II SA/Kr 814/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: WSA Barbara Pasternak WSA Mirosław Bator Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2009 r. sprawy ze skargi A.Z. , M.T.-Ł. , J.D. , P.C. i W.C. na uchwałę Rady Miejskiej w Słomnikach z dnia 20 marca 2006 r. nr XXXV/270/06 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: skargę odrzucić. A. Z., M. T., J. D., P. C. i W. C. reprezentowani przez adwokata. G. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Słomniki z dnia 20 marca 2006 r., nr XXXV/270/06 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta Słomniki wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały w zakresie, w jakim wprowadza ona strefę [...] wokół cmentarza miejskiego w Słomnikach, względnie w zakresie, w jakim w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wprowadza zakaz zabudowy mieszkaniowej na działkach gruntowych znajdujących się w strefie [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarga powyższa podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi). Nie ulega wątpliwości, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Strona skarżąca dopełniła również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Pełnomocnik skarżących wezwał bowiem Radę Gminy Słomniki pismem z dnia 2 lutego 2009 r. (data wpływu do Urzędu Miejskiego w Słomnikach - 9 lutego 2009 r.) do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przedmiotową uchwałą. Nie ulega wątpliwości, że powyższe pismo z dnia 2 lutego 2009 r. ma charakter wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdyż wynika to wprost z treści skargi, gdzie pełnomocnik skarżących stwierdza, iż imieniem swoich manadantów wezwał Gminę pismem z dnia 2 lutego 2009 r. (uzupełnionym pismem z dnia 26 lutego 2009 r.) do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W aktach znajduje się pismo pełnomocnika skarżących z dnia 26 lutego 2009 r., z którego wynika, iż wcześniejsze pismo z dnia 31 stycznia 2009 r. stanowi wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W kontekście treści skargi należy stwierdzić, iż w piśmie z dnia 26 lutego 2009 r. omyłkowo powołano datę "31 stycznia 2009 r.", gdyż wcześniejsze pismo skarżących, które zostało sprecyzowane pismem z dnia 26 lutego 2009 r. nosiło datę 2 lutego 2009 r. Okoliczność tę potwierdził również pełnomocnik skarżących na rozprawie przed sądem administracyjnym w dniu 29 września 2009 r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Rada Miejska w Słomnikach podjęła uchwałę Nr XXVI (247) 09 z dnia 31 marca 2009 r. w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Uchwała ta została doręczona pełnomocnikowi skarżących w dniu 13 kwietnia 2009 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy - k. 21). Oceny zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego należy dokonać uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania. Zgodnie z brzmieniem tej uchwały do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) ma zastosowanie przepis art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270). Wniosek taki wynika a contrario z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, który wyłącza jedynie zastosowanie w tych sprawach art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyłączenie to oznacza, że pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące wnoszenia skargi do sądu administracyjnego będą miały zastosowanie, o ile ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Z art. 53 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika termin trzydziestodniowy do wnoszenia skargi i ma on zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Zaś art. 53 § 2 cytowanej ustawy odnoszący się do sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, statuuje sześćdziesięciodniowy termin dla wniesienia skargi i biegnie od dnia wniesienia tego wezwania do organu. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, przy czym w sprawie wezwania stosuje się przepisy o terminach załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 35 k.p.a.). Przepis art. 35 k.p.a. przewiduje natomiast, że organy administracji mają obowiązek załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki, sprawa wymagająca postępowania wyjaśniającego powinna być załatwiona nie później, niż w ciągu miesiąca, a szczególnie skomplikowana nie później niż w ciągi dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca. Z tak sformułowanych przepisów wynika, że organ gminy powinien załatwić wezwanie bezzwłocznie, ewentualnie nie później niż w terminie określonym w art. 35 k.p.a., przy czym ustawa o samorządzie gminnym nie wiąże wniesienia skargi z terminem do załatwienia wezwania. Oznacza to, że skarżący nie musi wyczekiwać na odpowiedź właściwego organu, tzn. ma prawo wezwać organ do usunięcia naruszenia i wkrótce potem wnieść skargę do sądu, a skarga taka nie będzie skargą przedwczesną. Istotne jest jedynie to, by przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia, a wezwanie to ma być bezskuteczne. O bezskuteczności wezwania natomiast można mówić zarówno wówczas, gdy właściwy organ nie uwzględni wezwania i to stanowisko przedstawi w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajmie stanowiska w sprawie wezwania i nie udzieli odpowiedzi skarżącemu. W każdym z tych przypadków jednak będzie miał zastosowanie inny termin dla wniesienia skargi - bądź trzydziestodniowy, bądź też sześćdziesięciodniowy. Jeśli skarżący po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia otrzyma odpowiedź na wezwanie i stwierdzi, że nie jest ono skuteczne, to wówczas może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpowiedzi na wezwanie. Ów termin trzydziestodniowy do wniesienia skargi zaczyna biec tylko wówczas, gdy doręczenie odpowiedzi na wezwanie nastąpi przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, chyba że skarżący już wcześniej nie czekając na odpowiedź złoży skargę. Jeśli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, a skarżący wyczekuje na stanowisko organu, to powinien wnieść skargę w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania. Zgodnie z powyższym stanowiskiem skarga A. Z., M. T., J. D., P. C. i W. C. reprezentowanych przez adwokata A. G. na uchwałę Rady Miasta Słomniki z dnia 20 marca 2006 r., nr XXXV/270/06 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta Słomniki została złożona z uchybieniem terminu. Jak bowiem wynika z akt sprawy skarżący wezwał Radę Miejską w Słomnikach do usunięcia naruszenia interesu prawnego pismem datowanym na dzień 2 lutego 2009 r., które wpłynęło do organu administracji, tj. na dziennik podawczy Urzędu Miejskiego w Słomnikach w dniu 9 lutego 2009 r. Zaznaczyć należy, że urząd gminy rozumiany jako zorganizowany zespół osób, przydany organowi administracyjnemu do pomocy w wykonywaniu jego funkcji należy traktować jako jednostkę nie służącą wyłącznie do obsługi organu wykonawczego gminy, ale i do obsługi rady gminy (zob. komentarz do art. 33 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w: W. Kisiel, S. Płażek, P. Chmielnicki, P. Dobosz, M. Mączyński, P. Kryczko, K. Bandarzewski). Rada Miejska w Słomnikach nie doręczyła odpowiedzi na wezwanie w terminie sześćdziesięciu dni licząc od dnia 9 lutego 2009 r., tj. do dnia 10 kwietnia 2009 r., albowiem uchwała Nr XXVI (247)09 w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego podjęta przez Radę Gminy Czernichów w dniu 31 marca 2009 r. została doręczona pełnomocnikowi skarżących w dniu 13 kwietnia 2009 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ planistyczny nie doręczył odpowiedzi na wezwanie strony skarżącej w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. W tym stanie rzeczy skargę należało wnieść w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, tj. do dnia 10 kwietnia 2009 r. Tymczasem skarga została sporządzona dopiero w dniu 8 maja 2009 r., a następnie złożona do sądu administracyjnego w dniu 9 maja 2009 r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym K. [...] ), tj. z prawie miesięcznym uchybieniem terminu do jej złożenia. Przytoczona wyżej uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) ma charakter ogólnie wiążący z mocy art. 269 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. A. Kabat: Komentarz do art. 269 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II.) Istota mocy ogólnie wiążącej uchwał sprawdza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Mając na uwadze, że skarżący złożyli skargę na uchwałę Rady Miasta Słomniki z dnia 20 marca 2006 r., nr XXXV/270/06 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta Słomniki z uchybieniem terminu do jej wniesienia, który to termin - wobec braku wniosku skarżących - nie został przywrócony, skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270), zgodnie z którym sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia.