I OSK 230/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C., J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 976/09 w sprawie ze skargi J. C. i J. W. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz skarżących J. C. i J. W. solidarnie kwotę 854 (osiemset pięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 976/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. C. i J. W. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], Minister Gospodarki, powołując się na art. 158 § 1 w związku z art. 157 § 1 i 2 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. W., J. C. i innych, nie stwierdził nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1963 r., znak: [...], w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa: Młyn Parowy – C. T. i C. Z. w G., pow. P., woj. R. W uzasadnieniu Minister wskazał, że w dniu [...] grudnia 1994 r. został złożony – przez J. W., J. C. i H. C. – wniosek o stwierdzenie nieważności zarządzenia nr [...] Ministra Skupu z dnia [...] lutego 1955 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn. Młyn Parowy w G. oraz orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1963 r. w sprawie przejścia przedsiębiorstwa na własność Państwa. Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., znak: [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 K.p.a. stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Skupu z dnia [...] lutego 1955 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn. Młyn parowy w G. Następnie przekazał akta sprawy Ministrowi Gospodarki celem rozpatrzenia orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1963 r. Minister Gospodarki ustalił, że zarządzeniem Ministra Skupu nr [...], z dnia [...] lutego 1955 r., ustanowiono przymusowy zarząd państwowy nad w/w młynem parowym, pod którym młyn ten pozostawał do dnia [...] marca 1958 r. Tego dnia, na podstawie art. 9 ust.2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz.37), z mocy prawa omawiane przedsiębiorstwo przeszło na własność Państwa, co zostało potwierdzone deklaratoryjnym orzeczeniem Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości, z dnia [...] marca 1963 r., znak: [...]. Jako składnik majątkowy przedsiębiorstwa przeszła na własność Państwa zabudowana nieruchomość młyńska o pow. 1468 m2, położona w G., która wchodziła w skład nieruchomości objętej Lwh [...], gm. kat. G. Minister wskazał, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie ustawy pod zarządem państwowym, ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Pr. P. P. Nr 21, poz.67 ze zm.), przechodzą z mocy prawa na własność Państwa, chyba że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w niniejszej ustawie. Przejście następowało z mocy prawa i dotyczyło przedsiębiorstw, które pozostawały pod zarządem państwowym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r., stanowiąc przy tym odrębne od objęcia zarządem przymusowym zdarzenie prawne. Z mocy art. 9 ust.2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., dla potwierdzenia przejścia własności wymagane było wydanie stosownej decyzji, która miał charakter deklaratoryjny. Minister odnotował, ze właściciele nie wystąpili o zwrot w terminie wskazanym w art. 7 ust.1, a więc do dnia 31 maja 1958 r. Według Ministra Gospodarki, orzeczeniu Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1963 r. nie można przypisać wady rażącego naruszenia prawa na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ani żadnej innej wady wskazanej w art. 156 § 1 K.p.a. Stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Skupu z dnia [...] lutego 1955 r., które stanowiło podstawę do wydania orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1963 r. nie stanowi, zdaniem Ministra, przesłanki stwierdzenia nieważności tego orzeczenia, lecz może być rozważane w ramach dyspozycji art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. C. i J. W. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy przez stwierdzenie nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1963 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wywodzili, że stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Skupu z dnia [...] maja 1955 r. spowodowało ocenę o braku legalności orzeczenia opartego o art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. Nie zachodzą bowiem przesłanki, określone w dekrecie z dnia 16 grudnia 1918 r., ustanowienia przymusowego zarządu. Istnieją zatem, określone w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a., podstawy stwierdzenia nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1963 r. Ponownie rozpatrując sprawę, Minister podtrzymał stanowisko zajęte w pierwszej decyzji wydanej w postępowaniu nadzorczym. Powtórzył wywody zawarte w uzasadnieniu tej decyzji. Odnosząc się do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że punktem odniesienia dla oceny legalności decyzji w trybie art. 156-158 K.p.a. jest stan rzeczy z chwili wydania tej decyzji. Nie jest więc uprawnione wnioskowanie o kwalifikowanej wadliwości zaskarżonej decyzji z tego powodu, że opierała się ona na innej ostatecznej decyzji, której nieważność stwierdzono. Jest to, według Ministra, sytuacja, którą można i należy rozwiązać we właściwym dla niej trybie wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Argumentował, że decyzja wiąże tak długo, jak długo funkcjonuje w obrocie prawnym. Stwierdzenie jej "nielegalności" w terminie późniejszym powoduje wyłączenie tej decyzji z obrotu prawnego w dacie takiej "delegalizacji", lecz ze skutkiem ex tunc. Ten stan prawny nie powoduje jednak, iż inna decyzja istniejąca w obrocie prawnym jest sprzeczna z prawem z tego względu, że została oparta o decyzję później "zdelegalizowaną". Ocena zgodności decyzji z prawem następuje bowiem zawsze na dzień jej wydania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. C. i J. W. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenie nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1963 r., względnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Ministrowi Gospodarki do ponownego rozpoznania. Zarzucili rażące naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a. poprzez oczywiście błędną interpretację polegająca na przyjęciu, iż stan faktyczny i prawny w sprawie nie pozwala na stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia z dnia [...] marca 1963 r. Powtórzyli argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreślili, że stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Skupu nr [...], w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem Młyn Parowy w G. wywołało skutek ex tunc. Spowodowało więc, iż w dacie wydawania orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1963 r. przedsiębiorstwo to nie było już objęte prawnie obowiązującym przymusowym zarządem państwowym. Orzeczenie Przewodniczącego nie miało więc oparcia w dyspozycji art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Wystąpiły zatem przesłanki do stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarga została rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż stwierdzenie nieważności zarządzenia o ustanowieniu tymczasowego zarządu nad przedsiębiorstwem nie daje podstaw do stwierdzenia, że orzeczenie, mocą którego przedsiębiorstwo to, jako pozostające pod tymczasowym zarządem państwowym, przeszło na własność Państwa, na podstawie ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Według Sądu pierwszej instancji, wzruszenie orzeczenia sądowego lub innej decyzji organu administracji publicznej nie wywołuje skutku automatycznie. Daje jedynie podstawę do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, przytaczając art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., dostrzegł rozbieżność poglądów w tej kwestii, ale stwierdził, że opowiada się za stanowiskiem zajętym przez Ministra, jako bardziej utrwalonym w doktrynie i w orzecznictwie. W skardze kasacyjnej J. C. i J. W. zaskarżyli wyrok w całości. Wnieśli o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jako podstawę kasacyjną wskazali: Naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), tj.: art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – poprzez błędne przyjęcie, że "stwierdzenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nieważności zarządzenia z 1955 r. o ustanowieniu tymczasowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem nie daje podstaw do stwierdzenia w kolejnym postępowaniu nadzorczym, że orzeczenie z 1963 r., mocą którego przedsiębiorstwo, jako pozostające pod zarządem państwowym, przeszło na własność Państwa na podstawie ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa". W uzasadnieniu skarżący stwierdzili, że należy dać pierwszeństwo elementom materialnym przed formalnymi i wziąć pod uwagę fakt, że skutki nieważności są dalej idące. Nie można więc wstępnie uznać, iż sprawa nadaje się do wszczęcia postępowania w trybie jego wznowienia, nie wyjaśniając, czy na gruncie art. 156 § 1 K.p.a. występują przesłanki do wszczęcia postępowania w trybie stwierdzenia nieważności. Skarżący podkreślili, że wobec stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Skupu nr [...] z dnia [...] lutego 1955 r. zaistniał taki stan prawny, że brak było podstaw do przejęcia Młyna Parowego w G. na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutów skargi kasacyjnej. Usprawiedliwiona jest podstawa skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu, wyrokiem Sądu pierwszej instancji, przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędną wykładnię tego przepisu wskazaną w podstawie kasacji. Sposób naruszenia określony w podstawie skargi kasacyjnej nawiązuje do indywidualnego procesu stosowania norm prawnych, podczas gdy wykładnia odnosi się do abstrakcyjnej normy prawa materialnego. W sposób niebudzący wątpliwości da się jednak odczytać podstawę kasacji jako zarzut błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja o przejściu przedsiębiorstwa na własność Państwa po stwierdzeniu nieważności decyzji o ustanowieniu przymusowego zarządu nad przedsiębiorstwem, nie jest obarczona wadliwością w postaci rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi skutki decyzji administracyjnej od dnia jej wydania, powoduje więc skutki ex tunc (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 2399/00, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 54525). Oznacza to, że decyzja obarczona ciężką wadliwością, która istniała od chwili jej wydania, nie wywołuje skutków na przyszłość, a skutki, które wywołała do chwili uznania jej za nieważną, uznaje się za nieistniejące (patrz: Krzysztof Sobieralski "Nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego", PRESSCOM Sp. z o.o., Wrocław 2009, s. 150; Małgorzata Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", LEX 2009, s. 846). Decyzja taka wywiera zatem skutki także co bytu prawnego innych decyzji, opartych o stan prawny, na który wpływ miała zakwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja (patrz: Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 779). Trafna jest więc taka wykładnia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., według której stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej dokonane w oparciu o ten przepis działa z mocą wsteczną. Tego rodzaju ocena prawna skutkuje także brakiem możliwości zastosowania do decyzji opartej o stan prawny wywołany decyzją, której nieważność następnie stwierdzono, przepisu art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., jako ewentualnej podstawy wyeliminowania z obrotu prawnego i to niezależnie od spornego zagadnienia, czy stwierdzenie nieważności decyzji może być uznane za należące do hipotezy normy zawartej w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Skoro decyzja stwierdzająca nieważność znosi skutki zakwestionowanej decyzji z mocą ex tunc, to stan wywołany decyzją nieważną uważać należy, w sensie materialnym, za nigdy nieistniejący. W myśl art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Pomiędzy decyzją organu administracji, a inną decyzją musi istnieć związek przyczynowy, na który wskazuje zwrot "w oparciu". Związek ten można zobrazować jako sekwencję działań prawnych organu administracyjnego, zgodnie z którą jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę wydania innej decyzji. Ta druga decyzja zależna jest od pierwszej, przy czym wydanie drugiej decyzji nie jest możliwe bez wydania pierwszej. Decyzja druga jest decyzją pochodną (zależną), w tym sensie, że organ czerpie wiedzę o stosunkach prawnych lub faktycznych z orzeczenia lub z decyzji innego organu i opierając się na nich orzeka o uprawnieniach stron. Przykładem takiego ciągu działań jest proces inwestycyjny. W razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę musi być poprzedzone wydaniem decyzji o warunkach zabudowy terenu lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (patrz: M. Jaśkowska, op. cit. s. 724-725; Czesław Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II", LEX 2007, s. 267; Krzysztof Sobieralski "Praktyczne problemy wznowienia postępowania administracyjnego", PRESSCOM Sp. z o.o., Wrocław 2005, s. 98; wyrok NSA z dnia 10 października 2006 r., sygn. akt II GSK 156/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 276701). Taki związek nie zachodził między zarządzeniem Ministra Skupu z dnia [...] lutego 1955 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem Młyn Parowy w G. a orzeczeniem Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1963 r. w sprawie przejścia na własność Państwa tego przedsiębiorstwa. Ta druga decyzja wydana została w oparciu o stan prawny będący skutkiem zarządzenia, a nie w oparciu o to zarządzenie. Skutkiem prawnym stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Skupu o ustanowieniu przymusowego zarządu, powołującego się na przepisy dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego, jest brak przesłanki materialnoprawnej, wskazanej w art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz.37). Przedsiębiorstwo Młyn Parowy w G., w dniu wejścia w życie tej ustawy, nie pozostawało pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego. Wydanie decyzji stwierdzającej przejście własności przedsiębiorstwa na własność Państwa rażąco naruszało art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. W takiej sytuacji zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności orzeczenia w sprawie przejścia własności (por. uchwała NSA z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4/98, ONSA 1999/1/13). Odmienna wykładnia dokonana w zaskarżonym wyroku stanowiła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Skutkowała niezasadnym oddaleniem skargi zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Gospodarki. Takie naruszenie przepisów postępowania jest jednak naruszeniem innym, niż naruszenie, o którym mowa w art. 188 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2004 r., sygn. akt OSK 81/04, OSP 2004/11/135 z glosą aprobującą Barbary Adamiak) W tym stanie rzeczy, na mocy art. 188 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Gospodarki. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego oparto o art. 203 pkt 1 oraz art. 200 P.p.s.a. ----------------------- 7