi logiczną konsekwencję unormowań zawartych w prawie cywilnym, dotyczących prawa rzeczowego. Gmina nie należy jednak do żadnej z wymienionej kategorii uprawnionych, nie posiada bowiem żadnego tytułu prawnego do spornej działki. Dlatego nie może wpływać na uprawnienia podmiotowe właścicieli tej nieruchomości, którym przysługuje władztwo nad nią, skuteczne wobec wszystkich podmiotów. Na zasadzie art. 140 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 1964, Nr 16, poz.93 ze zm.) właściciele spornej działki mają prawo do korzystania z niej i rozporządzania nią w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, z wyłączeniem innych osób. Unormowanie to kładzie nacisk na powszechny obowiązek nienaruszania sfery dozwolonego zachowania właściciela. Każdy więc ma obowiązek powstrzymania się od takich działań, które stanowiłyby ingerencję w sferę cudzej własności. Z powołanych przepisów nie można więc wywieść uprawnienia Gminy do sprzeciwiania się zmianie lasu na użytek rolny. Żaden też przepis prawa administracyjnego, czy cywilnego nie przewiduje, aby takie przekształcenie było zależne od woli danej gminy. Podstawy ku temu nie stanowią z pewnością powołane w skardze przepisy ustawy z 30 października 2002r. o podatku leśnym (Dz. U. Nr 200, poz. 1682 ze zm.), które wyznaczają organowi wykonawczemu gminy rolę organu podatkowego w sprawach podatku leśnego. Wójt wykonuje w tym przypadku władztwo administracyjne, ma on obowiązek ustalić podatek leśny w drodze decyzji (art. 6 ust. 3 ustawy), a jeżeli w trakcie roku podatkowego nastąpiło wygaśnięcie obowiązku podatkowego, albo np. powierzchnia lasu uległa zmniejszeniu lub zwiększeniu organ ten obowiązany jest zmienić decyzję, którą ustalono ten podatek (art. 6 ust. 4 ustawy). Tak zakreślona realizacja przez wójta zadań publicznych nie ma merytorycznego powiązania z postępowaniem o zmianę lasu na użytek rolny, nie mogła więc uzasadniać udziału Gminy ani jej organu wykonawczego w tym postępowaniu. Z faktu wykonywania przez organy jednostki samorządu terytorialnego władztwa administracyjnego w związku z pełnieniem funkcji organu podatkowego, czy też z faktu, że powyższa danina – z woli ustawodawcy – jest dochodem własnym gminy (na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego /Dz. U. z 2008 Nr 88, poz. 539 ze zm./), nie można wywodzić interesu prawnego gminy w uczestniczeniu w postępowaniu o zmianę lasu na użytek rolny w celu ochrony praw majątkowych tej jednostki (por. uchwała NSA w Warszawie z dnia 9 października 2000r., sygn. akt OPK 14/00). Przyjęcie takiego stanowiska stałoby w sprzeczności z podanym wyżej rozumieniem pojęcia interesu prawnego, który ma charakter zindywidualizowany i wynika z konkretnego przepisu przewidującego możliwość wystąpienia z określonym żądaniem w konkretnej, określonej podmiotowo i przedmiotowo sytuacji prawnej. Przepisy ustrojowe, czy kompetencyjne, jak sama ich nazwa wskazuje, mają charakter uogólniający, wskazują miejsce i pozycję organu w strukturze samorządowej, określają zakres właściwości przedmiotowej organu, legitymują do wykonywania określonych zadań publicznych (sprawowania imperium). Nie kreują natomiast indywidualnej legitymacji gminy, czy też jej organu wykonawczego w każdej sprawie, której przedmiot jest powiązany z dochodami tego podmiotu (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 sierpnia 2009r., sygn. akt II SA/Bk 300/09, postanowienie NSA z dnia 26 sierpnia 2009r., sygn. akt. II FZ 292/09, postanowienie WSA w Łodzi z 21 września 2005r., sygn. akt II SA/Łd 854/04, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Reasumując stwierdzić należy, iż Gmina ma jedynie interes faktyczny w kwestionowaniu zmiany lasu na użytek rolny, związany z zamiarem zapewnienia sobie dochodu z tytułu podatku leśnego. Kolegium prawidłowo zatem przyjęło brak legitymacji tego podmiotu do inicjowania postępowania odwoławczego w sprawie zmiany lasu na użytek rolny na działce "[...]", położonej w obrębie K., umarzając postępowanie odwoławcze na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.